关于法律法规规定党的领导的述引与断想

陈洪波 王新风

[摘    要] 党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的明确要求。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。法治体系建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。就立法而言，中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。中国共产党是执政党，执政党必须依法执政。党领导立法，党的领导也必须入法。国家层面的法律法规不但可以、而且应当规定党的领导，宪法和与宪法相关的法要规定党的全面领导，其他法律部门的法也应规定党对相关工作的领导。

[关键词] 党的领导;法律法规;党的领导入法;国家法律;地方性法规

[中图分类号] DF8  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）06-0027-13

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治領导力量……坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”正因为如此，必须加强党的长期执政能力建设，增强党的依法执政本领。依法执政，既要求党领导立法，形成完备的法律规范体系，依据宪法法律治国，也要求党自身形成完善的党内法规体系，依照党内法规管党治党。2019年1月出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出：“建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系……研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规……贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法。”2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话中强调：“提高党依法治国、依法执政能力。进一步推进党的领导入法入规，善于把党的领导制度化、法治化、规范化。”党内法规规定党的领导不言而喻，国家宪法规定党的领导是客观事实，但国家层面的法律、行政法规、地方性法规如何规定党的领导却众说纷纭。这其中主要包含两种观点：一是国家法律法规（不限于宪法相关法）都可以而且应当规定党的领导;二是只有宪法相关法（如人大、政府、法院、检察院的组织法）才需要规定党的领导。本文拟主要从实然状态的角度，用实证研究的方法，对法律法规如何规定党的领导进行探讨。

一、一个法律条文的审修历程

《中华人民共和国公司法》在颁布后的25年间，经历了五次修改。

（一）规定党的领导的条文从无到有

1992年召开的党的十四大，明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年2月15日，第七届全国人大常委会第三十次会议又对《中华人民共和国公司法（草案）》进行了审议。同年12月29日，全国人大法律委员会副主任委员项淳一在第八届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于公司法（草案修改稿）和修改会计法的决定（草案）修改意见的汇报》中指出，有些委员提出公司法应对中国共产党基层组织的活动作出规定。因此，在总则中增加一条规定：公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理（新草案第十七条）[1]。同日，此次会议通过了《中华人民共和国公司法》，该法第一章总则第十七条规定：公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。

此后，1999年、2004年全国人大常委会两次修正该法时均未涉及第十七条。

（二）规定党的领导的条文一次修改、三个方案

2005年2月25日，国务院法制办公室主任曹康泰在第十届全国人大常委会第十四次会议上所作的《关于<中华人民共和国公司法（修订草案）>的说明》中指出，现行公司法第十七条规定：“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。”按照《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于“加强和改进党的基层组织建设”的要求，并根据中组部的意见，修订草案将这一条修改为：“依法设立的公司，根据中国共产党章程的规定，在公司中设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”[2]

2005年8月23日，全国人大法律委员会副主任委员洪虎在第十届全国人大常委会第十七次会议上所作的《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国公司法（修订草案）>修改情况的汇报》中指出，修订草案第十七条规定：“依法设立的公司，根据中国共产党章程的规定，在公司中设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”一些常委会委员和地方、部门提出，公司中党组织的建立和活动，是党员和党组织按照党章办事的问题，这一条如何表述，建议再作研究。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“公司中中国共产党基层组织的设立和活动，按照中国共产党章程办理。”[2]会后，全国人大法律委员会提出了修订草案三次审议稿，将该法第十七条修改为第十九条：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”

2005年10月25日，全国人大法律委员会主任委员杨景宇在第十届全国人大常委会第十八次会议上所作的《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国公司法（修订草案三次审议稿）>修改意见的报告》中指出，常委会组成人员普遍认为，这个法律案经过常委会审议、修改，已经比较成熟，建议本次会议进一步修改后通过;同时，有些常委会组成人员又提出了一些修改意见。根据常委会组成人员的意见，法律委员会对法律案进行了审议修改。法律委员会最终研究认为，有些问题已同有关部门反复研究过并达成了一致意见，因此建议对法律案有关规定不再修改较为稳妥[2]。不再修改的有关规定就包括修订草案三次审议稿第十九条。同年10月27日第十届全国人大常委会第十八次会议通过的法律案也没有修改第十九条。

2012年、2017年党的十八大、十九大分别召开。到2013年、2018年全国人大常委会两次修正该法时也均未涉及第十九条。

综上所述和下文表1所示，作为民法商法的《中华人民共和国公司法》原第十七条（现第十九条）关于党的领导的规定颇具标本意义和研究价值。一是该条较之其他宪法相关法以外的法律同类条文，内涵更显丰富;二是在该法制定和修改过程中，专门就该条的说明堪称详细和完整;三是在该法制定和修改过程中，关于该条写或不写、改或不改的历史背景和重要时间节点值得品味。

二、一部法规有关条款的审批情况

审议批准设区的市人大常委会制定修改的地方性法规，是省级人大常委会的一项重要职权。2018年7月24日下午，湖北省第十三届人大常委会第四次会议分四个组审议了武汉市人大常委会报请批准的修订后的《武汉市物业管理条例》。该条例部分条款涉及党的领导，引起出席和列席会议人员的热议。这种情形在湖北省人大立法史上是第一次出现，无疑具有积极的探索意义，也标志着地方性法规如何规定党的领导、地方性法规与党内法规的关系问题进入了省级国家权力机关的立法视野和话语体系。

（一）涉及党的领导的有关条款

《武汉市物业管理条例》共七章，涉及党的领导的有如下5个条款：

第一章 总则 第三条：物业管理应当遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则。

第一章 总则 第八条：加强社区党组织对居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业的指导和监督，建立健全居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业联动机制。

第三章 业主、业主大会及业主委员会 第二十九条第一款：业主委员会由五至十一人单数组成，每届任期不超过五年，可以连选连任。业主委员会委员中应当有一定比例的共产党员，鼓励党员业主通过法定程序成为业主委员会委员。

第四章 物业管理服务 第三十七条第二款：物业服务企业应当按照规定聘请专业人员从事相关服务工作。鼓励物业服务企业择优选聘党员大学生从事物业管理工作，作为基层党组织联系服务群众的骨干力量。

第四章 物业管理服務 第三十八条：在物业服务企业中，应当根据《中国共产党章程》的规定，设立中国共产党的组织，在街道党工委、乡镇党委和社区党组织领导下开展党的活动。物业服务企业党组织建设、参与老旧住宅区公益性物业服务等情况应当作为行业评比、物业项目招投标的重要参考。

（二）分组审议时与会人员提出的有关审议意见和建议

审议组第一组提出：坚持党的领导是立法的基本原则，也是这个条例修订的一个亮点。从立法技术上讲，要注意国家立法和党内立法、地方性法规与党内法规的联系和区别。国家法律、地方性法规是国家机关制定的规定国家机构的权力和责任与公民的权利和义务，以国家强制力保证实施的行为规范。党内法规是执政党制定的规定党组织的权力和责任与党员的权利和义务，以党的纪律的约束力保证实施的行为规范。两者是一致的，但不是同一的。条例第八条、第三十八条直接规范党组织的活动的写法欠妥，第三十七条第二款明确规定“鼓励物业服务企业择优选聘党员大学生”有就业歧视之嫌，建议酌改。

审议组第二组提出：条例第三条“物业管理应当遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则”，建议改为“物业管理应当遵循业主自治和政府依法监管相结合原则”。

审议组第三组提出：基层要加强党的建设，党的领导要体现在物业管理中间，但是条例第二十九条第一款强制性规定“业主委员会委员中应当有一定比例的共产党员”，这样规定是有不妥。

审议组第四组提出：条例第三条“物业管理应当遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则”，坚持党的领导当然是必须的，但是否一定要在这里这样规定呢？值得商榷。

（三）省人大法制委员会的修改建议和省人大常委会的表决结果

2018年7月25日上午，按照地方立法程序，湖北省人大法制委员会召开会议，根据湖北省人大常委会组成人员的审议意见对条例进行了审议，共提出了十二条修改建议。其中，对条例中涉及党的领导的部分条款的修改建议如下：

第一，将第八条修改为：“居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业应当在社区党组织的领导下，建立健全物业管理协调联动机制”。

第二，删除第二十九条第一款中的“业主委员会委员中应当有一定比例的共产党员”。

第三，删除第三十七条第二款中的“鼓励物业服务企业择优选聘党员大学生从事物业管理工作，作为基层党组织联系服务群众的骨干力量”。

第四，删除第三十八条。

7月26日上午，省人大常委会主任会议同意省人大法制委员会的修改建议，并将条例提请湖北省人大常委会会议表决。

7月26日下午，湖北省人大常委会举行全体会议，应到62人，实到55人。会议以电子表决的方式批准了《武汉市物业管理条例》，具体表决结果是：赞成52，反对0，弃权3，未按键0。

三、现行宪法法律法规的有关规定

（一）国家现行宪法和法律有关党的领导的规定（截至2019年12月现行宪法1件，法律277件。以名称附加中最新时间为序），见表1。

（二）湖北省现行地方性法规有关党的领导的规定（截至2019年12月现行法规209件，以名称附加中最新时间为序），见表2。

四、对党的领导入法的若干见解

改革开放40多年来，在党中央的领导下，经过多方面坚持不懈的共同努力，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成[3]。囿于篇幅，本文收集的样本有限，没有对现行行政法规（约600件）、军事法规（约260件）、31个省直辖市自治区地方性法规（约6100件）、323个设区的市州地方性法规（约4200件）、155个民族自治地方自治法规（约1000件）、7个经济特区法规（约320件）等一一进行统计分析，但从以上2个表格对国家宪法和法律、湖北省地方性法规的统计结果中分析也基本可以得出以下结论：

第一，作为具有最高法律效力的国家根本法——宪法，不但在序言，而且在正文（条旨为“国体”的第一条）明确规定党的领导，为党的领导入法树立了典范并奠定了基础。

第二，国家法律、地方性法规不但可以、而且应当规定党的领导，但并不是每一部法律、地方性法规都要规定党的领导。

第三，不仅宪法及宪法相关法可以并应当规定党的领导，而且其他法律部门的法也可以并应当规定党的领导;前者一般规定党的全面领导，后者一般规定党对相关工作的领导。

第四，国家法律、地方性法规一般在序言、总纲、总则部分对党的领导作原则规定，但也不排除在分则部分对党的领导作具体规定。

第五，从法律规范的逻辑结构看，无论是“两要素说”（行为模式+法律后果），还是“三要素说”（假定+处理+制裁），规定党的领导的法律规范的构成要求总体上是完整的（如《中华人民共和国公务员法》第二章、第九章）。

第六，国家法律、地方性法规关于党的领导的表述，一般是坚持党的领导（常用句型是“××工作应当坚持党的领导”或“坚持党对××工作的领导”），但也有的侧重党组织对被领导方如何实施领导，有的侧重被领导方如何接受党组织领导。

第七，按照《中共中央关于加强党的政治建设的意见》的要求，党的领导入法的数量和比例正呈现出逐步提高的态势。在277件现行国家法律中，除1958年至1978年制定的3件，因历史背景等原因缺乏可比性外，1979年7月至2018年12月39年间制定和修改的有268件，其中规定党的领导的有17件，占比6.3%，年均约0.44件;2019年1月至12月一年间制定的有6件、修改的有17件，其中规定党的领导的3件，占比13%。在206件现行湖北省地方性法规中，从1984年7月至2018年12月这34年间制定的有199件，其中规定党的领导的有6件，占比3%，年均约0.18件;2019年1月至12月一年间制定的有7件、修改的有24件，其中规定党的领导的有3件，占比9%。

第八，国家法律、地方性法规规定党的领导的问题也已形成共识，但具体如何规定党的领导的问题，即“适当性”的问题，有待进一步研究。

目前，關于如何规定党的领导的问题，从实然的角度进行实证性的研究才刚刚起步，而从应然的角度进行规范性的研究也只是破题伊始。笔者也注意到，有学者关于党的领导入法的两个“但书”：一是党内法规与国家法律均需要对党的领导进行规定，但两者存在明显的分工，即国家法律仅对党的领导进行抽象规定和确认，而有关党的领导的职权、范围和程序等内容则由党内法规具体规定。国家法律只能抽象确认党的领导，即宪法和法律仅对党的领导作出原则性规定。二是“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，但也并非意味着所有的国家法律都要抽象规定党的领导，从而造成党的领导入国法的“泛化”现象，导致相关党的领导的法律占比过高[4]。两个“但书”有一定道理，但尚可进一步斟酌。笔者认为，第一，国家法律对党的领导不是只能作出抽象、原则规定，而是有时甚至必须作出具体规定。如《中华人民共和国高等教育法》第三十九条、《中华人民共和国密码法》第四条均具体规定了党组织实施领导的职责。而且，就领导与被领导双方而言，党的领导包括党组织对被领导方实施领导和被领导方接受党组织领导两个方面。那么，从被领导方接受党组织领导的角度切入，具体规定党的领导当属顺理成章。第二，党领导一切，党的领导要落实到国家治理各方面制度包括法律之中。立法无小事，如果考虑量化，即使并非所有的法律都要规定党的领导，也应在多数的法律规定党的领导。避免党的领导入法的“泛化”现象固然重要，但目前的主要矛盾或者说矛盾的主要方面并不是“泛化”，因为当前规定党的领导的法律不是占比过高，而是占比较低。

国家法律法规规定党的领导是一个非常重要而又富有新意的课题，研究这个课题必须同步研究党内立法法——《中国共产党党内法规制定条例》。2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》，进一步完善了党内法规的定义（总则第三条）;明确了党内法规制定事项，对“适合由”“只能由”党内法规作出规定的事项分别作出界定（总则第四条）;划分了党内法规不同立法主体各自的制定权限（第二章）。在以上条文中，都涉及到党内法规规定党的领导的内容。该条例总则第七章还规定党内法规制定工作应当遵循的原则之一，是坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。健全党的全面领导制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度。笔者认为，党的领导制度是我国的根本领导制度。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱支撑作用的是包括中国特色社会主义法治体系在内的13个方面最根本、最基础和最重要的制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的十九届四中全会把坚持和完善党的领导制度体系放在首要位置，同时把坚持和加强党的领导的要求全面体现到各方面制度安排之中，突出的正是党的领导制度在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的统领地位。为了坚持和完善党的领导，就必须重视法制的功能，“推进党的全面领导入法入规。……在重要法律法规中明确规定党的全面领导的法律地位，党的领导相关工作、党的组织建设、党组织活动的法律法规保障”[5]。

坚持党的领导是立法的根本原则，而立法又在坚持和完善党的领导制度体系中发挥着重要作用。2018年3月全国人大修正宪法特别是2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》出台以来，“法律、行政法规和地方性法规越来越重视通过法律规范，来明确规定党领导相关工作的法律地位、体制机制，在实践中也收到很好效果。要继续加强法律法规对党的领导制度体系的支撑和完善作用，通过制度设计把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，厚植党的领导制度体系的法治基础”[6]。总之，法律法规规定党的领导是坚持和完善党的领导制度体系的应有之义，制定和修改有关法律法规、明确规定党领导相关工作的法律地位亦具有重大而又深远的意义。

[參考文献]

[1]  关于公司法（草案修改稿）和修改会计法的决定（草案）修改意见的汇报[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1993，（7）.

[2]  关于《中华人民共和国公司法（修订草案）》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2005，（7）.

[3]  张德江.完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系[N].人民日报，2014-10-31.

[4]  欧爱民，向嘉晨.第五次宪法修正案蕴含的党规与国法关系[J].理论与改革，2019，（6）.

[5]  陈希.健全党的全面领导制度[J].求是，2019，（22）.

[6]  王晨.在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话[J].中国人大，2019，（23）.

[责任编辑：汪智力]

Abstract： The Fourth Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China put forward a clear requirement to adhere to and improve the socialist system of rule of law with Chinese characteristics， and to improve the party s ability to govern the country and govern according to law. Ruling in accordance with the law requires the party to govern the country and govern the country in accordance with the constitutional laws， but also requires the party to govern the party in accordance with internal laws and regulations. The construction of the rule of law system is an important part of the modernization of the national governance system and governance capabilities. As far as legislation is concerned， the socialist rule of law system with Chinese characteristics includes a complete legal regulation system and a perfect system of laws and regulations within the party. The Communist Party of China is the ruling party， and the ruling party must govern according to law. The party leads the legislation， and the party's leadership must also enter the law. Laws and regulations at the national level not only can， but also stipulate the leadership of the party. The Constitution and laws related to the Constitution should stipulate the overall leadership of the party. The laws of other legal departments should also stipulate the leadership of the party in related work.

Keywords： party leadership; laws and regulations; party leadership into law; national laws; local regulations