广州市推行“长者饭堂”的成效、问题及对策研究

王振兴 陈 元

（中共广东省委党校，广东 广州 510030）

十九届四中全会提出，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。[1]广州市在完善城市居家养老服务体系方面取得了一定的成果。为解决包括纯老、高龄、独居等老年人居家养老的吃饭难问题，广州市推出了“长者饭堂”这一顺民心、聚民意的政策，采用“企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点”的餐费负担办法，为城市居家老人持续提供规范、健康、营养、方便、快捷的餐饭，以此推进以“大配餐”为重点的社区居家养老服务体系，让子女不在身旁或者行动不便的居家老人能够吃上“热乎饭”。

一、广州市推行“长者饭堂”的背景

（一）广州市老龄人口不断增加，增长速度加快，老龄化程度高

据统计，2012年—2018年广州市60岁及以上老年人口分别为126.43、133.04、140.65、147.53、154.61、161.85、169.27万人，占户籍人口比重分别为15.42%、16.03%、16.75%、17.27%、17.76%、18.03%、18.25%。65岁及以上老年人口分别为86.5、90.13、94.86、98.77、103.40、107.99、114.14万人，占户籍人口比重分别为10.55%、10.86%、11.29%、11.56%、11.88%、12.03%、12.30%，详见表1所示。2015年，就高龄老人人口而言，80岁及以上老年人口数有25.43万人，占老年人口比重的16.45%。就独居老人情况，60岁及以上且独自居住的老年人有12.50万人。其中，增城区独居老人占比13.11%，是全市独居老人人数最多的一个区，天河区独居老人的数量最少，占总数的2.02%。此外，从化区、花都区、南沙区和海珠区的独居老人数量占广州市独居老人总数的10%以上。而2015年越秀区、荔湾区、海珠区等3个老城区老龄化程度就已经达到17.97%、15.24%、11.97%，其它各区情况为：白云区10.21%、增城区8.37%、番禺区7.86%、天河区7.45%、花都区7.29%、从化区5.18%、南沙区4.27%、黄埔区4.18%。截至2017年底，广州市户籍老年人口达161.85万人，占户籍人口的18%。[2]可见广州市老龄人口在逐年上升并且增长速度加快，老龄化程度高。

表1 2012年—2018年广州市老年人口状况（单位：万人；%）

（二）广州市瞄准老年人的首位需求，扎实推进助餐配餐服务

在2016年上半年，广州市对1025名老年人进行了一次需求大普查，通过入户调查和实地访谈，发现33.3%居家养老的老人需要助餐配餐服务，位居老年人需求首位。首先，广州市开展了以助餐配餐服务为重点的社区居家养老服务改革，着力打造“长者饭堂”，并且将其纳入市委全会报告、政府工作报告之中，分管此项工作的市领导每两个月主持召开一次全市社区居家养老服务现场会，通报养老助餐配餐服务改革情况和部署工作。其次，广州市建立统计通报和督办制度，将社区居家养老服务纳入街道、社区工作绩效考核，对养老助餐配餐服务改革进行专门监督。[4]最后，广州市贴近群众所需，以统筹推进中央财政支持社区居家养老服务“3+X”（即3个基本服务项目：助餐配餐、医养结合、家政服务）试点为契机，展开了养老助餐配餐服务改革，把发展助餐配餐服务列入“十件民生实事”，[5]在全市街道、社区探索建设“长者饭堂”，努力构建覆盖全市范围的社会化“大配餐”服务体系。

（三）广州市优化社区居家养老服务，创新社区治理体系的要求

广州市采取“政府引导、社会运营、人人参与”的方式，以社区为主要单位，以社区老人为主要服务对象，将服务半径控制在合理范围内，使得社区居家养老服务更加地精准有效。此后，广州市顺势拓展，以“长者饭堂”建设为平台和抓手，将家庭综合服务、社区居家养老服务、社区卫生服务、医养结合服务等各类为老服务和基层党建、邻里交流、公益活动、志愿者服务等社区治理工作融入其中，形成更加完整的社区治理体系。把社区建设成为市民美好生活的港湾，是新时代社区治理的目标追求。“长者饭堂”这一项重大民生工程，便是老年人体验幸福的一个地方，不仅是老人们可以吃的安心、舒心、放心，同时也是老年人与社会保持联系，融入老年生活圈的重要纽带。为老人们解决吃饭难问题的同时，也给他们提供了一个公共交往的空间，增强了居民间的互利互助沟通，实现社区居民困有所帮、难有所助、需有所应的幸福文明和谐美丽新型社区。

二、广州市建设“长者饭堂”的具体做法

（一）以民生为根本，制度先行，汇聚合力建设“长者饭堂”

1.问政于民、问需于民，找出老年人首位需求。广州市通过驻点普遍联系群众、网格化走访、居民议事会、委托第三方机构等广泛搜集市民意见、开展综合分析，了解老年人在日常生活中的难题所在，发现助餐配餐服务是老年人和居家养老最迫切的需求。广州市委市政府深刻地认识到，居家老年人就餐这个日常的“小事”不应成为“最头疼”“最扰心”的事，要下决心提高社区居家养老服务供给能力，切实解决好助餐配餐服务。在原有养老助餐配餐基础上，实现“四个转变”，即从部分街道、社区零星开展助餐配餐向助餐配餐覆盖全市所有街道社区转变；从以服务保障高龄、独居、孤寡、失能、计划生育特扶等特殊困难老年人为主向服务保障所有居住在广州市有助餐配餐需求的常住老年人转变；从以救助帮扶为主向优质服务转变；从解决老年人吃饭难问题向提升老年人幸福生活指数转变。[6]

2.制度先行，建立助餐配餐服务网络体系。早在2007年，广州市委市政府就出台《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》着手推进社区居家养老服务，扶持民办福利机构发展。近十多年来，坚持把做好居家养老助餐配餐服务纳入市委全会报告、政府工作报告和十件民生实事，推动长者饭堂这一民心工程逐步从救助型、补缺型福利向适度普惠型福利转变。同时，2017年下达1.37亿元资金统筹开展中央财政支持居家和社区养老服务改革试点和本市社区居家养老服务“3+X”试点。[7]为此，广州市先后出台了《广州市社区居家养老服务改革创新试点方案》《关于进一步提升老年人助餐配餐服务的通知》《优化城乡养老助餐配餐服务网络提升助餐配餐服务水平工作方案》等8个政策性文件，指导有序实施推动养老助餐配餐改革，建立起“市中心城区10—15分钟，外围城区20—25分钟”的助餐配餐服务网络。

3.统筹各职能部门，汇聚多方力量形成合力。大力推进街道职能转变和城乡基层党建工作创新，推动街道（镇）、社区（村）党组织聚焦城乡基层治理中的突出问题，提供优质的公共产品和服务，强化公共安全等方面职责。统筹民政、发改、财政、食药监、人社、卫计等职能部门力量，做好“长者饭堂”规划和日常监管，充分利用日间托老机构、星光老年之家等社区为老服务资源，有效地解决“长者饭堂”场地问题。此外，还发挥区委在建设“长者饭堂”过程中“一线指挥部”作用，区委书记履行第一责任人责任，全市7个区把“实施养老助餐配餐服务提升工程”列入区十件民生实事；发挥镇街党（工）委 “龙头”作用，充分调动辖区机关、团体、企业和社会组织等多方力量，共同办好“长者饭堂”。

（二）以共建共享为原则，完善配餐模式，可持续经营“长者饭堂”

1.坚持“四个一点”机制。通过规模化经营、有效成本控制、科学定价和合理助餐补贴，找到企业保本赢利、财政可承受、老人能负担的平衡点，建立起企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点“四个一点”的养老助餐配餐合作机制。“长者饭堂”的餐费标准一般为15元/份，市财政统一为户籍老人补助约3元/份，企业一般让利3元/份，这样老年人花费9元左右就能在“长者饭堂”吃一顿营养可口的爱心餐。实践中，各类慈善机构还通过“爱心午餐公益市集”“慈善义拍”等活动，经常为“长者饭堂”捐钱捐米捐油，有效地补充了“大配餐”资金来源。

2.建立四种配餐模式。政府通过购买服务将“长者饭堂”委托企业和社会组织运营，对参与“大配餐”服务的企业给予奖励补贴、荣誉回馈，吸引知名餐饮企业参与“长者饭堂”建设。目前，全市共确定了18家中央厨房、72家餐饮配送公司，由各区、街道就近签订供应合同。[8]形成了四种各具特色的助餐配餐服务模式，分别是：自建厨房模式，自行运营或委托专业机构运营，约占9.5%；餐饮企业社会化配送模式，约占67.9%；依托企事业单位、高校、养老机构“共享厨房”模式，约占19.4%；依托连锁餐饮企业门店设立专区模式，约占3.2%。

3.搭建多方协商共议平台。街道、社区党组织与运营单位定期召开会议，设置留言板、留言信箱和投诉电话，定期听取老人和居民意见建议，接受群众监督，改进服务，提升质量。完善社区党组织领导下的社区居委会、业委会、物业服务企业和驻区单位等联席议事机制，以及社区利益相关方参加的社区协商议事机制，经常研究“长者饭堂”运营中的重大事项。借助政协《有事好商量》协商平台，组织政府有关部门负责人、企业代表、政协委员、群众代表在新闻媒体和公共场所共议如何“做好老人这碗饭”。推动党委政府、市场、社会组织和市民的合作与互动，提高资源配置效率，让“长者饭堂”以保本微利的模式得以长期运行。

（三）以需求为导向，保证质量，用心用情建好“长者饭堂”

1.提供个性化服务，让老年人吃得舒心。按照老年人的口味和身体需求，安排不同的菜式，根据老年人的反馈及时调整菜式。在满足多层次需求上下功夫，为有营养不良的老人提供个性化的营养膳食指导方案。其中，荔湾区把餐车开进社区，为老人提供传统的点心小吃；白云区、南沙区、增城区等各区已经逐步地增加了晚餐和周末餐服务，保障当地老年人一周七天的中晚餐供应；海珠区沙园街长者配餐中心根据四季变化和“春发、夏长、秋实、冬藏”的养生学原理，以当季“优质、新鲜原材+原生态烹饪手法”来制作健康膳食。

2.拓宽服务内涵，让老年人吃得暖心。充分利用助餐配餐服务网络，丰富助餐点文体康乐等配套设施，融入医疗、护理、精神慰藉、心理调适、护理工作站等医养结合服务，不仅让老年人吃的暖心，还照顾到老年人的身体与心理健康状况，使大配餐服务与家庭和社区养老服务得以有效地结合。“长者饭堂”较好地解决了老年人最关心的就餐问题，并为他们搭建了一个彼此交流和走近社会的平台。老年人对“长者饭堂”交口称赞，“一餐饭吃出一个朋友圈，填补了子女不在身边无人看护的空白”。

3.加强质量监管，让老年人吃得放心。坚持安全第一，严守安全底线，落实街道社区和职能部门的监管职责，建立覆盖食品生产、配送等各个环节的安全监管机制，建立健全并严格执行安全监管制度，[9]做到源头可追溯、流向可跟踪、责任可追究。建立巡查、通报制度，开展日常巡查和督导，加强对食品从业人员的培训和膳食安全质量的抽样检测，确保食品安全。全市“长者饭堂”至今未发生助餐配餐服务食品安全事故。

三、广州市推行“长者饭堂”取得的成效

（一）解决了老人吃饭难的问题，满足了群众迫切需求

从2012年开始广州市便已有“长者饭堂”，到了2016年“长者饭堂”在全市全面开花，2017年更是“长者饭堂”高歌猛进的一年，截至2017年12月22日，全市已开设有“长者饭堂”705个，比2016年底增长了4倍，其中，有521个是在2017年新开的，截至2019年3月，广州市共建设“长者饭堂”1032间。广州市紧紧抓住助餐配餐这个老年人最关心最直接最现实的社会问题，以助餐配餐服务为抓手推进中央财政支持居家和社区养老服务改革试点以及我市社区居家养老服务“3+X”创新试点，[10]全面拓展社区居家养老服务的内涵，更好地满足老年人多层次、多样化的需求，受到市民群众特别是老年人的普遍好评。2017年12月16日，在“2017第十二届中国全面小康论坛”上，广州市全覆盖社会化“大配餐”服务体系项目被评为“2017年度中国十大民生决策奖”。

（二）创新了基层党建工作，探索出基层治理路径

坚持以党的领导为核心，广泛发动企业、社会组织、公民个人等多元主体有效有序共同参与，营造党组织统一领导、各类组织协同、广大群众参与的共建共治共享治理格局。社会治理，既需要党的领导、政府负责，也需要社会协同、公众参与。广州市在办好“长者饭堂”过程中，始终坚持发挥党组织的政治引领、组织引领、能力引领和机制引领等作用，充分利用专项资金、政策导向、行政力量等“杠杆”作用，吸引社会资金、智慧和力量共同参与项目建设，探索出一条“群众下单、党组织接单、共建做单”的党建引领基层治理有效路径。

（三）整合了政府、社区、企业力量，完善了社区治理体系

广州市在建设“长者饭堂”过程中，注重多元主体的参与，下移工作重心到社区建设上。注重整合星光老年之家、日间托老机构等社区为老服务资源，给社区提供相应的人力物力和财力资源。“长者饭堂”的建设凸显了社区党组织领导核心地位，增强了社区统筹能力，有力地推动了社区治理工作中热点难点问题的解决。同时，各级党委还加强对社区的政策支持、资源统筹和能力指导，推动社区善用各方资源，凝聚党员在内的多方力量，使社区组织强大起来，成为群众幸福生活的坚强保障。

四、广州市推行“长者饭堂”存在的问题

（一）运营难以持续化

“长者饭堂”是一项持续性的重大民生工程，虽然广州市把老年事业发展纳入财政预算，以此来保障养老服务业财政资金的投入，但是并没有针对“长者饭堂”的专项资金，资金支持边缘化现象突出。此外，资源构成正在逐步社会化，从“四个一点”来看，“政府补一点”占比1/4，主力资源还是来自于企业、慈善和个人，而这些资源支持具有不确定性且难以稳步推进，一旦后续乏力运营成本增加，那么最终买单的还是老人们，政府如何界定其在长者饭堂的边界，怎样与企业和个人取得平衡推进“长者饭堂”良性持续发展是一个亟待解决的问题。

（二）管理不够规范化

在“长者饭堂”的管理上，虽然是委托家庭综合服务管理，但实质上家庭综合服务也只负责了长者饭堂用餐登记的部分，而其人员管理、收费管理、采购管理等均由街道办事处来负责。而其他参与主体大多是依据行政目标与任务去提供服务，缺乏自主性与主动性，从而未能充分发挥多元主体供给服务的优势，政府也未能从具体的公共事务中解放出来，使社区居家养老服务效益与效率没能得到更好地提升。[11]

（三）服务和需求不够对称

吃饭无小事，尤其是老年人的饮食安全问题，在保证老年人吃的放心的基础上如何保证他们吃的舒心暖心给社区街道提出了挑战。截至2017年末，越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、从化区、增城区等9个区的76个镇（街）的380个“长者饭堂”未开展为行动不便、高龄或重病卧床等有需要的老年人提供送餐上门服务。[12]此外，“长者饭堂”作为广州市养老服务业综合改革的一个嵌入服务，能否获得更多的资源支持，在服务上也要有所升级，不能仅限于食，还要在长者吃的健康、吃的开心上多下功夫。

（四）选址布局不够合理

2018年8月至10月，广州市审计局组织全市11个区审计局对2017年度广州市养老大配餐项目进行了专项审计调查，并聘请第三方中介机构对养老大配餐服务的满意度进行了社会民意调查。截至2017年末，越秀区、白云区、黄埔区、番禺区、从化区、增城区等6个区的12个镇（街）设立的95个“长者饭堂”布局不合理，未达到“市中心城区10至15分钟，外围城区20至25分钟”的服务距离要求，未实现“长者饭堂”布局优化。

（五）供需不够平衡

每个区街道的老年人情况不一，在建设“长者饭堂”之前要深入了解区域内的需求状况，不然就会造成资源的浪费和供需的失衡，例如，海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区、花都区、番禺区、从化区、增城区等9个区的24个镇（街）的31个“长者饭堂”尚未投入使用；荔湾区、从化区2个区的29个镇（街）的125个“长者饭堂”服务对象较少，其中，1个区的86个“长者饭堂”无服务对象，1个区的39个“长者饭堂”服务对象不足10人。

（六）客户端设计不够便民

2018年8月，市民政局开发的助餐配餐系统在全市推行，但该系统在设计、应用方面存在一些不足，如仅开发了管理端，只提供给饭堂管理人员使用，未具备客户端网上订餐、取消订餐、在线充值、网上支付等功能，而且老年人年龄较大，对新事物接受能力不足、适应周期长，客户端的设计和应用应更针对老年人特点，但现在的客户端还未完全达到方便长者的要求。

五、广州市完善“长者饭堂”的对策建议

（一）合理选址布局，形成高效配送链，优化助餐服务网络

首先，调整“长者饭堂”布局。对供餐能力不足、选址不够合理的“长者饭堂”进行调整，适当增加服务网点密度，提高助餐配餐易及性。其次，引入品牌餐饮连锁企业，设置老年助餐专区或参与老人餐配送，建立“中央厨房+长者饭堂+入户”三级配送链，增强“长者饭堂”二次配送功能，解决送餐上门问题。最后，整合社区为老服务资源，开辟老年助餐窗口；充分挖掘和发挥高校、企事业单位内部资源，将内部优质餐饮服务向社区延伸；强化助餐配餐服务设施建设和运营管理，完善“市中心城区10—15分钟、外围城区20—25分钟”服务网络。

（二）制订管理办法，检查运营情况，达到“供需平衡”状态

制订老年人助餐配餐服务管理办法。对广州市各区“长者饭堂”依法运营、证照完善、规章制度、统一标识、资金使用以及服务记录等进行全面检查，及时掌握辖区内“长者饭堂”开设运营情况，按照各区老人需求，增删合并网点，合理分配助餐配餐资源。

（三）提升服务质量，优化服务细节，提供网上方便快捷点餐

根据老年人特征，改进居家养老综合信息服务平台助餐配餐服务的功能，简化申请流程，优化居家养老移动服务APP，实现网上申请、工单管理、服务跟踪、刷卡结算；优化“平安通”智慧养老服务，拓展网络订餐、送餐上门、定制老年餐、网上支付等项目，推动智慧养老服务质量提升。

（四）注重制度设计，划清参与主体职责，推动标准化发展

首先，进一步完善政策体系，制订完善老年人助餐配餐服务管理办法、服务规范、综合评价指标，健全助餐配餐服务标准体系，推动养老助餐配餐服务标准化、专业化发展。其次，委托第三方开展助餐配餐社区知晓率和服务满意度调查，对养老“大配餐”项目进行绩效评价。最后，规范就餐补贴、运营补贴、送餐补贴等资金使用，加强服务质量监管，建立全人群、全项目、全方位的服务和监管体系，为其提供政策保障。

（五）建立协同合作机制，规范运营管理，保障食品安全

民政、食药监和各区政府之间建立起协同合作机制，加强对助餐配餐企业（机构）的监管。首先，引导助餐配餐企业（机构）加强行业自律，建立安全可靠的餐食供应和配送服务链，完善餐食溯源机制，主动接受舆论及市民监督。其次，建立“长者饭堂”综合责任保险制度，增强服务机构、服务人员、服务对象等风险保障。最后，切实加强“大配餐”服务中食品安全管理，对承办机构和长者饭堂开展执法检查和明察暗访，加强对食品从业人员的培训和膳食安全质量的抽样检测，确保食品安全。

（六）提高宣传成效，提升社会知名度，让“长者饭堂”家喻户晓

通过新闻、新媒体等渠道加大对“长者饭堂”的宣传，通过村居委、社区居家养老服务部、社区网格员、基层老年协会等借助居家服务、上门探访、志愿服务等契机，宣传推广助餐配餐服务，提高“长者饭堂”知晓率，提升市民对相关服务的支持度和参与度。

（七）加大扶持力度，统一规范标识，擦亮服务品牌

完善“长者饭堂”标识系统，树立品牌。广州市的“长者饭堂”已成全国品牌，在“2017第十二届中国全面小康论坛”上，广州市全覆盖社会化“大配餐”服务体系项目被评为“2017年度中国十大民生决策奖”。广州市将“实施养老助餐配餐服务提升工程”列入民生实事，科学谋划养老大配餐服务提升工程，有机结合“大配餐+”“智慧+”“医疗+”等养老服务，全面拓展社区居家养老服务内涵，打造一批连锁化、专业化、品牌化的社区居家养老服务企业和机构，擦亮“长者饭堂”品牌。