当前缅甸形势与中缅经济走廊建设的思考

李天顺

1.普洱学院，云南 普洱 665000；2.中央民族大学，北京 100081

一、民盟执政下的缅甸形势

2015 年11 月，昂山素季领导的全国民主联盟（以下简称民盟）在缅甸大选中获胜，并于次年3 月30 日组建新政府，民盟在缅甸执政的历史正式开启。因缅甸现行宪法的限制，昂山素季无法出任总统，总统一职由其助手吴廷觉担任。新政府组建的第二天，缅甸国会通过了《国家顾问法》，确立了昂山素季在新政府中的核心地位。2018 年3 月，吴温敏接替吴廷觉出任总统，但昂山素季仍然是民盟政府实际上的最高领导人。

2016 年4 月，民盟政府刚上台，昂山素季就提出了新政府的施政原则——民族和解、国内和平、法治、修改宪法、民主巩固等。在这些原则中，又把民族和解作为最重要的方面。从这几年的政策实践来看，民盟政府虽然务实稳健地推进各项改革，但实现民族和解与国内和平确实被置于优先地位。首先，2016 年5 月和7 月，吴廷觉先后2 次签发总统令，组建了由昂山素季亲任主席的“民族和解与和平中心”，并成立了该中心的执行、智囊等机构。其次，在民盟新政府和各方的积极努力下，缅甸先后召开了三届21 世纪彬龙会议，基本上为推进民族和解与国内和平构建了一个对话机制。但缅甸民族和解与国内和平的形势依然十分严峻，首届21 世纪彬龙会议，各方诉求差距很大，佤联军中途退会。会议结束才3 个月，缅北少数民族地方武装就和军方发生了大规模交火，造成大量的人员伤亡。在第二届21 世纪彬龙会议上，与会代表虽然签署了联邦协议文件，但是在安全主题方面并无突破。会议结束之后，缅北少数民族地方武装又与缅甸军方多次发生激烈冲突。第三届21 世纪彬龙会议经多次延期之后，2018 年7 月11 日才正式开幕，虽然多支民族地方武装参加了会议，但军方与民族地方武装的分歧仍然很大。更糟糕的是近年来罗兴亚危机持续发酵，民盟政府在推进民族和解和国内和平方面可谓未“按下葫芦”就“浮起了瓢”。由于民盟政府无法掌控政府军，民族地方武装对其并不信任，要实现民族和解和国内和平可谓困难重重。

在经济建设方面，虽然昂山素季提出了缅甸20年赶上新加坡的宏伟目标，但由于新政府推不出切实可行的政策措施，经济发展并没有太大的起色。从世界银行公布的数据来看，缅甸 2016、2017 财年经济增速在6.5%以上，但根据该国官方的统计，同期的通胀率分别达6.93%和7%。民盟执政以来，投资增长减弱，贸易逆差攀升，特别是通货膨胀的加剧使很多人感到生活质量不但没有提高反而有所下降。

美国等西方国家曾对民盟寄予厚望，认为民盟上台不但会使缅甸全面倒向西方，还会使其国内发生脱胎换骨的变化，但民盟上台后的实际表现却让他们大失所望。美国等西方国家无论是政府还是民间舆论都认为昂山素季和新政府在削弱军方权力和推动民主方面动作缓慢。罗兴亚问题激化后，美英等西方国家猛力抨击缅甸进行“种族清洗”，激烈批评昂山素季、民盟政府和缅甸军方。不但取消了昂山素季此前获得的多项荣誉、对缅甸高级军官和政府部分高官实行新的制裁、推动国际法庭对涉及罗兴亚人问题的缅甸军官进行审讯，而且还推动联合国颁布关于罗兴亚人的报告并试图通过安理会决议[1]。

此外，民盟虽然成为了执政党，但缅甸现行宪法是2008 年在军人集团主导下制定通过的，该宪法不仅明确规定“始终坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”[2]，还具体规定国防部、内政部、边境事务部等几个重要部门的部长必须由军方任命，这些规定确保了军方对国家权力的掌控。目前,在由11 人组成的决定安全与军事相关事务的缅甸国家国防和安全委员会中，军人及有军方背景的就达6 人。除此之外，该宪法还规定军方在议会中拥有25%的固定席位、议会投票决定对宪法修正必须得到超过3/4 的赞成票、军方在国家陷入危机时可以接管国家政权。

二、中缅关系的新变化和中缅经济走廊建设的提出

1988 年通过政变上台的缅甸军人政权遭到了以美国为首的西方国家的严厉制裁，为了摆脱困境，努力改善对华关系，中缅关系迅速发展。2009 年1 月，美国奥巴马政府上台，进一步加强了对中国的围堵和遏制。为了更全面地围堵中国，奥巴马政府把美国的对缅政策由过去的严厉制裁调整为不断拉拢。美国对缅政策的调整减轻了缅甸政府的外部压力，缅甸领导人也试图借助美国平衡中国对缅甸的巨大影响，中缅关系发生波动。同年4 月，缅甸政府军在事先未向中国通报的情况下猛烈进攻果敢，大量缅甸难民逃入中国境内，严重影响到中缅边界地区的稳定；8 月，美国参议员访问缅甸；11 月，美缅两国政府首脑在新加坡实现了会面。2010 年底，缅甸开始政治转型。2011 年，吴登盛政府上台，大幅度调整对华政策。同年9 月，缅甸突然单方面宣布搁置中方投资的密松水电站建设。2012 年，又发生了莱比塘事件，这两次事件使中国企业的利益严重受损。随着缅甸转型和中缅关系的松动，奥巴马政府加大了对缅甸的拉拢力度，不但逐步放松对缅甸的制裁，奥巴马还成为首位访问缅甸的美国在任总统。随后，中缅关系继续发生波动。2014 年，中缅铁路项目搁浅；2015 年，缅甸政府军在打击缅北少数民族地方武装时，不但军机多次越境，而且炮弹多次落入我国境内，致使多名中国公民丧生，中国政府表示强烈不满，并在中缅边境地区进行实弹演习。此外，缅甸政府取消了对媒体的管制，一些缅甸非政府组织和媒体在西方国家的唆使和挑拨下大肆攻击中国，“中国在缅投资项目普遍被政治化，民间涉华舆论也日趋负面”[3]。在吴登盛政府执政时期，中缅两国在各领域的合作停滞不前，就连已竣工的中缅原油管道也无法投运。

2015 年，民盟在缅甸大选中获胜，由于民盟不但信奉西方民主理念，而且还长期受西方国家的支持，很多人认为缅甸将全面倒向西方。但后来的实际情况却大大出乎人们的意料，中缅关系不但没有恶化反而获得了新的发展。昂山素季不但积极强调发展中缅关系的重要性，而且上台后首访的非东盟国家就是中国。为了表示对“一带一路”倡议的支持，她还出席了中国举办的“一带一路”国际合作高峰论坛，此后又参加了中国共产党与世界政党高层对话会。2017 年4 月，缅甸总统吴廷觉访华，重申要积极发展两国的战略友好关系，表示缅甸正在研究如何参与“一带一路”建设，两国政府代表签署了多项合作协议，中缅原油管道得以投运，正式成为我国第四大能源进口通道（继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后）。除民盟领导人之外，缅甸国防军总司令敏昂莱也高度评价中缅关系，并对中国进行了访问。与此同时，缅甸民间对华舆论也发生积极的变化。不仅社会各界齐声赞扬中国在联合国为缅甸仗义执言，而且把缅甸经济发展的希望寄托在中国身上，介绍“一带一路”倡议的文章也开始在缅甸媒体上大量出现[3]。

缅甸地处东南亚与南亚的交汇处，濒临印度洋，是我国进入印度洋的最佳陆路通道；不但是“一带一路”倡议中“一带”与“一路”连接的重要节点，而且也是该倡议在西南方向实施的关键支点。因此，中国向来视缅甸为共建“一带一路”的重要伙伴，该倡议的“六大经济走廊”中的两大经济走廊——孟中印缅经济走廊、中国-中南半岛经济走廊都涉及缅甸。

缅甸与我国西藏和云南接壤，与云南的边境线长达1 997 公里。早在上世纪90 年代，云南就积极构建印度洋国际大通道。在“桥头堡”战略实施后，云南与缅甸等东南亚国家的关系得到进一步发展。2015 年,习近平总书记考察云南，要求云南努力成为我国“面向南亚东南亚辐射中心。”在国家的大力支持下，云南经济社会快速发展，基础设施建设取得了很大的进展。昆明经瑞丽至缅甸皎漂、经清水河至皎漂的高速公路骨架网形成，中缅国际铁路境内段的建设也在不断推进。与此同时，云南与缅甸的经贸、能源等各方面的合作不断推进，缅甸是云南第一大贸易伙伴、第一大进口来源国和出口目的国，仅2017 年滇缅贸易额就达427.2 亿元。近年来，滇缅双方积极推动中国—缅甸电力联网项目，先后合作开发了瑞丽江一级电站、缅甸太平江一级电站等项目，各项目总装机超过100 万千瓦。截至2017年底，云南已在缅甸设立了51 家农业企业[4]。

2017 年11 月,中国外长访问缅甸，在与缅甸国务资政兼外长昂山素季共同会见记者时表示，中方视缅方为共建“一带一路”的重要伙伴，中方提议建设“人字型”中缅经济走廊，打造三端支撑、三足鼎立的大合作格局[5]。该经济走廊北起中国云南，经缅甸曼德后向东西分别延伸到仰光新城和皎漂经济特区（见图1）。

图1 中缅经济走廊示意图（来源于网络）

中方建设中缅经济走廊的提议获得了缅甸的积极回应。昂山素季和吴廷觉均对该提议表示赞赏，认为这一倡议与缅甸国家发展规划有很多契合之处，愿就此与中方积极进行对接。2017 年12 月，昂山素季在北京与习近平主席会谈时就“一带一路”框架下共建中缅经济走廊达成了共识。2018 年9 月，两国签署了关于共建该经济走廊的谅解备忘录。同年12 月，缅甸联邦政府成立了“一带一路实施委员会”，昂山素季亲任该委员会主席一职。

三、中缅关系积极发展的原因与中缅经济走廊建设的前景

缅甸自独立以来，一直奉行中立主义、大国平衡的外交传统，虽然政权几经更迭，但是这一传统始终没有动摇。目前中缅关系的积极发展既是中方积极外交努力的结果，也是民盟政府和军方在当前的困境下维护自身利益的选择。

民盟在大选中获胜后，部分学者就认为军方可能再次发动政变使其无法顺利上台执政，事实上这种情况不可能发生。首先，当时缅甸民众对长期执政的军人以及与军方关系密切的巩发党政府早已心怀不满，大多数民众认为民盟上台肯定会使缅甸变得更好，民盟在大选中高票胜出就说明这一点，如果军方贸然发动政变必然会引发众怒。其次，大选是根据之前军方主导制定的宪法举行的，如果发动政变，军方不但彻底信誉扫地，而且将面临巨大的国际压力。再次，宪法已经保证了军方的特殊政治地位，只要不修宪，军方的根本利益就不会受损，而且根据宪法设定的修宪门槛，只要军方不同意，民盟根本无法修宪。如今执政3 年多的民盟无论是在推进民族和解还是促进经济社会发展方面所取得的成效都离许多民众的期望较远，如果罗兴亚问题和缅北问题激化，军方完全可以根据现行宪法的规定，以国家陷入危机为借口合法地接管政权。在与西方国家关系恶化的情况下，民盟政府只有改善对华关系，才能更好地促进国内经济发展，改善民众生活，赢得民众的支持，为下次大选奠定基础；也只有借助中国的帮助，才能有效地推进民族和解和国内和平，避免国家陷入危机。

就军方来讲，虽然现行宪法保证了其在缅甸政治中的特权地位，但民盟政府一直将修宪和民主巩固作为施政原则，其特权有丧失的危险。2018 年初，时任总统的吴廷觉在发表独立日讲话时就倡议修订由军方制定的宪法，并强调要为受联邦制度承认的所有少数民族争取公道。吴温敏接任总统后，也仍然继续倡导修宪。此外，长期以来，缅甸军方一直与美国等西方国家关系不睦，只是奥巴马政府为遏制围堵中国才对其不断拉拢。近年来，由于罗兴亚问题等原因，缅甸军方与美国等西方国家的关系严重恶化。在此情势下，军方只有和中国保持良好的关系，才能避免陷入孤立的境地。

研究中缅关系的历史不难发现，虽然在过去的几十年中缅甸也曾多次对中国“一边倒”，但缅甸“偏离中立主义的‘亲华时期’都出现在其政权面临威胁时”[6]。一旦威胁减轻，缅甸往往迫不及待地向中立主义、大国平衡的外交传统回归。因此，当前中缅关系的这种积极变化“基础并不稳固”。事实上，即使在当前的形势下，缅甸对中国影响过大的担心仍然十分强烈。

特朗普政府已将中国认定为美国的“战略对手”，不但和中国大打贸易战，而且积极拉拢日本、澳大利亚、印度等国推行旨在遏制中国的印太战略。从克林顿、布什、奥巴马到特朗普，几届美国政府的对华政策虽然各不相同，但在对中国进行遏制和围堵方面却是一贯的和不断推进的。克林顿政府为把美国的战略重心东移到亚太地区做了理论与思想上的准备，小布什政府则通过反恐把军力延伸到中国周边；奥巴马政府通过“重返东南亚”、“亚太再平衡”在亚太地区对中国进行了全方位的围堵，而特朗普政府则试图通过推行“印太战略”，把对中国围堵的地域范围进一步扩大。虽然目前特朗普政府并未将缅甸作为遏制中国战略支点，缅甸与美国等西方国家要在短期内缓和关系也并非易事。但随着中国和美国的实力越来越接近，美国政府对中国的围堵和遏制力度将会继续加大。此外，日本政府在积极配合美国“印太战略”的同时，并未在罗兴亚问题上谴责缅甸，反而不断加大对缅甸的经济援助。长期来看，美国再次拉拢缅甸围堵中国的可能性很大，而缅甸借助美国等大国平衡中国影响的概率也不小。

同时我们也应该看到，与中国保持友好关系，参与推进中缅经济走廊建设对维护缅甸的国家利益至关重要。首先，缅甸要真正实现民族和解和国内和平离不开中国的支持。缅北的少数民族地方武装一直严重影响着缅甸国内的安全与稳定，没有中国的支持缅甸很难真正解决缅北问题；此外，近年来缅甸若开邦罗兴亚问题形势严峻，中缅经济走廊在缅甸的两端分别为经济上较为贫穷落后的若开邦和较为发达的东部经济带，中缅经济走廊建设可以把这两端连接起来，有利于带动若开邦的经济发展，进而为从根本上缓和该地区的矛盾和冲突创造条件。其次，目前缅甸基础设施落后，经济发展水平低，虽然积极寻求西方国家的支持，但是西方国家“口惠而实不至”，中国目前仍然是缅甸最大的贸易伙伴国和外资来源国；中缅两国边境线漫长，经济互补性强，缅甸要快速发展经济就离不开中国的资金、技术和市场。再次，中国不仅是在国际上有重要影响力的大国，而且是联合国安理会五大常任理事国之一，2007 年、2017 年中国曾两次在联合国相关会议上否决了美国等西方国家对缅甸发起的制裁，与中国保持友好关系可以使缅甸获得相对有利的国际环境。最后，中缅是“搬不走的邻居”，尽管缅甸有可能借助美国、日本、印度、俄罗斯等大国来平衡中国的影响，但美、日、俄均远离缅甸。印度虽与缅甸接近，但两国不但有历史积怨，而且还有边境纠纷。因此，无论谁执政，中缅关系都不大可能彻底破裂。就目前来看，缅甸内外交困形势的改变尚需时日，中缅关系在短期内发生大的波动的可能性并不大，中缅经济走廊建设仍然面临难得的机遇，我国应该抓住当前的有利时机积极推进。