新时期辅警队伍职业化管理模式——基于厦门市海沧区的经验

黄小英，邓向国，庄梅芳

（1.福建警察学院 侦查系，福建 福州 350007；2.厦门市公安局海沧分局监察室，福建 厦门 361026）

当前受制于种种因素，基层警力不足问题凸显，尤其在纷繁复杂、变幻万千的社会治安环境下，更显捉襟见肘、力不从心[1]1。在难以大规模增加警察编制的形势下，为解决警力不足这一实际问题，“辅警”作为一种补充开始出现。作为警务辅助人员，辅警在保障公民生命与财产安全等方面发挥着重要的作用。但是，当前辅警队伍管理规范化程度不高、法制化有所欠缺等问题，严重减损了辅警功能的发挥。因此，自2016年“两会”人大代表建言要完善辅警管理制度开始，2017年公安部响应国务院办公厅出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，要求切实管理好、使用好队伍。之后陆续有公安机关颁布辅警管理办法，以推动辅警管理的规范化、法制化。

一、当前辅警队伍管理之困境

（一）辅警职业标准不统一

职业标准是一个行业基于工作属性、工作内容建立的职业管理架构，对劳动者提出条件要求和评价劳动者工作绩效的办法。当前辅警职业标准不统一主要体现在履职范围不明确与准入机制不协同两方面。

1.履职范围不明确

学界对辅警是否有执法权这个问题基本没有争议，均认可只有警察才有执法权。但作为警务辅助人员的辅警在履职的过程中，其行为具有一定的执法性质也是不争的事实[2]。为进一步规范辅警参与执法过程中的履职行为，各省市出台了一系列制度，但其中很多规定存在禁止不统一的内容，如广东、山西、苏州、大连和南京等省市明确禁止辅警使用武器及警械，而武汉、吉林、山东、深圳及西安等省市则对武器及警械的保管与使用没有限制；大连、苏州和武汉出台的管理办法中未就辅警是否可以单独或以自己的名义履职作出规定，而深圳市则赋予了辅警一定的行政执法权[3]，主张辅警可以单独“制止违法活动”，还可以参与“抓捕、押解违法犯罪嫌疑人”①《深圳经济特区警务辅助人员条例》（深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第79号）第八条第一款、第九条第三款。。由于缺乏更高位阶的规范加以统一，这些地方规范之间的不同加剧了各地辅警履职实践的差异[4]1-16，导致涉及辅警履职的违法行为日益增多，影响了辅警职责的正常发挥。

2.准入机制不协同

当前，最为常见并为主流观点所接受的辅警来源是聘用制与保安制两种类型，由县级以上地方人民政府或者公安机关采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同或聘用合同等方式招聘使用[4]1-16，基本遵行“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，也符合中央出台的辅警规范中“面向社会招聘”的要求。除此之外，基层公安机关还存自筹经费招募的辅警，这是当前辅警管理中问题最多的一类。由于部分地区公安机关经费短缺严重，下级部门只好通过各种形式自筹经费来招募警务辅助人员，街道社区经常在其中扮演中介的身份，导致使用过程中出现职责不明确、管理混乱等一系列问题。

这些通过不同渠道招募而来的辅警队伍，由于招录条件各不相同导致其综合素质参差不齐，特别是法制意识不强的问题最为严重。如有看守所辅警利用职务之便，携带违禁品进入监区；有派出所辅警违规参与审讯并制作笔录；还有辅警接受犯罪嫌疑人的好处，帮助其逃避处罚，致使公安机关公信力下降。

（二）辅警职业晋升前景不明朗

多数辅警对所从事的工作认同感不高，或是持消极心态，这种现状与辅警职业晋升空间不足关系密切。部分具有十年工龄的资深辅警与两年的年轻辅警在职级或待遇上并无太大的区别，这无形中挫伤了辅警队伍的整体积极性，导致辅警消极怠工，离职率高等问题时有发生。因职业发展前景不明朗而导致队伍流动性居高不下，成为辅警队伍职业化管理改革中亟需解决的核心问题。

（三）辅警职业保障机制不健全

健全的保障机制是推动一份职业长远稳定发展的必要条件，但就辅警职业来看，实际情况是相当一些地市的辅警实际拿到手的工资远低于当地平均工资水平。例如，武汉市出台的办法中虽然规定了辅警工资由基本工资、工龄工资及岗位绩效工资组成，但各项的标准都偏低,而且没有体现出不同岗位、职责及工作实绩的区别[6]。过低的收入水平致使辅警这一职业无法满足劳动者谋生的基本需求。而对于休假、教育培训、抚恤补助、表彰奖励等，即使有规定，但辅警能享受上述福利的机会并不多。

除此之外，各地公安机关内部普遍存在某种“等级”制度，其中辅警就处于这个等级的最末端。因此，实际工作中，即使是刚入职的年轻民警也可以指派额外任务给一名工作十年以上的资深辅警，以至于很多辅警因为不堪重负而离职。

针对以上这些问题，探索一种行之有效的管理模式既符合当前公安改革发展的需要，又能满足辅警管理规范化、法制化的呼声，从而实现管理模式立法化的目的，以最大限度发挥辅警队伍的功效。

二、厦门市海沧区辅警队伍管理概况

（一）辅警队伍结构

厦门市公安局海沧分局内设15个职能部门，下辖6个行政派出所。截至2019年9月11日，共有公安民警287名，辅警队员1 181人，辅警与民警比例超过3：1。这1 181名辅警中男970人，女211人；30岁以下的628人，31～40岁的393人，41～50岁的141人，51岁以上的19人；文化程度初中以下的135人，高中585人，大专以上的461人。这些辅警分布于12个辅警中队，根据职责分工规范为特勤、执勤、社区、文职、技术、工勤六个警种，全面协助民警开展警务辅助工作，其中特勤139人，执勤269人，社区259人，文职359人，技术57人，工勤98人（见图 1）。

（二）海沧区辅警队伍管理概况及成效

图1 海沧区辅警警种结构

为应对日趋复杂严峻的社会治安形势，海沧公安分局在警力无增长的情况下，根据公安部及地方关于规范警务辅助人员管理工作意见，着力加强辅警队伍建设，通过设立专门的领导小组，打通编制、经费壁垒，把原来多部门、多编制分散管理的各类警务辅助人员归口到政治处，设立辅警大队进行集中管理，走辅警创新管理促绩效提升之路，积极推动辅警队伍管理模式向纵深发展。

随着辅警管理职业化、规范化建设的不断深入，海沧区辅警队伍面貌焕然一心，士气不断高涨，战斗力有了明显提升。自2016年1月至2019年3月，辅警协助抓获现行案件1 198起，抓获各类犯罪嫌疑人1 740人；2017年，全区刑事警情发案比2016年下降41.77%，2018年同比再降20.44%。其间，辅警队伍中涌现出一批先进典型：有神捕辅警、火眼金睛的图侦辅警、危难时刻挺身而出的托举哥、勇斗持刀抢劫凶犯的辅警等①来源于海沧分局内部工作报告。。除此之外，辅警队伍在信息研判、文秘岗位、警务工作站服务便民等方面也发挥了积极效用，助推海沧公安工作持续有序发展。

三、职业化是实现辅警管理规范化、法制化的必要途径

以当前辅警队伍管理困境为出发点，结合厦门市海沧区的先行积极探索，对辅警队伍进行职业化管理是突破困境、发挥优势作用的有效途径之一。所谓职业化，即对某种职业进行标准化、规范化及制度化的过程，包含必须遵循的职业标准、要求具备的职业素养及与之相匹配的职业技能。当前，学者围绕辅警这个课题的研究多集中于探讨规范化与法制化的必要性，而到底是对何种管理模式进行规范化或者法制化则并未明确[1]1，从而导致规范化与法制化无法落地。

（一）职业化是实现辅警队伍管理规范化的前提与基础

辅警队伍管理要走规范化之路，必须以职业化为前提与基础。辅警管理规范化应是建立在对其职业标准体系、晋升机制、支撑体系等进行规范的基础之上，只有将这些具体内容纳入职业化管理范畴，规范化建设才有实现的可能。通过建构辅警管理职业化模式，一方面提升队伍专业性与技能性；另一方面健全相关保障体系，以推动辅警队伍持续有序发展。

（二）职业化是辅警队伍管理法制化的实现途径

法制化，即通过立法形式将某些机制及体系固定下来，从而实现自上而下解决当前辅警管理工作中存在问题的目的。海沧区目前还停留在通过部门或地区规章制度宣传其经验做法的阶段，如果能将这些行之有效的做法上升到职业化标准体系的层面，并通过社会劳动保障部门加以固定与推广，将能为法制化提供理论依据与实现途径。

由此可见，对辅警队伍进行职业化管理是实现其规范化的前提及基础，也是落实法制化的理论依据及有效途径。同时，规范化及法制化又会通过完善职业化体系中的各项指标，进而促进职业化整体进程。因此，职业化与规范化、法制化之间应该是相辅相成、互相促进的关系（见图2）。

图2 辅警管理职业化、规范化与法制化的关系

四、辅警队伍职业化管理模式构建

鉴于职业化管理对实现辅警队伍规范化与法制化建设的重要意义，以下将借鉴厦门市海沧区的管理经验，从职业标准体系、晋升体系、发展支撑体系及绩效落脚点等方面构建辅警职业化管理模式。

（一）职业标准体系是基石

为解决履职范围不统一、类型差异化及素质参差不齐等问题，辅警职业应以提高实战能力为最基本标准，从建立合理高效的职业架构、严格务实的入职标准和贴近实战的考核标准入手，不断完善职业标准体系，推动辅警队伍的职业化建设。

1.搭建合理高效的管理架构

类型差异化所导致的不同编制、不同待遇、不同管理体系的局面一度成为影响辅警队伍管理的症结。为提高管理效率，各地市应该打破编制壁垒，将警务辅助人员统一划归由一个部门进行管理，如厦门市海沧区统一由分局政治处下设辅警大队进行管理。为优化资源配置，辅警大队下面可成立若干级实体管理机构，由各基层实战单位及机关处室设立辅警中队，明确由所队教导员、机关处室主要领导为第一责任人，确保责任落实到位。同时，将警务辅助人员精细划分为社区、巡防、网格协管、便衣、辅助办案、交通协警、信息研判、文秘内勤等具体岗位，使辅警人员定岗、定位、定责，切实做到“统一领导、合理建制，集中管理、规范运作”。

2.严格把关入职标准

统一辅警招录入口是解决辅警素质参差不齐的有效途径，虽然由于辅警类型各有差异，各地短时间内仍无法统一招录入口。但是，针对聘用制与保安制这两种主流类型，应该逐步规范其入职标准。如海沧区就按照编制类别分别与市区人才公司、保安公司签订劳动合同，明确职责权限。另外，在准入门槛上，坚持“公开、公平、公正”和高学历、复员退伍军人、警校毕业生优先的原则，由辅警大队严格按照招录办法组织招聘工作。

山西省人大2019年9月27日通过的《山西省警务辅助人员条例》也呼应了上述这一标准：自2020年1月1日起，除退役士官和士兵在应聘时学历可以为高中之外，其他应聘人员必须具有大专以上学历，同时规定前者如果未能在聘用合同期限内取得大专以上学历的，合同期满后不予续签。

除此之外，严把入职标准还应该严格辅警招录程序，可以参照事业编招聘办法，逐一开展笔试、面试、体能测试、政审等环节，严格把关，从源头上杜绝不合格人员进入辅警队伍，保持辅警队伍的纯洁性。

3.制定贴近实战的考核标准

应该围绕公安机关实战需求，制定统一的履职范围，明确辅警禁止从事的工作，并以此为依据建立辅警绩效考核办法，以实现能进能出、优胜劣汰。如海沧区就针对不同岗位、不同职责设定了不同的考评标准，既考核辅警遵规守纪的情况，又考核辅警目标任务完成的情况，以求客观真实地反映和评价辅警人员的工作实绩。同时，还将考评结果与晋升、评优评先、绩效奖金等直接挂钩，使绩效考评发挥其应有的作用，有效调动辅警队员的工作积极性。

（二）职业晋升体系是核心内容

队伍流动性大是困扰辅警管理的最大问题之一，究其原因，发展前景不明朗导致职业吸引力不足是一个重要原因。因此，建构职业晋升体系是辅警职业化的核心内容，也是辅警机制改革的重点。在这方面，天津市公安局辅警改革的最新举措是从2019年11日1日起，优秀辅警可招录为人民警察。以下将结合海沧区的经验做法，同时参照公务员职级改革办法，设定以年限为主、职位为辅的双线晋升层级管理模式，打造辅警的职业发展空间，着力破解辅警队伍流动性大的难题。

1.岗位层级晋升机制

设定以工作年限为主，参照学历、专业技能等因素制定积分制岗位层级晋升办法，使辅警从试用期满转正后，只要积分达到层级标准，就可以每两年晋升一次，实现从普通到四级、三级、二级、一级辅警的逐级晋升。

2.职位层级晋升机制

职位层级晋升是对岗位层级晋升的有益补充，海沧区的做法是通过设置大队长助理、中队长助理、分队长等职务，并配套相应的职位层级补贴，使优秀的骨干辅警除每两年一次的岗位晋升外，还可以通过职位层级得以晋升。职位层级晋升机制一方面可以进一步健全队伍管理组织机构，另一方面还有利于扩展职业晋升空间，充分调动辅警队员的工作积极性。

3.层级管理配套机制

为切实使岗位层级、职位层级体现区别，发挥作用，还可以考虑在辅警的肩章样式、编制转换等方面制定相应的配套机制，使高层级的辅警享受到除层级补贴外的更多荣誉和机会，提高其职业认同感与使命感，使层级管理机制发挥最大功效。

（三）职业发展支撑体系是有力保障

为保障职业标准及晋升体系落到实处，促进辅警职业的稳定发展，还应该从日常管理、培训监督及“暖警工程”等方面构建全方位、多层次、差异化的职业发展支撑体系，为辅警队伍职业化发展提供有力支撑和制度保障。

1.管理机制规范化

为落实“谁使用谁管理谁负责”的原则，在日常管理机制上有必要进一步明确辅警队伍的管理责任。海沧分局辅警大队通过与二级实体管理机构（辅警中队）负责人及辅警个人签订管理责任状，来夯实辅警捆绑管理制度的做法，值得推广与借鉴。在此基础上，还辅以考勤管理及效能问责办法等措施，不断提高辅警队员的责任意识。

2.监督机制常态化

考核与监督是人力资源管理部门的两大利器，辅警队伍要走职业化管理之路，一方面要注重监督的覆盖面，通过设置辅警督察中队将督察工作向基层所队延伸，全方位、不定时地开展督察；另一方面，监督应与考核挂钩，对督察中发现的违规违纪现象，视情况给予警告、约谈、告诫等处分，扣发绩效工资及层级补贴等，并将督察结果作为评先评优的主要依据，对多次出现违规违纪行为的坚决予以辞退或开除，以进一步健全辅警队伍淘汰制度。

3.培训机制制度化

为提高辅警履职能力，除了要严格规范准入机制外，还应该建立一整套稳定的培训及交流机制，不断改进教育训练模式，积极推动辅警队伍由“数量型”向“质量型”转变。海沧区将辅警培训分为新辅警岗前培训和在职辅警集中教育训练两种形式，其中集中训练的内容涵盖党建精神、保密知识、法律法规、规章制度等理论学习以及队列、警务技能训练等，训练考核结果与层级评定相挂钩。此外，不同岗位之间的转岗交流也是优化资源配置的一种形式，可以根据辅警队员现实表现、履职能力及适岗性等情况，结合辅警中队日常督导检查结果，对一部分不能很好地发挥岗位职能、不适合现实岗位的辅警进行轮岗交流。而对特别优秀的辅警人才，将其选拔到不同岗位进行培养锻炼，以盘活警力资源，激发队伍活力。

4.暖警措施人性化

“暖警工程”是近年来公安部倡导“拴心留人”的一项系统性举措，其落脚点就是坚持人性化。各地市在辅警队伍职业化进程上也纷纷将其纳入其中。

一是工资待遇应有保障。例如，海沧区从2017年1月1日起辅警队员工资已由原来的每人每年5万元调整至6万元，并积极落实辅警队员职业保障，除五险一金的待遇外，还为辅警队员增投意外伤害险和健康险，层级补贴、表彰奖励、教育培训、体检等经费也有相关制度保障。

二是坚持把辅警与民警平等对待，全面落实辅警的年休假、婚嫁、产假、丧假、探亲假以及医疗抚恤等各项待遇，建立完善辅警探望家访、困难慰问、维权保护等制度，尽量使辅警在除工资以外的其他待遇上与正式民警享有同样的权利，增强其归属感和职业认同感。

三是充分挖掘辅警队伍潜力，提升其思想政治觉悟水平，如通过成立辅警党支部、发展入党积极分子等，在辅警队伍中培养出一批思想纯洁、素质过硬的优秀人才。

（四）绩效提升是落脚点

提升公安工作整体绩效是创新辅警队伍管理的出发点和落脚点，各地在推进辅警队伍职业化管理进程中，应该围绕公安实战需求，把辅警队伍管理和公安警务创新紧密结合，最大限度地挖掘辅警队伍潜力，有力推动公安队伍提速增效。

1.推进警务创新，着力破解难题

针对中心城区周边和治安乱点区域整治难的问题，海沧区通过建立街面警务工作站，提高辅警比例，执行“1警50辅”配套模式，将辅警警力和处突装备摆上街面，使工作站辐射区内的治安巡逻、突发事件和非正常上访事件及各项大型活动的安保任务有了警力保障，有效缓解了基层派出所警力不足的问题。

2.建强队伍专业化，突出工作质效

针对目前警力短缺、专警不专的现状，可以适当通过辅警招录机制，灵活机动地选拔人才组建专业队伍，以应对日益突出的应急处突及网络犯罪等问题。海沧区在这方面做了一些具有先行示范作用的尝试。一是组织部分特种退伍兵、格斗特长兵组建应急分队和反恐分队，协助民警开展应急处突、反恐防范、巡逻防控及活动安保等任务，发挥其尖刀力量的作用。二是为破解流动人口和出租屋管理难题，组建网格辅警专业队，通过协助民警对辖区内实有人口和房屋进行全面排查、登记，成为持续补充警力不足问题的一支重要力量，得到了越来越多的认可。三是为充分发挥视频监控在信息化侦查中的作用，由辅警组建而成的专职队伍正成为民警的“第三只”眼睛，在海量视频信息采集和分析研判工作中发挥重要的作用。

综上，辅警队伍职业化管理模式应以解决当前管理困境为出发点，通过建立合理高效的职业架构、严格务实的入职标准和贴近实战的考核标准，不断完善职业标准体系这个基石。职业晋升体系作为管理模式的核心内容，应通过设定以年限为主、职位为辅的双线晋升层级管理模式，打造辅警的职业发展空间；职业发展支撑体系为辅警队伍职业化发展提供了有力支撑和制度保障，使职业标准及晋升体系落到实处，实现公安工作整体绩效的提升（见图3）。

图3 辅警队伍管理职业化模式

辅警作为维护社会治安的重要补充力量，如何进一步发挥其良性功效，是当前及今后公安改革的一个重要内容。以厦门市海沧区的经验为基础，构建辅警队伍职业化管理模式，通过建立健全职业标准体系与晋升体系，从管理、监督、培训交流及暖警机制等角度入手，完善职业发展支撑体系，最终实现以创新管理促绩效的目的。实践证明，这一模式一方面可以最大限度地发挥辅警队伍的积极作用，使其成为协助公安机关维护社会治安秩序的最大增量；一方面可以使辅警管理规范化、法制化，不流于形式，为新时期辅警队伍改革指明了方向。