发挥检察职能助力优化营商环境的实践思考

杨玉俊

摘 要：检察机关要及时更新理念，主动回应社会的新期待，通过延伸增强服务、发挥刑事检察职能、强化法律监督、参与社会治理等方式服务于优化营商环境工作。同时要正视实践中存在的执法标准不统一、工作机制不完善、监督刚性不足等问题，以持续推进调研对接、畅通协作、提升专业化和抓实工作等方式助推工作质效。

关键词：营商环境 检察机关 履职 服务 优化

优化营商环境是新形势下党中央作出的重大决策部署，上海市浦东新区人民检察院（以下简称浦东新区检察院）高度重视、积极响应，自2018年以来聚焦自贸试验区和新片区建设、设立科创板并试点注册制、长三角一体化建设国家战略以及“五个中心”建设，牢固树立“法治是最好的营商环境”理念，坚持客观公正立场，贯彻宽严相济的刑事司法政策，依法履行法律监督的检察职能，为打造一流的法治化营商环境提供优质的检察保障。

一、延伸增强服务，切实保障营商环境的“创新指数”

一是坚持树立正确的司法理念。更新检察监督理念，坚守客观公正立场，深入贯彻宽严相济的刑事司法政策，牢固树立打击和保护并重、程序和实体并重等现代司法理念，进一步强化检察机关在刑事诉讼中的主导责任，统一涉民营企业案件执法司法标准，依法适用不批准逮捕、不起诉，可捕可不捕的倾向于不捕，可诉可不诉的倾向于不诉，防止“构罪即捕”“入罪即诉”，努力在每一个司法案件中体现公平正义。

二是坚持创新服务保障出“硬实招”。2018年，浦东新区检察院率先制定实施《服务保障浦东新区营商环境建设十二条意见》，并在全市率先探索单位犯罪认罪认罚从宽试点工作，如对涉嫌虚开发票罪的某知名洋酒品牌企业，鉴于已补缴税款，通过公开听证依法作出相对不起诉决定。2019年3月，又在全市率先与区工商联建立保护民营企业发展长效机制，联合签署了《关于服务保障民营经济健康发展的协作备忘录》。同时，在张江高科技园区设立“民营企业家法律服务工作站”，由资深检察官“坐堂问诊”;在高桥保税区开设“法治讲堂”，举办《民营企业家法律思想的养成》《民营企业和企业家常见刑事法律风险防范》等系列讲座，提升企业家的法治意识;开通工作日热线电话，畅通便利化法治服务的渠道和途径，目前已为12家企业提供了“家门口”的法治服务。

三是坚持打好“组合拳”。成立服务保障营商环境建设领导小组及协调办公室，由检察长担任组长，2019年以来小组召开5次专项推进会，并与区工商联联合召开座谈会听取10位民营企业家的意见建议，领导小组通过实地走访18家民营企业，面对面倾听企业诉求，征集到有效司法需求60余条。同时，浦东新区检察院适时举办“金融检察与金融风险防控”研讨会等系列活动，并发布《涉自贸科创检察白皮書》《金融知识产权检察白皮书》。通过调研、研讨和总结的“组合拳”，浦东新区检察院贴合辖区检察工作实际精准制定《2019年度服务保障优化营商环境实施意见》，推进服务国家战略、司法办案、法律监督等8个方面54项具体工作，制定《关于服务保障新区“改革开放再出发 实现新时代高质量发展”的实施方案》，为营造法治化营商环境，服务国家战略实施提供司法保障。

二、充分履行刑事检察职能，坚持打击和保护并重，切实增强创新创业的“安全指数”

一是防范金融风险。加大对非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型金融犯罪的打击，重点做好中晋系、e租宝、“善林”等一批社会关注案件的审查批准逮捕、起诉、追赃挽损及维稳工作。2018年以来办理各类涉众型金融犯罪案件1217件1832人。办理了案值2亿多美元的上海首例骗购外汇案、全市首例利用“银联钱包”盗刷信用卡诈骗系列案。办理的全市首例金融领域洗钱案，得到央行上海总部通报表彰，浦东新区检察院被最高人民检察院确定为金融犯罪检察工作联系点。

二是严厉打击破坏公平市场秩序的犯罪。严厉打击以商业贿赂、非法经营、强迫交易、合同诈骗、虚假诉讼等不法手段破坏公平市场营商环境、破坏社会主义市场经济秩序的犯罪案件。2018年以来共批捕、起诉1391人。办理了自贸区首例逃避商检案，为维护食品领域“舌尖上的安全”保驾护航。办理了全国首例利用专利侵权诉讼实施敲诈的“专利碰瓷”新类型案件，维护了被害单位的正常经营和合法权益。

三是强化追赃挽损，依法保护企业和企业家合法权益。2018年以来浦东新区检察院加强与公安机关的协作配合，共计追赃挽损4279万余元。如在办理张某某挪用资金一案中，通过做通犯罪嫌疑人家属工作，在审查逮捕阶段先期退赔企业600余万元，挽回了巨大经济损失。

四是慎用强制措施，对犯罪情节轻微、积极退赃退赔的涉案企业重要岗位人员，依法慎用逮捕强制措施，不批准逮捕181人，不起诉29人。对涉案企业和人员正在投入生产运营或者正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，慎重使用查封、扣押、冻结等影响企业正常生产经营的财产性强制措施。如在办理某通信科技公司法定代表人吴某某诬告陷害案中，因其犯罪情节轻微且认罪悔罪，依法变更强制措施为取保候审，使濒临瘫痪的公司上亿元经营业务得以正常开展。

五是加强知识产权司法保护。服务自贸试验区、科创中心建设，审查逮捕、审查起诉侵犯知识产权犯罪案件221件410人，办理了自贸区首例侵犯商业秘密案、全国首例涉网上培训平台题库侵犯著作权案等一批重大及新类型案件，办理的假冒“佳沛”等进口水果商标系列案，并编为最高人民检察院“2018年度检察机关保护知识产权典型案例”。同时，加强知识产权行政执法和刑事司法协同保护，与新区知识产权局签署合作备忘录，将办案中发现的不构成刑事犯罪但有行政处罚必要的违法线索移送区知识产权局，有力打击侵权行为。

三、强化法律监督，切实增强市场主体的“满意指数”

一是强化涉企案件刑事诉讼监督。2018年以来，浦东新区强化对涉企刑事案件的检察监督，监督立案5件5人，监督撤案1件1人，办理涉企业案件中追捕25人、追诉34人。如办理对陈某某控告公安机关干预民事租赁纠纷、影响企业正常经营的一起合同诈骗案，经缜密调查，依法向公安机关制发《通知撤销案件书》，监督纠正了公安机关不当立案，维护了企业和企业家的合法权益。

二是积极开展涉企民事、行政检察监督。2018年以来办理了65件涉企产权纠纷、债务纠纷、知识产权、劳动争议等民事、行政裁判、程序违法、执行活动申请监督案件，如在办理一起拖欠张江药谷租金的执行监督案件中，检察官对被执行人某生物医药公司股东“情、理、法”三管齐下，经过一年多的反复工作，双方终于达成和解协议并当场履行，维护了科创企业的合法权益。

三是严厉打击虚假诉讼、恶意诉讼行为。完善失信惩戒机制，促进社会信用体系建立，在全市首创虚假诉讼监督案件办理机制，围绕民间借贷、工程建设、房地产交易等易发领域，主动挖掘案源线索，举办虚假诉讼监督研讨会，探索与法院、公安机关和司法行政機关建立查处和防范虚假诉讼工作协作机制，共同推进诚信社会建设。近年来办理虚假诉讼监督案件17件，有力维护了司法权威和司法公正。

四是加大对宜居宜业的生态环境公益诉讼力度。在浦东新区人大大力支持下，制定实施《关于加强主动自觉接受人大及其常委会监督 全力推进检察公益诉讼工作的意见》，在全国率先建立公益诉讼特邀检察官助理制度，在全市率先建立公益诉讼和民行检察专家委员会制度。近年来以生态环境保护为重点办理公益诉讼诉前程序案件35件。如办理了某镇园区违法堆放垃圾的公益诉讼案，堆积3年之久的垃圾得以彻底清理，还数十家小微企业干净整洁的办公环境，企业代表专程送来“人民公仆勇于担当，还我小微营商环境”的致谢锦旗。在城市公共安全、公民信息安全领域积极稳妥开展公益诉讼“等外”探索，对5款手机APP用户信息保护案件进行了立案调查，引导企业在使用APP及线上平台时进一步加强规范，督促企业良性发展。

五是重大涉企案件专项督办。落实涉企重大敏感案件请示报告制度，对重大涉企刑事案件和民事检察、行政检察、公益诉讼案件实行“一案一报”。依托浦东新区检察院在全国首创的施净岚、吴菊萍等命名检察官办案组及涉黑涉恶、职务犯罪、合同诈骗、证券期货犯罪等专业化检察官办案组，对重大涉企案件实行专门办案组或专人负责办理，确保办案质效。办理了某石化公司负责人李某某虚开增值税专用发票案，鉴于犯罪情节轻微，具有自首情节，并积极补缴税款，更考虑到企业创造了大量就业岗位，为浦东新区经济发展做出了贡献，通过“一案一报”，依法举行了不起诉公开听证并公开宣告，最大限度保护了市场就业环境，减少了办案对企业正常生产经营活动的影响。浦东新区人大常委会、人大研究会、法制委、内司工委领导以及部分人大代表在视察调研浦东新区检察院服务保障营商环境工作时，观摩了此案公开宣告。

四、参与社会治理，深化法治宣传，切实增强投资兴业的“幸福指数”

一是提供“金点子”，强化检察建议的刚性作用。2018年以来，对办案中发现的企业经营管理、行业监管等问题，共制发检察建议19件，帮助企业堵漏建制。如在办理童某、黄某等合同诈骗案中，发现犯罪嫌疑人频繁利用某知名订餐、叫车等网络平台虚假刷单骗取补贴后，及时向相关公司制发检察建议，督促公司有效监管。又如在办理被告人朱某等人贷款诈骗、合同诈骗案时，发现汽车消费贷款担保领域存在乱象，遂向银保监部门制发检察建议并获采纳，促进形成长效管理机制。

二是增强“透明度”，深入推进检务公开。2018年以来，浦东新区检察院主动接受人大代表、政协委员以及社会各界监督，对涉企案件适用不批准逮捕、不起诉，一般采用公开听证、听审、宣告等形式，体现公平正义，平均每年邀请人大代表、特邀监督员及各界人士参加听庭评议、案件公开听证听审等活动近40人次。同时，举办“服务保障营商环境建设”“检察护航民企发展”“知识产权保护”“防范化解金融风险”等检察开放日活动7次，130余名人大代表、劳模、企业家等各界人士参加。

三是体现“时代性”，量身打造法治宣传平台。组建法治宣讲团，送法进企业，会同浦东新区金融管理局等在上海中心举办《金融诈骗“十宗罪”》首发仪式并举办法治讲座，每年深入金融机构、企业等开展法治宣传近20次。加强社会法治宣传，在浦东新区31个街镇举办法治宣传展板巡回展，参观社区居民5000余人次。通过新闻发布会、电视、报刊以及网络、两微一端等新媒体加强服务保障营商环境、民营企业、浦东新区金融检察10周年等系列宣传，新华社、人民日报等全国数十家主流媒体进行了深入报道，通过3100余篇（次）的各类宣传报道，提升了服务保障营商环境工作的影响力和辐射力。

五、司法保障优化营商环境工作中遇到的难点和不足

一是司法执法实践标准有待进一步统一。司法机关对于服务经济社会发展大局的思想认识基本一致，但在司法实践中，服务保障营商环境的司法执法办案标准还不够统一。比如强制措施运用、新兴业态经济犯罪证据标准把握等，公检法之间还需强化共识，在落实最高人民检察院规范办理民营企业案件11个执法司法标准的基础上，进一步明确执法司法指引、办案规范。

二是工作联动机制有待进一步完善。目前浦东新区检察院与兄弟司法单位、行政执法部门密切配合，形成了较强工作合力，但对标浦东国际一流营商环境建设还有一定差距。比如缺乏营商环境类案件常态化制度化协调机制，执法司法大数据资源共享还不够充分，亟需政法委等上级部门牵头，统筹推进;与浦东新区工商联、金融局、知识产权局、商务委以及相关监管部门的沟通联系机制仍需进一步加强，多方联动共同推动营商环境领域治理体系和治理能力现代化建设的成效需进一步显现。

三是法律监督刚性有待进一步强化。浦东新区检察院立足法律监督职能，在优化营商环境中当好党委政府的“法治参谋”，然而在司法实践中，有时还存在“心有余而力不足”现象。如在支持并服务依法行政方面，检察建议是重要方式之一，但实践中检察建议刚性效力还不足，一定程度上影响了检察职能作用的有效发挥。另外，营商环境公益保护领域能否提起公益诉讼，也有待法律进一步明确和完善等等，这些都需要人大、政府和社会各界大力支持。

四是服务保障营商环境的针对性、精准性有待进一步深化。如在对接企业司法需求上，尽管有线上“12309检察热线”和线下“控告申诉窗口”“民营企业家法律服务工作站”“法治讲堂”，但渠道平台有限，未能完全满足企业诉求需要。在送法服务或法治宣传上，系统性的法治宣传不够，许多宣传还停留在部门或检察官“各自为政”上，典型案例的梳理提炼不够，缺乏相对固定、具有较高释法说理水平的宣讲队伍。在专业化队伍能力建设方面，金融、知识产权等核心办案团队、业务能手培养培育还不够，与浦东区域要求还有差距。

六、持续用力推进服务保障优化营商环境的措施

一是紧密结合人大监督调研，持续推进专项工作。以人大专项监督工作为契机，进一步强化组织领导和责任落实，对标浦东新区打造国际一流营商环境要求，全面抓好司法办案和法律监督，持续深入推动服务保障优化营商环境专项工作落到实处。

二是主动对接营商环境建设需求，切实把准工作重点。进一步贯彻落实浦东新区检察院《2019年度服务保障优化营商环境实施意见》，主动对接“三大任务、一大平台”，制定服务保障自贸新片区建设实施意见，深化与区工商联协作推进民营企业健康发展服务保障工作，加强与区金融局、知识产权局、市检察院第四检察部等对接合作，为金融、科创企业提供更有力的司法保护和有效司法引导。

三是畅通多方联系协作机制，加大工作融合力度。不断拓宽检务公开渠道和载体，邀请更多的人大代表、政协委员了解参与检察机关服务保障优化营商环境工作，深化人大代表、政协委员、特邀检察官助理等参与公益诉讼检察模式，推进智慧公益诉讼建设。进一步加强与人大法制委、内司工委的沟通联系，结合办案，积极挖掘类案背后可能涉及的法律法规问题，配合相关部门，努力推动形成先行先试的地方性法律法规。

四是深化专业化办案组建设，不断提升工作质效。认真梳理总结经济犯罪类、金融类案件办案组运行情况，对照“浦东改革开放再出发”和营商环境建设新要求，加强核心专业能力建设和检察业务人才培养，着重解决专业化建设过程中存在的业务、队伍方面的困难和问题，进一步配强配齐金融、知识产权等与服务营商环境相关性更强、专业化程度要求更高的检察官办案组，更好地应对区域高质量发展需要。

五是抓实检察建议、法治宣传等延伸工作，提升检察服务显示度满意度。聚焦主责主业，充分发挥“一个案例胜过一打文件”的作用，汇编近年服务保障营商环境方面的优秀典型案事例，加强法治宣传，进一步突显检察办案在社会治理、市场秩序、宜居宜业环境等方面的引导和推动作用，在强化检察建议刚性效力上下功夫，努力为推动优化营商环境建设贡献检察智慧。