我国地方普惠性学前教育的发展与定位

车欢欢 席小莉

【摘要】“学前教育三年行动计划”是由中央及地方各级财政投入实施发展学前教育的战略规划，是加快发展我国学前教育的重大举措。本研究通过对15个省（自治区、直辖市）第三期学前教育三年行动计划文本的分析，可以发现在学前教育发展的总体框架下，各省（自治区、直辖市）在具体的发展目标上存在差异，其实施措施及具体做法也各具特色。

【关键词】普惠性；学前教育；行动计划

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）04-0008-06

【作者简介】车欢欢（1994-），女，山西吕梁人，山西师范大学教育科学学院硕士研究生；席小莉（1978-），女，山西临汾人，山西师范大学教育科学学院学前教育系主任、副教授，博士。

一、问题的提出

我国“学前教育三年行动计划”是根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的目标要求，由中央及地方各级财政投入实施发展学前教育的战略规划。到2016年底，我国各地已经完成了第一期、第二期学前教育行动计划，全国学前三年毛入园率达到77.4%，“入园难”问题得到了进一步缓解。但是学前教育仍处于教育体系中的薄弱环节，普惠性学前教育资源不足，覆盖率低，学前教育仍处于爬坡过坎阶段。

2017年4月，教育部等四部门发出《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，全国各地积极响应，陆续开展了第三期学前教育行动计划的编制工作，但是不同地区普惠性学前教育的发展现状及未来规划不同，相应地各地区第三期学前教育行动计划的具体内容也具有明显的地域特征。鉴于此，本研究通过分析我国15个省（自治区、直辖市）第三期学前教育行动计划，揭示我国不同区域普惠性学前教育的发展现状，推动我国普惠性学前教育的政策研究，加快学前教育的发展进程。

二、研究方法

本文的研究对象是我国15个省（自治区、直辖市）的第三期学前教育行动计划，在15个省（自治区、直辖市）的教育厅（局）官网上找到了各省（自治区、直辖市）第三期学前教育行动计划的文本内容，并对其文本进行研究。15个省（自治区、直辖市）包括直辖市及东部地区的北京市、重庆市、浙江省、福建省、广东省，属于中部地区的山西省、湖南省、河南省、湖北省、安徽省，属于西部地区的四川省、陕西省、宁夏回族自治区、青海省、甘肃省。这15份文本展示了不同区域我国普惠性学前教育的发展现状及通过3年的努力，不同区域普惠性学前教育的发展蓝图。

三、研究结果

（一）不同区域学前教育的发展现状与面临的问题

各文本的开头都是基于各省（自治区、直辖市）2016年的数据，来分析当下学前教育的发展状况以及所面临的问题，在总结第一期、第二期学前教育行动计划取得的成果的同时也指出了学前教育当前所遇到的问题。

1. 不同区域学前教育的发展现状

由于15份文本对于学前教育发展现状的项目设置不等，详略不一，下面主要从幼儿园总数、在园幼儿数、教职工总数、专任教师数、毛入园率以及较2010年毛入园率提高的百分点等方面对不同区域的学前教育现状进行分析比较。

表1显示经过两期的学前教育行动计划，我国各地区的学前教育都取得了长足发展。表中显示除四川省以外，各地区的学前三年毛入园率都提高到了80%以上，同时，与2010年相比，各地区的毛入园率都有所提高。甘肃省经过两期的学前教育行动计划，其毛入园率提高了50.32个百分点，毛入园率达到了90%，超过了中部省份的毛入园率。

幼儿毛入园率情况能够更好地反映不同区域学前教育的普及和发展情况。因此，由表1中可见，经过两期的学前教育行动计划，我国中部省份和西部省份的学前教育毛入园率都有明显提高，能够基本满足幼儿的入园需求，“入园难、入园贵”问题得到了有效的缓解。因此，幼儿园应该把接下来的行动目标放在增加普惠性学前教育资源和提高保教质量上，在提高学前教育结构质量的同时，提高学前教育的过程质量，增加幼儿园教育的内涵。

2. 不同区域学前教育发展面临的问题

经过第一期、第二期学前教育行动计划的实施，我国各地区的学前教育都取得了不同程度的发展与进步，但是学前教育发展仍面臨很多亟待解决的问题。表2总结了2016年不同地区学前教育发展面临的问题，从表中可以看出普惠性资源供给不足、教师数量短缺、工资待遇偏低、保教质量参差不齐是各地区面临的共同问题。此外安徽省、山西省、陕西省和甘肃省学前教育城乡发展不平衡；福建省、河南省、甘肃省出现了公办幼儿园和民办幼儿园结构不合理的现象；福建省幼儿园学位紧缺。

2019年4月28日，虞永平在《中国教育报》发表的《普惠性学前教育必须追求优质》一文中指出，普惠性学前教育资源的扩大，能进一步缓解或逐步消除“入园难”问题、解决“入园贵”问题、能不断提升教育质量，此外普惠性学前教育资源的扩大和质量的维护关键在政府[1]。幼儿教师的缺失和流动也是当前学前教育发展面临的主要问题之一。现阶段，大部分幼儿园教师在体制外生存，其人事管理依附于幼儿园所在地区的人才中心。另外，幼儿园缺少科学的人事管理体制，没有相应的职称评定机制，造成了幼儿园教师同工不同酬的现象，使得很多教师因不满薪酬而选择离开，出现幼儿教师数量短缺的局面。此外，公办幼儿园费用实惠、设施齐全、管理规范、师资优良等优势成了绝大多数家长的首选，但目前公办幼儿园数量较少，难以满足需要，而部分民办幼儿园因条件不好，导致生源不足[2]。同时城乡和园所发展的不平衡导致幼儿园保教质量参差不齐。

（二）不同区域普惠性学前教育的目标定位

1. 不同区域普惠性学前教育发展的总体目标

学前三年毛入园率主要反映的是各地区学前教育的普及程度，普惠性幼儿园覆盖率反映的是各地区普惠性学前教育的发展程度，两者均为三年行动计划的核心指标，所以各地区通过学前三年的毛入园率和普惠性幼儿园覆盖率来确定到2020年学前教育发展的总体目标。

从表3可以看出，我国直辖市及东部省份学前三年毛入园率指标定在85%～98%之间，我国中部省份学前三年毛入园率指标定在85%～90%之间，我国西部省份学前三年毛入园率指标定在85%～96.01%之间，如果这些指标在2020年能如期实现的话，我国就基本完成了3～6岁学前教育的全覆盖任务。同时从表3中也可以看出，直辖市及东部省份、中部省份和西部省份普惠性幼儿园覆盖率的指标均在80%～85%之间，这表明经过三期学前教育行动计划实施，我国普惠性幼儿园覆盖率要达到80%以上，普惠性学前教育资源总量增加，“入园难、入园贵”问题能得到进一步缓解。

2. 不同区域普惠性学前教育发展的具体任务

从表4（见下页）可以看出，不同区域普惠性学前教育发展的具体任务有所异同。对于普惠性学前教育资源的供给，即解决“入园难”的问题，重庆市的具体发展任务是“大幅度提高普惠性学前教育资源的供给水平”，而西部省份如陕西省的具体发展任务是“扩大普惠性学前教育资源”，青海省是“着力扩大资源总量”“逐步实现建档立卡贫困村学前教育资源全覆盖”，前者重在提高供给水平，而后者旨在扩大普惠资源。可见，对于普惠性学前教育资源的供给，不同区域之间还存在一定的差距。

对于普惠性民办幼儿园的发展，即如何解决“入园贵”的问题，广东省及中部省份的具体发展任务是“扶持普惠性性民办幼儿园发展”，而西部省份的具体发展任务则是“支持普惠性民办幼儿园发展”“大力发展普惠性民办幼儿园”。前者使用的“扶持”和后者使用的“支持”在概念和要求上有所不同，“扶持”含有实际帮助的意思，包括财力、物力以及人力的帮助，是一种具体的行动；而“支持”是口头上或者精神上的鼓励，不一定提供实际的帮助行动。

对于学前教育城乡间发展不平衡的问题，福建省的具体发展任务是“加强新增人口集中地区和城乡接合部幼儿园建设”，广东省是“重点加强粤东西北地区、计生政策调整新增人口集中地区、老旧城区和城乡接合部幼儿园建设”；而中部省份如湖南省的具体发展任务是“重点加强脱贫攻坚地区和乡村幼儿园建设”，安徽省的具体发展任务是“重点加强脱贫攻坚地区、皖北地区、大别山区和城乡接合部幼儿园建设”；西部省份如青海省的发展任务是“将幼儿园建设纳入城乡公共服务设施配套建设规划”。通过比较可以发现，直辖市及东部省份重点是加强人口集中地区和城乡接合部幼儿园的建设，中部省份则是重在加强贫困地区和城乡接合部及乡村幼儿园的建设，而西部省份重在把幼儿园建设纳入到城乡公共服务体系，可见不同区域具体的发展任务是有一定差距的。

（三）不同区域第三期学前教育行动计划的发展举措与保障机制

1. 不同区域普惠性学前教育的发展举措

制定具体的发展目标和发展任务是学前教育行动计划的重要前提，而科学的发展举措是学前教育行动计划得以完成的关键环节。从15份文本可以看出，全国各地区都确定了普惠性学前教育的发展举措，其中有一些相似的基本举措，同时也存在不同的符合各地发展状况的做法，体现了发展举措的共同性和多样性。从表5（见下页）可以看出，各地区相似的基本举措主要有扩大公办学前教育资源、扶持或支持普惠性民办幼儿园发展，其中对于普惠性民办幼儿园发展的扶持力度有所不同，北京市提出“支持普惠性民办幼儿园实施修缮改造，改善办园条件”，浙江省提出“对普惠性民办幼儿园经费补助”，福建省提到“扶持民办幼儿园普惠优质发展”，与中部省份和西部省份相比较可以发现，我国直辖市及东部省份给与普惠性民办幼儿园一定的经济支持，并且力求普惠性民办幼儿园的优质发展。

由于各地区普惠性学前教育的发展目标和发展现状不同，不同省（自治区、直辖市）除基本措施外，还有自己的不同的行动方式和方法。东部省份着力推进普惠性幼儿园的认定工作，其中浙江省提出“大力推进普惠性幼儿园认定工作”、福建省要“规范普惠性民办园认定、管理和扶持”以及广东省提到要“逐年认定和扶持一批普惠性民办幼儿园”；中部省份和西部省份均有提到要加强和规范城镇住宅小区配套幼儿园的建设与管理；而我国西部省份主要采用一些适应本地区要求和体现区域特色的做法，如四川省提到要“加快民族地区学前教育发展”，甘肃省“提升牧区学前教育的普及水平”。此外部分省市提到了特殊儿童学前教育和山村幼儿园的发展举措。

2. 不同区域普惠性学前教育的保障机制

15 份文本的最后一部分均是基于本省市的发展目标和发展举措提出了第三期学前教育行动计划的保障机制，标题为“工作保障”或“保障措施”或“组织实施”等。经统计分析（见表6），15份文本中均提出了一些共有的保障措施，即“加强组织领导”“加大资金投入”“加强督导检查”和“健全工作推进机制”。

对于加强组织领导，各省（自治区、直辖市）都提到要求各市、县（区）政府逐级编制三期行动计划，把三期行动计划列入到政府的重要议事日程，此外各省（自治区、直辖市）还着力建立和完善学前教育联席会议制度，学前教育联席会议制度是由乡政府、乡教委等部门和乡街道组成的，其主要职责是组织推动和督促学前教育法律法规和有关方针政策的落实，着力协调和解决学前教育事业发展的难点、重点问题[3]。对于资金投入机制，我国各省（自治区、直辖市）都致力于建立与管理体制相适应的生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制，确保学前教育经费的科学高效使用。对于督导检查工作，各省（自治区、直辖市）均提出要建立和完善学前教育的督导评估工作，加大对幼儿园的监督和检查力度，实施问责机制，确保第三期学前教育行动计划的顺利完成。对于健全工作推进机制，各省（自治区、直辖市）提出要明确各相关部门的任务和职责，积极协同配合，建立专项督查机制，着力破解长期制約学前教育发展的体制机制问题。

四、分析展望

通过以上分析可以看出，不同省（自治区、直辖市）第三期学前教育行动计划的编制是根据国家制定的总体目标要求，立足于本地区的需求和第一、二期行动计划所取得成果，来确定发展目标和具体指标的[4]。我国直辖市及东部省份仍是全国普惠性学前教育发展的领头兵，在扩大普惠性学前教育资源的同时也加大了对学前教育的投入力度，走在了中西部省份的前面；我国中西部省份则大力发展农村普惠性学前教育，注重贫困地区学前教育的发展和普及，力求完善学前教育的公共服务体系，此外中西部省份立足于当地的发展情况，积极探索本土化的普惠性学前教育发展路径。

经过第一期、第二期学前教育行动计划的实施，我国普惠性学前教育的发展取得了较为显著的成绩，但是在接下来的发展中，我国仍需加大对学前教育的投入；建立健全学前教育事业发展与质量提高的保障机制；根据不同地区的经济情况制定合理的收费标准；采取有效措施稳定教师队伍，提高师资水平，从而提高普惠性学前教育质量。

【参考文献】

[1] 虞永平.普惠性学前教育必须追求优质[N].中国教育报，2019-04-28（001）.

[2] 冯晓晖.幼儿园发展由量转质 不平衡不充分问题突出[N].中国信息报，2018-09-06（001）.

[3] 夏婧，张霞.强化政府主导责任，大力推进学前教育三年普及——四川省学前教育普三政策探析[J].学前教育研究，2010（08）：21-26.

[4] 吴全华.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施中需关注的几个问题[J].教育发展研究，2011，31（17）：62-65.

本文系山西师范大学研究生科技创新项目“山西省县域普惠性学前教育管理机制的芮城经验研究”（项目编号：012201053007）的阶段性成果。

通讯作者：车欢欢，1009791183@qq.com

（责任编辑 张付庆）