地方先行立法的基本原则与规制路径——基于社会信用地方立法的实证研究

刘宇飞

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

我国《立法法》第七十三条对地方先行立法作出了明确规定,即除《立法法》第八条规定的中央专属立法事项外,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州在国家尚未制定法律或者行政法规的领域内,可以根据当地实际情况,先制定地方性法规。我国社会信用立法便是采取地方立法先行的渐进式立法模式,尽管社会信用中央立法研究正在进行,但根据目前的立法规划,社会信用立法仍属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。而相比于社会信用中央立法,地方立法则相对容易。2011年陕西省出台我国第一部信用地方立法,2017年又有湖北、浙江、上海、河北四省(市)出台信用地方性法规,此后信用地方立法有如雨后春笋纷纷涌现,这无疑为将来中央信用立法的成熟积累了大量有益经验。地方先行立法在为重大改革保驾护航的过程中发挥着制度供给的作用,然而遗憾的是,关于地方先行立法还未能引起学界足够的重视,也尚未形成系统的理论,例如，地方先行立法应遵循哪些原则?何种性质的事项方可进行地方先行立法?如何对地方先行立法模式进行规制?这些问题都有待深入探讨并一一回应。而以“社会信用”这一特定领域的地方立法为锲入点,以小见大,对地方先行性立法模式展开进一步研究也甚为必要。

一、社会信用地方先行立法现状分析

全国目前已有三分之二以上的地方出台或正在研究出台社会信用地方先行性立法,本文以“信用”为关键词,筛选出包含此关键词的的地方性法规13部(含尚未生效,详见表1)。(1)本文使用“北大法宝”数据库以“信用”为关键词进行检索,在“地方性法规”中获得12条结果,经筛选后得到现行有效地方性法规9部；在河南省、贵州省、广东省、南京市人大官网检索到4部地方性法规草案,共计13部。最后检索时间为2019年10月31日。从颁布时间来看,社会信用地方先行立法主要集中于2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》之后,这是我国第一个关于整个社会信用体系建设的顶层设计文件,标志着我国社会信用体系建设工作进入全面推进阶段。2015年立法法修订后,设区的市被赋予地方立法权,这无疑为社会信用地方先行立法进一步奠定了法制基础。在积极行使立法权的过程中,越来越多的地方立法主体选择针对社会信用这一事项专门立法,2017年更是有四省(市)接连出台相关法规,故有学者将2017年视为我国信用立法元年,[1]尽管这一说法并不准确,但信用地方先行立法迅速增加的趋势却不容置疑。

纵观13部信用地方性法规,尽管其篇章结构各不相同,但仍有众多共性内容存在,具体包括:(1)社会信用信息的归集。根据不同的信用信息提供单位,社会信用信息分为公共信用信息和市场信用信息,信用地方先行立法多以公共信用信息的归集为规制重点。(2)信用信息的应用。此为信用立法的核心内容,信用信息的归集最终也要落脚于应用,包括信用信息的查询、披露以及信用奖惩三大内容。(3)信用信息安全。个人信息与隐私权的边界日益模糊,而随着信用信息归集的广度与深度不断拓展,一旦其泄露必然关涉信用主体的个人隐私,而且众多私主体之信用信息同时也构成一种社会公共利益,故建立信用信息安全保障机制甚为必要。(4)信用主体权益保护。社会信用尤其是信用信息的归集和失信惩戒制度的运用,存在着政府公权力的行使和信用主体权益保障之间的博弈。政府在运用“信用”这一新型社会治理手段的同时必须兼顾信用主体权益保护。(5)信用服务行业发展与社会信用环境建设。并非所有的信用地方性法规均包含此类内容,但信用服务行业的规范发展及社会信用环境的改善于社会信用体系建设意义重大,故有必要在地方先行立法中予以体现。

表1 13部社会信用地方性法规(截止至2019年10月31日)

地方先行先试是促进改革创新的不竭动力,是鼓励地方主动作为、积极探索的重要方式。[2]社会信用地方先行立法不仅实现了社会信用体系建设在当地的积极进展,更为在全国范围内推广先进经验提供了蓝本。

二、地方先行立法的基本原则

地方先行立法权的行使必须遵循坚持问题导向,树立正确的立法价值取向,凸显地方特色与立法创新,并坚持不抵触原则,防止地方先行立法有悖于社会主义法治理念。

(一)坚持问题导向,聚焦重点领域地方先行立法

地方先行立法属于地方立法权的一种特殊形态,这集中体现在“先行”二字,即由于国家层面法律法规的立法条件尚未成熟,由地方先行制定地方性法规以规制某些社会突出问题,并积累经验,发挥国家立法试验田的作用,这也是地方先行立法权行使的根本目的之所在。[3]可以确定的是,地方先行立法都具有较强的问题导向,往往聚焦于重点领域事项,解决社会难点问题。我国自古就有“人无信不立,业无信不兴”的优秀传统信用文化,然而近年来,失信问题愈发凸显,高铁飞机霸座、过期疫苗、学术剽窃等现象不断挑战公众道德底线。信用的缺失不仅背离社会主义核心价值观,而且严重阻碍了我国市场经济的发展进步。市场经济就是信用经济,社会信用体系则是市场经济体制中的重要制度安排,而社会信用立法则是社会信用体系建设的法制保障;此外,社会信用还是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段,[4]故在国家层面出台统一的信用立法之前,地方立法主体应当加强社会信用这一重点领域的先行立法,从而为日后中央立法的制定积累经验。

(二)以立法目的为指引,树立正确的价值取向

价值取向是立法的灵魂,反映了其价值追求,也决定着该立法的具体内容及实践走向。之所以特别强调地方先行立法应树立正确的立法价值取向,主要是缘于其试验性的特征。作为国家立法的试验田,并没有中央立法可以遵循,甚至也没有其他地方立法以资借鉴,虽然是“先行先试”,有试错空间,可一旦其立法价值取向有误,不仅会影响自身的立法实效,也会给其他地区乃至中央立法带来错误的示范作用,严重阻碍同一领域事项的立法进程。因此地方立法主体在先行立法过程中,应当基于立法目的条款这一指引,树立科学的、符合法治精神的立法价值取向,并将其渗透到每一条款中。社会信用立法过程中伴随着不少质疑,有学者认为信用立法是在搞道德档案与黑户政策,属于典型的政府擅权。[5]故信用地方先行立法必须首先明确立法的价值取向——遏制公权、保护私益,将重点立足于限制政府权力之上,实现公权行使与私权保护之间的平衡。原因在于信用信息归集、失信惩戒等仅仅只是手段而非目的,最终还是为了保障信用主体合法权益。如果信用监管中公权力不受限制,只会更多的锲入私权领域,[6]对信用主体的权益造成更大的损害。

(三)坚持创新原则

地方立法相较于中央立法而言,面临的问题更加具有特殊性和地域性,既要处理好与中央立法的关系,也要解决好本地区的实际问题。地方先行立法在无专门中央立法的情况下得以制定实施本身便是一种创新,创新性可谓是地方先行立法的本质要求。[7]社会信用地方先行立法较好地体现了这一基本遵循,以《上海市社会信用条例》为例,首先从立法形式来看,该地方性法规是我国首部综合性信用地方性法规,[8]这是因为之前数部信用地方先行立法均为单独立法,主要规制社会信用信息,而《上海市社会信用条例》除了有社会信用信息相关内容,还有专章规制信用服务行业及社会信用环境;其次立法名称也具有创新性,直接以“社会信用条例”为名,涵盖范围广泛,而湖北、陕西等其他省份的信用地方先行立法虽出台时间更早,但法规名称中都有“社会信用信息”或“公共信用信息”的限定;再次,该条例还规定了公共信用信息和市场信用信息的互通、共享、共用机制,并推动公共信用信息服务平台与金融信用信息基础数据库等相关信用信息系统的开放合作,以满足社会应用需求。

(四)坚持不抵触原则

不抵触原则是地方立法的前提,而地方先行立法尽管没有同一事项的专项中央立法,但这只代表其暂时没有直接的上位法,并不意味着其无需遵循不抵触原则。地方先行立法坚持不抵触原则应从以下两方面解读:(1)尽管其没有直接上位法,但仍有间接上位法存在,地方先行立法不得与其抵触。我国《立法法》第七十二条明确规定省级地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触,设区的市制定的地方性法规不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。因此地方先行立法的间接上位法便包括宪法、法律、行政法规(如果是设区的市制定地方先行立法还应包括上级地方性法规)中与该立法事项相关的内容,地方先行立法既不能与上述间接上位法的具体条文内容相冲突,也不得与其立法理念、基本原则相冲突。(2)地方先行立法具有试验性、暂时性的特点。而在全国范围内立法的条件会逐渐成熟,一旦将来该领域的中央立法出台,其便有了直接上位法,此时先行性法规的制定机关就须承担起及时予以修改或者废止的义务,即进行法规清理工作。

三、地方先行立法的规制路径

地方先行立法本质上属于地方立法权,为防止其被滥用,需要加以一定的规制。目前，我国地方先行立法在理论与实践中尚存在一些问题,这阻碍了地方先行立法引领作用的发挥,亟需完善。

(一)厘清地方先行立法的权限范围

地方先行立法权的行使具有一定的范围,我国《立法法》第七十三条第二款对此作出了规定,即除立法法第八条规定的中央专属立法事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,可以先行制定地方性法规。此外,《立法法》第七十三条第一款第二项规定了地方自主性立法的权限范围,即“地方性事务”,对此应予排除在外。故简单来看地方先行性立法应该是针对既非“地方性事务”,又非《立法法》第八条规定的十项中央专属立法事项进行的立法。然而这一规定还是太过宽泛,缺乏明确性与可操作性,所谓“其他事项”究竟包括哪些?是否还有其他限制条件?此外无论是规范还是实践层面均无有效标准可以区分地方自主性立法与先行性立法事项,这无疑有碍地方先行立法权的行使。

对于地方先行立法的权限范围,可以采取双向排除、中央认定同时发挥地方立法机关主观能动性的方式来确定。首先，双向排除将可以明确的中央专属立法事项和地方专属立法事项排除在地方先行立法的权限范围之外,这主要是通过宪法、法律、行政法规的明文规定来实现。其次,一般来说何种事项可以进行地方先行立法,都会有相关的中央政策文件透露信号。从社会信用地方先行立法的视角出发,各地出台信用地方性法规的时间均集中在2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》之后,该纲要明确提出要“推进行业、部门和地方信用制度建设。各地区、各部门分别根据本地区、相关行业信用体系建设的需要,制定地区或行业信用建设的规章制度”,这无疑为各地推进信用先行立法工作提供了明确信号。最后,地方立法机关还应发挥主观能动性,积极展开理论与实践研究,探索地方先行立法的权限范围与边界。

(二)科学制定立法规划

对地方先行立法进行规制要求地方立法主体科学合理地制定立法规划,突出地方的区域特色。立法规划的制定,在一定程度上体现了地方人大的工作重点,更反映了群众的基本需求。而对于地方先行立法来说,科学的立法规划可充分调动各方面的积极性,便于地方立法主体有序开展立法工作,以期达到立法需求和资源有效整合。为此,地方立法规划编制部门应将地方发展实际需要作为地方先行立法的立项标准,立足全局来掌握立法需求;还应广泛的听取各部门及人民群众的意见,保证立法规划项目的民主性、可行性与科学性;如果发现立法规划项目涉嫌僭越中央专属立法权或者已经不具有先行立法的必要性,应及时提出修改或废止的建议。

(三)加强地方先行立法的协作

目前，我国信用地方先行立法从数量上看蔚为可观,但这并不意味着其在法理、基本概念上已形成统一共识,这也是地方先行立法带来的必然弊端。地方先行立法并不意味着各地必须“单打独斗”,缺乏交流与协作正是造成各地先行立法基础概念及相关标准难以形成共识的重要原因。在社会信用体系建设中,不乏区域立法协作之先例。比如，黑龙江、辽宁、吉林和内蒙古自治区人民政府共同签署《社会信用体系合作共建框架协议》,意图在体制、人才、应用等八个领域展开合作,共建区域统一的社会信用体系,其中便有立法协作之要求,即加强“信用机制共建,建立相对一致的信用制度及立法保障机制”。因此,在地方先行立法过程中,加强各地立法协作,有利于互相汲取成熟经验,在重要制度、基本概念等方面形成普遍共识,更好地为中央立法提供有益经验与先进之立法技术。

(四)完善地方先行立法的监督机制

立法监督是立法制度中的重要内容,如果立法监督不力,那么立法主体多元化带来的立法冲突也必然增加,因此加强立法监督的有效运行也极为重要。地方先行立法的监督机制应贯穿其全过程,包括事前监督与事后监督。在地方先行立法出台实施前,制定机关应保证并完善立法前评估制度的有效运作,吸收起草单位、专家学者和社会公众对立法项目的必要性、可行性和法规中主要制度的合法性、科学性、可操作性,以及法规实施的预期效果、社会影响等进行综合分析和评价,提高立法准确性,减少立法试错成本;而在事后监督中,由于地方先行立法试验性的特性使其具有一定的试错空间,而一旦相关领域的中央立法出台,地方先行立法中与上位法不一致的内容便需及时修改或废止,因此需加强法规清理制度的建设与运行;同时,应进一步加强人大常委会对地方先行立法的备案审查工作,因地方先行立法不同于一般地方性法规,没有直接上位法可以作为依据,故审查机关更需对其着重审查,以防止其有违良法善治之理念。实践中,应该对有关国家机构依职权进行的主动审查和对其他社会团体、企事业组织以及公民提起的被动审查的程序予明确区分,并且具体规定各自操作程序。

综上，在国家一系列重大改革的进程中,由于各地发展不平衡,贸然进行中央立法有可能导致风险过于集中。而由具备条件的地方先行立法,有利于为国家层面的立法提供重要经验参考与法制实践,故地方先行立法模式以其局部性、创新性、试验性的特征在我国立法体制中具有一定的必然性。但同时由于缺乏统一的中央立法的指引,且各地立法水平参差不齐,这必然导致地方先行立法质量各异。因此有必要对地方先行立法权加以一定的规制,这不仅有利于彰显立法活力、保障地方“质量立法”先行,也对协调中央与地方之间的立法冲突,完善统一的多层次的社会主义法律体系起着积极作用。