论行政程序违法的法律责任

王 楚

(中共肇庆市委党校,广东 肇庆 526000)

一直以来,对行政行为引起的法律纠纷中,如何界定行政程序违法行为和如何判定法律责任都是行政程序违法中的难题。[1]往往会出现这样的现象,就是法官在裁判行政纠纷的时候,很容易理清实体违法的情况,但是对于存在程序中的违法却很难理清,即使认定了之后也很难对行政程序违法的法律后果进行确定,对于法律主体的法律责任更是不知道应如何追究。本文主要针对行政程序违法被确认以后,如何追究法律责任以及如何补救等相关问题展开探讨。

一、行政程序违法的基本问题

(一)行政程序违法的含义

行政程序违法,就是行政主体在行政的活动中违反了程序的法律法规,并由此引发了一系列的法律后果和法律责任的这样一种违法的行为,行政行为的目的指向的是公共利益,而不是指向个人私益。[2]正因为这样,很多人都认为只要是维护了公共利益,目的具备正当性,不管有没有违反行政程序的法律规定,它也是合法的。

从行政法的理论上来看,尤其从西方所追求的程序正义角度来说,即使行政行为的目的具有公益性,如果程序不正当,最终也会导致实体的不正当,严重的甚至会导致实体行政行为的撤销。而且,在西方法学理论里,程序正义不仅仅体现在行政法,甚至延伸到了刑事司法里面。

行政程序违法责任也就是我们所说的行政程序法律责任,它是相对行政实体法律责任而言的。[3]具体指的是违反了行政程序法律义务,且构成行政违法的行政法律关系的主体,依照法律规定而承担起否定性法律后果。

(二)行政程序违法的构成要件

1.主体的构成要件。行政程序违法主体分为对外主体与对内主体。对外主体也就是行政复议与行政诉讼的主体,包括作出具体行政行为的行政机关和委托机构,法律上能够独立承担责任。而内部主体由行政机关中的工作人员组成,对外活动的过程中,行政机关的工作人员及委托的组织在法律上不具有独立生效的行为,因此不能当成行政程序违法的主体。但如果行政行为最终被确认为违法,则相关工作人员会面临行政问责的后果。

2.行政程序违法客体要件。行政程序违法的客体要件毫无疑问就是国家的法律法规,有的学术观点认为仅包括行政法方面的法律法规,笔者认为这是不全面的,因为行政机关执法的依据是广泛的。

3.行政程序违法主观要件。笔者认为,行政程序违法的主观上认定和刑法上犯罪构成的主观方面不同,不存在故意和过失的认定,而是以结果来认定,只要程序违法的事实确定,则主观要件具备。

(三)行政程序违法的表现形式

1.步骤欠缺。行政程序非常讲究顺序,所谓的顺序指的是行政行为的各步骤执行的先后次序。在进行行政行为时,必须按照法定程序的顺序执行,它既合法又合理。在行政行为中,如果没有按照这种先后秩序来行事,就属于是顺序违法。例如,在行政处罚的一般程序中,行政机关在立案之后,需要调查取证,还需要告知当事人相关权利义务,往往基层的执法机关在调查取证中没有做到保存证据和做好取证的材料,有的时候虽然进行了询问笔录,但是经常存在的被询问人不肯签字的情况,就会导致该笔录的无效。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。正常情况下行政程序是由若干个环节,在不同的阶段,而且在规定的时间内完成的,如同链条一环紧扣一环。在这个链条中,每个程序是不能颠倒的,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序。但实践中由于工作的疏漏和科室协调的问题,就会存在各环节的前后时间不一致的情况,导致程序的顺序颠倒。

3.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。原则上,行政程序的每个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”在实践中,往往会出现主办单位没有提前七日通知各方当事人的情形,从而出现在时限上的违法。

二、我国行政程序违法法律责任的规定

(一)现行法律对行政程序违法法律责任的规定

由于行政程序违法不一定会对最终的实体结果造成危害或者影响,因此,很多时候行政程序违法的危害具有一定的隐蔽性,不容易被察觉,所以很有必要从法律责任的方面对行政程序违法的法律责任作更深入的探讨。

1.行政行为无效。行政程序违法可能会引起行政行为无效,这里说的无效,是指行政行为自始不发生法律效力。例如《行政处罚法》第三条第二款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。在《行政诉讼法》第七十五条也规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”

2.行政行为撤销。行政程序违法还会导致行为被直接撤销。《行政诉讼法》第七十条里规定了在六种情形下法院可以判决撤销或者部分撤销行政行为,其中包括行政程序违法,并可以判决被告重新作出行政行为,这项规定是追求程序价值的有力表现。即使如此,仍然需要把公共利益和第三人利益考虑到处理违反行政程序的行政行为的过程里面。

3.行政行为补正。对缺乏合法性要件的行政行为采取事后的修补的措施,就叫做行政行为补正。赋予它合法性要件,从而使得行政行为更加完整、合法。但是若确认行政行为无效或者要求撤销行政行为太过频繁时,就会使得行政行为处在不稳定的状态,公信力就会大打折扣。

4.行政赔偿和行政补偿。当出现行政程序违法时,很有可能会产生损害相对人的利益的结果,若是这样,就应当对行政相对人采取赔偿或者补偿的责任形式。它们在行政程序违法时还表现出不同的作用,共同组成行政相对人的利益保护机制。

(二)行政程序违法确认导致的法律后果

行政公务人员在执法过程中,如果出现行政执法程序违法,那么他所要承担法律责任或者说法律后果,主要包括了暂扣或吊销行政执法证、行政处分、赔偿损失、刑事责任这几种方式,具体如下:

1.暂扣或吊销行政执法证。在执行行政公务过程之前,行政公务人员必须出示自己的行政执法证,如果行政公务人员的行政执法证被依法规定暂扣或吊销,那么就相当于其相应的执法资格被剥夺。

2.行政处分。行政执法人员在客观上有违法失职行为,在主观上存在故意或者过失,这时,就应当对行政执法人员进行行政处分。《行政处罚法》第五十五条至第六十二条对应当给于行政处分的各种条件作了详细规定。

3.赔偿损失。行政程序违法里偿还损失,指的是行政执法人员对于国家所承担的法律责任,它既包括财产又包括制裁因素在内的内部行政。有两个方面的支持使得存在追偿条件,一方面是相关义务行政赔偿机构已经对偿还申请人做出了赔偿,另一方面行政公务人员在主观上具有目的性过失或严重渎职。

4.刑事责任。对于在行政行为中,执法人员由于渎职乃至过失给国家或者社会造成严重损失,如违反《刑法》的规定,对于行政执法人员是有可能被追究刑事责任的。

三、现行行政程序违法的法律制度规定之不足

(一)行政程序违法的法律制度建设欠缺

现阶段,由于缺乏一部统一的行政程序法,使得对于行政程序违法的法律责任问题散见于各个法律、法规、司法解释和规章制度中,主要以《行政处罚法》和《行政许可法》为规定最多,而各个政府的职能部门在日常行政执法中都依照各自归口的法律法规来实施,例如环保部门就主要依照《环境保护法》为主的法律及相关的法规来实施。由于中国的执法部门众多,各自有自己的归口主管部门和行业管理法规,这样就可能会出现相互冲突的情况。因此,缺乏单独就行政程序进行法律汇总和法律制度建设的工作,也给各部门的实际工作带来困扰。

(二)责任追究机制不完善

就司法审查而言,我国对行政程序法律责任的追究方式没有做到多种多样,还是很单一,追究机制还很不健全。[4]尽管,我国现行行政程序违法的法律责任形式也有很多种,就司法实践中的案例来说,大体还是沿用《行政诉讼法》第九十六条规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取下列措施:包括划拨罚款和款项;对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;将行政机关拒绝履行的情况予以公告;向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留,情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任等这五种情形。上诉责任追究的适用条件是行政机关进入了行政诉讼而且败诉的情形下发生。而对于绝大多数没有进入行政诉讼的行政违法行为,现有法律少有涉及,因此一般情形下也谈不上责任追究。

(三)行政程序违法法律责任的形式单一

目前我国的法律规定对行政程序违法的责任形式主要是撤销和责令履行职责,说明行政程序违法法律责任的形式过于单一。另外,在我国法律中对于撤销的情形也没有过多的规定,表述的非常简单,没有太多具体的形式。那么在违反行政程序后是否都可以直接撤销呢?这明显是不可能的,但是法律中并没有明确的规定。

四、完善行政程序违法的法律责任制度建议

(一)树立正当程序的法律理念

首先，应在我国宪法中确定“正当程序”的相关规定，确立“正当程序”在宪法中的地位，使我国的法律行政程序的统一从法律层面上得以实现。

其次,制定一部统一的《行政程序法》。建议应当早日纳入全国大常委会的立法规划里,从法律的实施方面来确立正当程序的根本原则。

最后,司法机关还应具备一定的司法能动性来判处相关执法程序。这需要最高人民法院在涉及到行政诉讼的司法解释中,需要专门针对程序违法的认定已经导致的结果处理作出详细的司法解释,同时要符合行政执法中的实际情况。

(二)建立完备的执法程序违法责任认定机制

在行政程序违法法律责任的责任形式种类方面,应该要结合不同的情况采取多种形式灵活运用。对于行政主体来说,基于其行政行为效力,它的责任形式主要采取无效、撤销、补正、确认违法、责令履行职责这五种。对于国家来说,主要针对在行政程序违法构成行政侵权行为时,需要承担行政赔偿责任。对于公务人员来说,其需要承担的责任形式主要有四种,分别是暂扣或吊销行政执法证、行政处分、追偿损失以及刑事责任。

(三)完善行政程序违法的责任追究机制

在完善行政程序违法法律责任追究机制方面,应当从责任追究主体、追究依据、追究程序三个方面综合考虑。对于责任追究主体而言,要不断完善对行政机关、权力机关以及司法机关这几个行政主体法律责任的追究机制。[5]主要表现为以下几种方式的追究:采取复议裁决的方式由行政复议机关进行追究;采取决定的方式由权力机关来进行追究;采取审理行政案件裁判的方式由司法机关进行追究;对于层级监督关系采取决定的方式由上级行政机关进行追究。对于追究依据而言,则是根据法律规定的行政程序违法的法律责任,确保责任追究的标准、范围、认定和责任承担方式都满足合理性的要求。对于追究程序而言,目前主要还是依赖行政诉讼的司法监督手段来追究行政程序违法的法律责任,这是远远不够的,还必须要加强司法的监督。应当在法律规定法院只能对行政程序违法作出撤销、确认违法、责令履行等判决现有基础上,还要把司法建议权赋予给法院用来追究公务人员在行政程序违法时法律责任,并对司法建议的效力作出明确的规定,也就是要求有关单位必须把处理结果反馈给法院。

五、结论

随着依法治国不断深入，在我国法治建设的过程中,必须对行政程序法治的建设引起高度的重视,深入研究行政程序违法的法律责任。建立健全相关行政程序违法法律责任的规定,不仅可以对行政权力的滥用进行一个强有力的制约,与之相对,也有利于维护对行政相对人的合法权益。