我国行政法院设立的可行性分析

刘 东

(甘肃政法大学 法学院,甘肃 兰州 730070)

一、我国行政诉讼制度的现状

2017年《行政诉讼法》进行了修改,但是,改革的力度稍弱,且改革针对行政诉讼案件的解决作用不甚明显。在实践中,行政诉讼仍存在公权力干涉过多、法院缺乏独立性、案件“执行难”、法官专业素质有待提高等问题。

(一)诉讼过程中公权力干涉过多

首先,我国法院的财政支出由同级政府财政负担,法院财政受同级政府限制,在诉讼过程中很难保证公正审理、独立审判。虽然，我国司法体制改革确定了由省级财政统筹地方三级法院财政保障的政策，但是据了解尚未得到真正落实。在审理案件的过程中,法官不仅受到外部公权力的影响,也有来自法院内部系统的压力,这就使得法官在审理案件时难以保持中立地位,以致原告的利益得不到有效保障。其次,地方保护主义还未完全消除,法院为了减小行政诉讼案件所造成的影响,维护政府公信力,往往会做出相对不损害政府形象的判决,这样的判决实际上已经在一定程度上损害了原告的合法利益,并且在不公正的裁决做出后法院自身的权威也受到了质疑。再者,当行政诉讼案件进入执行阶段时,又会出现“执行难”的问题,行政诉讼案件究竟怎样执行?又该如何执行?关于此类问题目前尚未得出明确统一的结论。尽管根据最高人民法院发布的报告可以得知:目前“执行难”已经基本解决。但必须明确的是,报告中所述的“执行难”问题针对的绝大多数案件都是民事案件,现实情况下真正进入执行程序的行政诉讼案件数量较少,并且由于司法缺乏独立等原因,此类案件很难得到执行。

(二)行政相对人受到公权力和法院的双重压力

中国自古以来就有官本位的思想,公民对公权力本身就有着天然的惧怕之情。在实践中,“民告官”往往需要克服极大的现实阻碍。法院由于受到行政权力的干涉,往往会劝告行政相对人撤诉,进行私下调解,甚至哄骗行政相对人撤诉,导致行政诉讼案件的撤诉率相对其他类型的案件偏高,从而使得进入审判阶段的行政诉讼案件数量较为稀少。就行政相对人而言,他们提起行政诉讼的意识比较淡薄,很多相对人由于不清楚诉讼流程,出于避免麻烦等的考量,最终选择不了了之。

(三)诉讼过程中缺少专业性的法官

行政诉讼涉及的领域往往较为专业,新兴的一些领域,比如近几年十分普遍的环保、食品安全等领域中的案件也对法官的专业知识广度提出了新的要求。但对于这类新型案件,法官的知识储备不足,在诉讼过程中往往会依据自身的判案经验进行裁决,很难从专业的角度做出最合理的判决。此外,由于员额法官人数少、工作强度高、办案压力大等原因,法官很难做到针对每个案件都咨询相关的专业技术人员,所以判案的严谨公正性值得探究。

二、我国行政法院设立的宪法依据

(一)依法治国的需要

《宪法》第五条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。设置独立于普通诉讼体系的行政法院,不仅能够提高行政审判的独立性,更能在制度设计层面上体现宪法、法律的权威。行政法院的设立是对行政诉讼制度的补充和完善,一定程度上能够解决现行行政诉讼存在的一些问题,完全符合《宪法》中规定的建设社会主义法治国家的现实要求。依法治国归根到底是依宪治国,根据《宪法》的原则和理念,与时俱进,将法律法规进一步细化实施,在宪法和法律的框架下进行合理的改革,合理借鉴域外的制度经验,对现行行政制度进行完善和补充。

(二)专门法院能更好地发挥作用

《宪法》第一百二十九条第一款规定“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。制定宪法之初,立法者就预料到随着社会的不断发展会出现针对专门领域的法院,我国《宪法》没有对设立何种专门人民法院进行完全列举,而是用了一个“等”字加以概括,为行政法院的合宪性提供了根据,例如:中国已经成立了专门的知识产权法院,这是对“等”字的现实解释。目前专门人民法院除了知识产权法院之外,还有军事法院、海事法院、铁路法院、森林法院、农垦法院、石油法院等,因此现行《宪法》的规定已经为设立专门行政法院提供了充分的法律依据。[1]行政法院的设立主要是为了司法权的独立行使,减少公权力的干涉和影响,不存在超越目前宪法和法律而重新设立新的行政诉讼制度的情况。行政法院的设立有着明确的法律依据,虽然其设立的设想可能是借鉴外国行政法院的运行模式,但是在当今中国,行政法院的设立有现实基础和法律基础,符合中国特色社会主义法治体系的制度改革。

(三)有利于独立行使审判权

《宪法》第一百三十一条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。不管是从制度设计本身,还是现实实施的情况来看,因为牵涉到政府机关自身的利益,当前的行政诉讼制度在实施的过程中难免存在公权力介入的情况,政府部门对行政诉讼的干涉力度较强。在现行司法体制下,行政诉讼案件的审理仅依靠设立于普通法院系统内部的行政审判庭来履行行政审判职能,并没有形成独立于普通法院系统之外的行政法院对行政诉讼案件进行司法审判的行政法院系统,[2]这与《宪法》中所提及到的人民法院司法独立的初衷有着很大的现实脱节,因而将行政法院独立设置有其现实必要性。

法院本身象征公平正义,如果在公民的心中司法与行政挂钩,不仅法院会失去在公民心中的威望,政府自身的威信也一定会降低,而公民对政府、法院的不信任也会牵涉到国家的稳定发展。但需要强调的是,我国司法权的独立行使,不是在三权分立体制下的独立,而是基于我国宪法所提出的审判独立,是基于司法公平的原则而提出的司法独立。相较于民事诉讼、刑事诉讼而言,行政诉讼更加需要独立地位,因为我国的行政机关在面对司法机关甚至立法机关时尤为强势。鉴于此,在我国设立行政法院意味着设置了一个足以应对强势行政机关的责任机构,从制度上构建了一个法院制约行政机关的法律保障体系,在体制上设置了一个维持各方面平衡的切入点,而不是行政机关一家独大,从而现实地解决了行政审判工作所面临的困境与问题,且更加充分地实现了司法权监督行政权的目的。[3]

笔者构想的行政法院实行模式,是在最高院下挂靠一个最高行政法院,作为其下属的一个分支机构,专门负责最后行政诉讼案件的审理。在地方,根据不同地域的经济、人口、案件数量等现实情况,设立两级到三级不等的行政法院,与此同时,可以突破地域限制,跨省、市设置区域法院。例如,针对经济较为发达的华东地区,如苏州、南京、杭州等市及下辖的区设立两级行政法院,分为一审和上诉法院,在华东地区的中心上海,可以设置一个负责华东地区重大案件跨省的行政法院。而针对案件数量相对较少的西北地区,可以在地方设置两级法院,避免司法资源的浪费,做到资源的合理分配。行政法院的财政支出来自国家的直接拨款,不再依赖于政府财政,且人事选用方面突破传统的地域限制,放宽对法官地域的要求,注重法官才能的考察。行政法院设置的标准均是现实因素,不存在所谓的地域层面的歧视问题。

三、我国行政法院设立的现实合理性

(一)有利于司法的独立性

行政法院作为专门法院,不论是在财政还是人事上都与政府的牵连性进一步降低,司法独立性得到提高。在审理案件过程中,不管是在立案阶段还是审理执行阶段,行政法院专门负责,环节互相紧扣,减少了公权力介入的可能性。与此同时,因为是跨省、市而设立的法院,地方保护主义的倾向性降低,一定程度上避免了地方政府与法院利用职权互相行使便利情况的发生,进一步保证了法院在判案过程中的独立性。

(二)有利于培养专业化法官

前文提到目前行政诉讼的发展趋势是逐渐专业化,因而此类案件对法官自身的知识层次提出了更高的要求,法官不仅要掌握法律本身,更要利用其他领域的专业知识剖析案件,做出公正裁决。基于当前的现实需求,从国家到地方都应培养一批具有专业水准,专门解决此类案件的法官,拓宽法官的知识广度,进一步提高法官整体队伍的综合能力。此类法官的培养不仅依赖于法官自身的学习,国家和地方也应给予相应的辅助培训和指导,例如定期举行课题讲座、案例指导等,时时更新法官的理论知识,以免法官由于自身工作压力等原因忽视了理论前沿的进展而做出不合理的判决。

(三)有利于司法机关对行政机关的监督

对行政机关的监督分为内部监督和外部监督,内部监督主要是政府上下级之间的监督,外部监督往往侧重于人大及立法机关的监督而忽视了司法机关的监督。行政法院作为和政府联系最为密切的法院,其独立的设立本身就对行政机关起到了较为重要的监督作用,因为不再依靠政府财政拨款,人事安排也区别于普通法院,进而对政府的监督也能真正落到实处。行政法院可以根据案件暴露出的政府行政执法上的问题,一一解剖分析,更为具体地监督行政机关执法过程中存在的种种行为,一定程度上减少了行政机关执法过程中滥用职权、越权现象的发生。

(四)有利于提高案件司法效率

由于行政法院的法官均具备相当高的专业水准,他们不仅精通法学知识,而且对其他领域的专业知识也都有所了解,因而在案件审理过程中,对案件核心的把握度较高,对案情的理解能力也相对更加完备,在审理过程中,往往能做出更为公正的裁判,减少了法官仅仅根据以往的判案经验来裁决的可能性。随着案件裁判质量的提升,案件的总体上诉率也会在一定程度上降低。在具体执行过程中,得益于具有专业知识的法官,执行的难度进一步降低,法官运用自身的方法技能,把理论与实践进行结合,能更好地完成执行工作,避免了将判决变成一纸空文而难以实行的情况。因为政府部门的干涉进一步减弱,案件审理的过程中法官半强迫行政相对人撤诉的可能性大大降低,不仅提高了司法的公正性,也进一步提升了政府部门的公信力,真正体现政府部门为人民服务的宗旨。

(五)有利于合理分配司法资源

行政法院的设置主要是以现实为基础,以经济、人口、案件数量等客观因素作为衡量标准,不像普通法院那样只是单纯根据行政区域来设置法院,这就使得资源的分配更加合理高效。法院在设置上更加注重人性化,准确依据当地的需求进行设立,法院的人员配备也很大程度上依赖于所要处理的案件数量的多少,真正做到“人有所值”,而不是像目前不同地区法院所存在的那样:发达地区的法官工作量大、强度高,而经济欠发达地区的法官往往案件数量少,工作压力小,浪费了有限的司法资源。