行政决策法治化路径探析——基于行政法学理论的思考

黎一舟

(中共湖南省委党校,湖南 长沙 410006)

行政决策是当代行政机关行使各种大大小小行政职权之前的必经行为,大到大型工程建设,小到执法部门对相对人进行处罚,都存在行政机关工作人员综合相关法律规定、事实情况及其他主客观因素进行考量并作出决定的过程。行政决策质量的好坏决定了最终行政权行使所产生的影响的好坏,合乎法律、高效率、充分体现民意、科学合理的决策有利于社会的可持续发展,自然广受好评,而不当的决策则会让民众心生怨言。追本溯源,行政决策失误的原因是多方面的,有的出于对地方实际情况的不了解,有的出于行政首长急功近利的工作方法和政绩观,有的纯粹出于权钱交易……但从根本上看,长期缺少一套行之有效的行政决策程序规范则是乱象丛生的症结所在。在大力推进法治政府建设的当下,实现行政决策法治化显得尤为重要。只有规范行政决策的运作,才能在制度上最大限度地保证行政决策的高质量,进而提升政府在人民群众心目当中的形象。

一、行政决策法治化的现状及面临的困惑

目前有关行政决策法治化的理论研究与实践成果颇丰。理论层面上,学术界普遍认同要通过立法将人民代表大会监督、公众参与、专家评估、事后跟踪反馈等环节融入行政决策当中,并对行政机关内部决策流程进行规范,同时要明确行政决策失误所产生的责任。实践层面上,党的十八届四中全会报告中提出要“健全依法决策机制”,要“建立重大决策内部合法性审查机制”,要“建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制”。随后,多地相继出台了关于重大行政决策程序的地方性法规、规章和其他规范性文件。然而,“重大决策”认定标准不明、程序设定过于繁杂、监督和落实机制缺失、各地适用范围不统一等弊病也给法治化行政决策的推进增添了不少麻烦。[1]笔者发现,无论在理论还是实践层面,对行政决策法治化路径的探讨主要集中在对行政决策具体的操作层面上的制度优化,鲜少有人从现行行政法学理论的角度出发研究如何实现行政决策法治化。笔者认为,如果不能与行政法理论框架很好地融合,行政决策法治化将会在理论和实践层面上面临很多困惑——尤其是在监督和救济方面。

在行政管理学或行政学当中,行政决策是一种涉及多个专业领域的技术操作行为,包含行政管理、人力资源管理、公共预算与财政、伦理学等等,其目的在于发现最优技术安排以实现行政管理效能最大化。[2]而行政决策这一概念在行政法学框架内似乎并不占很重的分量,很大的原因就在于理论框架的设计。由于目前我国的行政复议与行政诉讼制度的受案范围规定基本上是以传统概念法学理论为基础,如果不能够给予行政决策一个合理的定位,使之与理论和制度体系相协调,行政决策法治化在司法审查和上级行政机关监督方面可能会落空。

二、基于行政法理论的行政决策法治化路径设想

为了与传统行政法理论相融合,是否有可能将行政决策作为一种新的具体行政行为类型呢?笔者持否定观点,虽然此举富有创新性,但仍存在不妥之处。第一,行政决策只是一种内部行为,是行政机关的意思形成过程,其外部化要依靠后续的执行行为,而本身并不会产生行政法上的权利义务关系变动,因此行政决策从本质上看并不是一种具体行政行为。第二,已有的具体行政行为类型,比如行政许可、行政处罚,其实都是按行政决策的后续执行行为特征进行概念化的(抽象行政行为与行政事实行为亦是如此),将过程行为与结果行为放置在一起作为并列概念进行区分,在逻辑上显然存在毛病。第三,即使行政决策可以归属于具体行政行为,也无法将涉及到抽象行政行为和行政事实行为的行政决策纳入现有行政复议和司法审查范围中。第四,绝大部分行政复议和诉讼的提起都是由于行政相对人或有利害关系的第三人认为权利受到侵害才提起的,如果只是选择起诉行政机关的决策行为违法,最终的裁决很有可能并不涉及到当事人权利是否被侵害的认定问题,因为决策与执行是两个既相互联系又相对分离的行为,在后续执行行为没有完全遵照行政决策结果的情形下,对当事人权利义务产生影响的是执行行为而非行政决策。因此将行政决策独立出来作为一种具体行政行为类型很有可能变成一个摆设。

笔者认为,可以将行政决策的程序从各类行政活动(包括行政法律行为和行政事实行为)中提炼出来设立一项一般性制度,并通过一套独立的法律规定将其纳入法的程序合法性评价。按照传统行政法理论,内部行政行为是无法接受行政法的实体评价而产生法律责任的,这也就意味着行政决策仍有接受法的程序合法性评价的可能,而这又与行政决策法治化的目的不谋而合。行政决策不同于其他行政活动的一大特点是对未来事项的预先处理,它依赖对未来可能发生的事实的预估,但由于偶然因素的存在,其所产生的效果并不一定朝着理想的方向发展。因此行政决策法治化的目的在于通过遵守完善的、法定的程序以最大程度地消除各种负面因素,从而最大程度地保证决策结果的高效、民主、科学、合法。不管最终的决策结果是否完全合法,是否科学,是否产生不良影响,只要决策完全按照法定的程序进行,就不能否定决策的合法性。就如同诉讼法一般,通过程序正义尽可能保证实体正义,但不能因为最终裁判结果的不公正而倒推出诉讼程序违法。由于决策结果是行政活动中行政机关形成的最终意思,并通过后续执行行为将其外化,因此决策结果可以被吸收进执行行为中由其他实体法进行合法性评价。总之,这一思路能在不破坏原有的行政法学理论逻辑结构的前提下突破具体行政行为的局限将所有类型的行政活动的决策行为涵括进法的评价。

按照这种思路,进行行政决策法治化的首要任务就是建立一套完善的行政决策程序法律体系。较为合理的做法是由全国人大制定行政决策程序法,其中部分事项以授权性规定的形式授权地方各级人大和政府根据本地实际情况进行规定。行政决策程序法主要应当包含适用主体、适用范围、程序制度、法律责任、法律监督几个方面。笔者认为,适用范围与程序制度是最应当由地方立法细化的部分。行政决策涉及的事项纷繁复杂,轻重缓急各不相同,是否所有的行政决策都有必要接受法定程序规制,哪些情形属于重大决策,哪些情形属于一般决策,在不同情形下应当采取怎样的决策程序才能兼顾决策的各种价值追求,都需要各地人大和政府依据本地实际情况进行规定。由于本文的研究重心放在行政决策法治化与行政法理论和当前监督救济制度的协调上,接下来仅就适用主体和法律监督两个方面分别展开论述。

(一)适用主体

从目前各地重大行政决策立法来看,有的省份将适用主体限定在县级以上政府,有的省份扩展到了县级以上政府部门及乡镇人民政府,而有的省份则将省级政府直属机构和事业单位也纳入进来。各地标准不一不利于对全国范围内的行政决策进行全面规制,因此有必要由行政决策程序法对适用主体进行统一规定。为了保证法制统一,将适用主体规定为行政主体为宜,其认定与行政法上的标准保持一致。这里涉及到行政委托当中的受委托主体在决策过程中是否应当受到该法规制的问题。笔者认为,应当要求受委托主体参照该法进行决策,但违反该法引起的法律责任由委托机关承担。其一,为了保证最终决策结果的质量,必须直接要求受委托主体遵守本法。其二,按照行政委托理论受委托主体终究不是行政主体,必须将行政活动过程中所产生的法律后果交由委托机关来承担。其三,由委托机关承担法律责任能够促使其谨慎选择委托对象并认真监督受委托主体的行为。其四,即使受委托主体违反本法规定无需承担责任,委托机关也可以依据双方行政协议追究其责任。

(二)法律监督

1.事前监督。行政机关就决策程序相关事项制定地方政府规章和其他规范性文件的同时,有可能通过变通规则以躲避法律规制,比如通过提高重大行政决策的认定标准以使某些重大事项逃避法定决策程序的约束。目前我国《立法法》对地方政府规章规定了向国务院和本级人大常委会备案的制度,但对其他规范性文件的备案审查却存在制度空白。党的十八届三中全会及四中全会强调,要健全规范性文件备案审查制度,把所有规范性文件纳入备案审查范围。未来应当完善立法,明确各级地方人大及其常委会对本级政府及授权机关制定的规范性文件的监督审查职能,以避免陷入“行政自制”的控权逻辑困境。[3]

2.事中监督。在建设法治政府的过程中,行政机关应当更加重视自我内部法律监督,法制机构在监督行政决策依法进行方面发挥更大的作用。然而,目前并没有一套完善的法律保障行政机关法制机构有权有序开展决策监督活动。更加值得注意的是,行政决策一般都由行政首长负责,而法制机构作为下级机构很难保持其客观中立的态度监督上级的行为。因此,如何实现行政机关内部有效监督仍是一个值得深入研究的课题。

目前,外部监督仍然是监督行政决策进行过程的最有效方式。在我国,人大对行政机关享有质询、罢免等监督权,而长期以来人大对行政机关活动的监督却产生了“缺位”,其中一个很重要的原因就是缺乏相应的监督程序制度,导致人大监督工作难以落实。[4]因此未来有必要出台相关的程序性法律,让人大及人大代表更好地参与到各项行政决策程序当中,更加切实履行监督和问责的职权。此外,公众监督也是重要的外部监督方式之一。应加强行政决策程序信息公开制度的建设,做好与《政府信息公开条例》的制度衔接,保障公众的知情权以便及时监督,让行政决策在阳光下运行。

3.事后监督。首先,未来可以在行政诉讼法的受案范围中加入“行政决策程序合法性审查”类型。不同于传统理论及行政诉讼制度基于行政行为的实体合法性审查,行政决策程序合法性审查只是一种针对程序的审查,两者在本质上并不具有同一性,并行不悖,因此增加这一新的受案类型并不会对原有理论、受案范围造成概念和逻辑上的混乱。第二,要明确规定包括具体行政行为、抽象行政行为、行政事实行为在内的所有行政活动决策程序都纳入合法性审查中。第三,要明确行政决策程序合法性举证责任由行政机关承担,若举证不能,行政机关应承担行政决策程序违法的责任。第四,由于某些行政决策涉及面较广,为了避免行政机关被过度起诉,应当在全国广泛设立类似消费者保护协会等社会组织,专门负责接收公众针对行政决策程序的投诉和质疑,收集证据并提起行政诉讼。在行政相对人不服具体行政行为并提起诉讼的过程中,相对人也可以另行提起确认行政决策程序违法之诉,法院可将两案合并审理。第五,确认行政决策程序违法之诉的判决结果可以作为有关部门审查行政行为合法性与合理性的重要参考因素之一。第六,如果判决行政机关决策程序违法,由人民法院向该行政机关本级人大常委会或上一级行政机关提出司法建议,落实对行政机关及相关负责人员的追责。如果法院在审理过程中发现行政决策负责人员可能存在职务违法或犯罪的行为,应及时将案件移送监察委员会进行调查。

三、结语

由于行政决策本身的特点及与后续执行行为的关系,将行政决策法治化的落脚点放在对行政决策程序的规制上相对而言更加合理,而且也不会对传统行政法学理论进行根本性的解构。当然,行政决策法治化在现实中面临的问题可能还更加复杂,本文旨在提供一种新的思路和方向性建议。