部分地区“煤改电”本末倒置的原因及对策实践

【摘 要】 文章概述了“煤改电”产生的根本原因及乱象，分析了在政策推进过程中从上层设计到地方基层实施的客观原因及本质，并有针对性地提出了切实可行的解决对策：“农网”增容，燃煤增税。

【关键词】 现状;模式;本质;对策

“谁卖煤就抓谁，谁烧煤就抓谁。”在推进“煤改电”的县市，这绝不仅仅是一条标语。河北省曲阳县环保局就曾在2018年12月发布了一则通告，声称拘捕2名燃烧散煤用户。“煤改电”顾名思义，将使用燃煤改变为用电。对能源利用的转换中，为何做出如此严苛的监管？“煤改电”缘何而来？当前我国“煤改电”正处于什么阶段？“煤改电”又改了些什么？

一、因霾而生的“煤改电”

近几年，秋冬季节的治理雾霾成为一场艰巨的战役。据中央气象台统计，2017年京津冀地区共出现5次持续性大范围雾霾。北京市部分监测站点PM2.5浓度甚至一度接近1000微克/立方米的极值。而在环保部发布的《环境空气质量标准》中，空气质量达到严重污染的六级，PM2.5浓度在300-500之间。

雾霾给人们敲响了警钟。

“秋冬季雾霾频发的重要原因就是散煤燃烧。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所张强教授介绍，“散煤通常是灰分、硫分含量高的劣质煤，燃烧时因缺少脱硫、脱硝、除尘处理，严重污染环境。每烧1吨散煤的大气污染排放量是电煤的10倍以上。”

散煤燃烧对大气污染如此严重，然而每年冬季，仍旧有大量的散煤燃烧在向雾霾招手。据清华大学环境学院发布的《中国散煤治理调研报告》显示，我国散煤利用率在40%左右，每年消费量为7.5亿吨。其中约90%用于中小锅炉燃料及农村取暖。

习近平主席在关于“推进北方地区冬季清洁取暖”的重要讲话中指出，推进北方地区清洁取暖关系广大人民群众生活，是民生工程、民心工程。

二、北京“煤改电”模式

清洁采暖于2003年在北京起步。最初大部分北京村民将采暖燃煤改换为直热式电暖器，这成为“煤改电”的初始阶段。这种采暖设备能耗太高，使用一段时间后被淘汰。2015年，开始推广储热式电暖器，利用谷段的电价优惠来减少运行费用，但是农村家庭面积大，而且白天也有人居住，储能式电暖器的取暖效果并不理想。

在《大气污染防治计划》第一阶段收官之年的2017年，“煤改电”、“煤改气”同时推进。这一年，中国的天然气消费量同比增加315亿立方米，创下2373亿立方米的新高。“与往年不同的是，天然气供需紧张、尤其是居民用气紧张，受到政府高层的关注，并上升为国家层面的督办事项。”中国油气产业发展中心副主任刘毅军说。

国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》提出，要控制煤改气速度，按照宜电则电、宜气则气的原则，充分利用各种清洁能源推进大气污染防治和北方地区冬季清洁取暖。2017年，北京700个平原村庄实施“煤改清洁能源”，其中70%以上的村“煤改电”，剩余的村庄“煤改气”。空气源热泵又当之无愧成为主力军。

三、“煤改电”推进中的乱象

北京煤改是成功的，据北京市环保局公布的数据显示，北京市在2017年的空气优良天数为226天，而在2013年达标天数仅为176天。这一数据与煤改有着直接关系。2017年北京市燃煤仅为3个百分点，而2013年是22.4个百分点。

2017年2月国家环保部、发改委等十部委推出的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，明确了京津冀大气污染传输通道，提出在“2+26”城市实施冬季清洁取暖重点工程。这标志着因霾而生的“煤改电”从北京起步，开始面向华北、西北，乃至全国推进。

然而对于北京“煤改电”的成功模式，在其他区域却难以复制，因为北京特殊位置，雄厚的财力支持，是其他地区无法望其项背的。

煤改区项目固有的招标程序，引发了种种乱象。有集中采暖大项目因补贴周期长，导致资金短缺问题;有低价竞标导致采暖系统中电辅增多能耗升高、甚至出现系统质量问题;有采暖系统成本价高于低价中标价格，中标后项目迟迟不动工的闲置问题等等。而现实中的低价中标，造成商家不断压缩安装及系统配置成本，形成热泵系统在运行中并不能够达到稳定的节能效果，甚至比燃煤采暖的费用还要高。

四、煤改补贴加大财政压力

与基层项目招标引发的乱象相比，上层设计的推进“煤改电”的模式，对用电设备补贴则给财政带来不少压力。据财政部、国家能源局、环境保护部等多部门下发的《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，确定天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原等12个试点城市。中央财政将对直辖市安排10亿元/年，省会城市安排7亿元/年，地级城市安排5亿元/年的补助。12个试点城市未来3年将共计获得中央补助219亿元，而地方财政将投入约697亿元保障清潔取暖改造顺利实施。

政府补贴直观地提高了清洁取暖的经济性，但同时“煤改电”依赖政府补贴加大了财政压力，补贴渐渐演变成了地方政府负担。现实是，虽然北方各省助推政策较多，但不够细化，同时除北京、天津外，多数地区更是雷声大雨点小，没有及时有效落地。

五、补贴引出的“强制使用”

在地方政府加大支出设备补贴，推进“煤改电”的同时，也刷出了“双刃剑”的效果。以5P空气源热泵为例，市场价大约为2万元/台，某些区域在补贴后，户用只需支付不到1万元（有些地方甚至补贴后价格更低），便可安装热泵。看似在补贴政策下热泵初投资较高的短板得以弥补，但这种补贴助力，在煤改项目招标的基础上，已经形成了某种意义上的强制使用。

与此同时，国家虽然有明确的清洁取暖规划，但政府在实际实施过程中只是为了完成“煤改电”的硬性指标被动推行，对清洁取暖的长远性不具备实际意义。

造成的局面是，煤改进程仍旧走了煤改“指定产品”的老路。也正是因为“煤改指定产品类型”，终端用户对清洁能源产品没有了选择权。相关部门支出人力、财力，组织招标付出财政补贴，最终形成消费者被动安装了采暖和节能效果并不理想的热泵。

有业内人士表示，“煤改电”的根本在于“改电”，而现在将众多补贴资金用在“改设备”上，从最初对煤改的宣传，到项目竞标、设备安装、用户被动接受，这期间出现太多的热闹、乱象和内耗也是必然的。毕竟，对于“煤改电”，打蛇没有打在七寸上。

六、关键一招：“农网”增容，燃煤增税

当前，为推进“煤改电”进程，大量补贴资金主要分为三方面使用：电网改造、电费补贴、设备补贴。整体而言，地方政府面对补贴压力，对于清洁取暖项目增量承受能力有限，而更多地想将发展方式慢慢推向市场化，以逐步减少补贴甚至退出。而居民更多的是考虑电采暖的运行成本。

“煤改电”最根本的重点，是让老百姓能够畅通用电，促进多用电，更要用得起电。市场化的宏观调控，要为“煤改电”创造疏通环境和条件，使“煤改电”不仅治标，更要治本。国家发改委能源研究所研究员时璟丽认为，“价格是经济性最直接的体现，因地制宜地健全供热价格改造十分必要。向市场化推行，清洁取暖的价格和经济性将被考验。”

线路老化、电压低、动力电不足、变压器容量不足，是农村电网的几大弊病，成为了“煤改电”推进的基础性障碍。如果把对采暖设备的补贴向电网改造与电能消费转移，降低采暖季用电价格，提高电采暖的受欢迎度。让老百姓多用电，用得起电，才能从根本上让电采暖使用率持续上升。

同时，对散煤实行特许经营管理，加征100%-200%碳排放费等方式进行市场调控，提高燃煤使用成本，减少燃煤应用规模。燃煤价格上升，用电价格通过补贴下降，进而为清洁取暖形成市场自发的推动力，让有限补贴发挥长远的实际效益，才能保障清洁取暖的长期运行。

“比起补贴，更重要的是政府的监管。”中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎表示，“清洁取暖需要地方政府匹配相应的管理能力，如果政府能做好因地制宜，理清清洁取暖的发展链条，不需要过多的补贴依旧可以继续做下去。”

各地也在不断探索电采暖供电价格。例如，辽宁居民电供暖到户电价为谷段0.2798元/千瓦时;山西明确“煤改电”居民家庭不分峰谷和阶梯，每个月统一按照0.28元/千瓦时;陕西明确高峰、低谷用电政策，谷段第一档为0.29元。

在对于有电价补贴的地市超过100名民众的调查中，100%的民众对于此政策持欢迎态度，纷纷表示，如果电价优惠政策能够落地，将进一步加强自己使用“电采暖”的意愿。

根据国家能源局在《关于做好2018-2019年采暖季清洁供暖工作的通知》中的调整，各地要结合清洁供暖实践，创新体制机制，优化营商环境，进一步放开能源、热力生产和供应领域，鼓励企业开展经营创新，发展新模式、新业态。

七、结语

面对“煤改电”的下一站行程，希望“煤改电”能够演绎漂亮而优美的一战，而不是毁誉参半。需知，当“煤改电”在本末倒置的推進下并没有“改电”，而成为“煤改设备”，当因电价高老百姓不愿多用电，“煤改电”本身就演绎成了一场笑话。

【参考文献】

[1] 中国产业调研，中国北京煤改电行业现状调查分析及发展趋势预测报告（2017年版），2017.

[2] 田忠林、李国栋.关中地区煤改电的建议[J].西部大开发，2018.

[3] 易鑫.西部农村地区贫困问题的特点、成因及对策[J].今日财富，2018.11.

【作者简介】

魏斯胜（1974—）男，汉族，山东临邑人，本科，高级工程师，主要从事能源与环境和装配式被动房的研究与教学工作.