自由迁徙、城市化与公共疫情治理——以新冠肺炎疫情为例

陈友华,苗 国

(1.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023;2.江苏省社会科学院 ，江苏 南京210004)

引 言

历史上，人类曾饱受疫病的痛苦折磨，直到20世纪现代医学出现以后，人类才在与瘟神的较量中逐渐占据上风。伴随着社会经济发展，人口流动增多与交通便利性提高，传染性病毒随病毒携带者的空间移动越来越容易跨区域传播。在全球化时代，一地暴发的疫病若不加以控制与防范，极易冲出国界而迅速蔓延到其他国家，甚至演变成国际公共卫生问题。2003年的SARS疫情曾暂时唤醒了国人的公共卫生意识，但遗憾的是由于缺少整体性的反省，SARS疫情过后，一切又恢复原样[1]。SARS危机中，与疫情相关的信息披露不透明、不及时与疫情防控准备不足以及仓促应对所导致的被动与混乱局面曾遭致社会的批评，并因此促发了随后的中国公共事件应急治理体系的大变革与基层公共卫生事业的发展。时隔17年后，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情(简称新冠肺炎疫情)，成为对以往建立的公共事件应急体系成效的一次大检验。相比于2003年面对SARS时的惊慌失措，各级政府在应对新冠肺炎疫情时要成熟得多，力度也大得多，因而得到了国际社会的部分认可。对于中国的努力与作为，世界卫生组织总干事谭德塞这样评价：中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率。但我们也应该清醒地看到，此次新冠肺炎疫情应对中仍暴露出某些问题，需要今后系统地加以总结与反思，特别是中国在社会治理、应急管理、医疗与生物安全、中小企业发展等方面，一些长期性、基础性的顶层制度设计所反复暴露出来的不足，亟需政府、学界与社会集思广益共商对策。

人类同传染病的斗争永无止境，积极应对以新冠肺炎为代表的高危险性传染病，避免类似突发性疫情和伴生的公共卫生事件，是新时代国家治理的常态化工作，也是一项紧迫的基本制度建设任务。2013年11月，中共十八届三中全会提出创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。相比2003年的非典疫情，2020年新冠肺炎疫情来势更加凶猛，防控形势更加严峻。在现代社会，瘟疫传播扩散的特点与传统社会差异极大，除了生物学和病菌学因素外，影响瘟疫走向的因素还包括社会经济发展水平与资源保障能力、人口流动强度、医疗资源丰富程度及其医学应对模式、社会应急机制(隔离、封城等)、慈善救助、公民素质及其自我防范意识、政府公信力与民众对政府决策的响应程度等。针对此次疫情应对中暴露出来的短板和不足，进一步健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务的能力固然非常重要，但我们也应该深刻地认识到：传染性病毒感染与医治是个体医学问题，病毒传播扩散与社会控制是群体性、整体性的社会问题。对此，成伯清用“风险社会”(Risk Society)理论提醒我们：“社会问题之所以是社会问题，肯定是由于某种特定的社会性和结构性因素所致。”[2]

疫情处置分为应急性处置(事发应对、事中处置和善后恢复)和突发事件事前预防两大类，疫情应急管理必须从风险社会的社会性和结构性视角去审视和分析社会问题，摆脱单向的被动应急，转为主动综合应对，从制度层面“釜底抽薪”(1)这里的“釜底抽薪”指自由迁徙前提下，候鸟式人口流动大大减少，进而降低了随之带来的社会风险。，构建未雨绸缪、不战而屈人之兵的“总体战”格局。2003年SARS疫情之后，中国以高铁与高速公路为代表的交通网络的极大发展，人口流动性剧增，再叠加“春运”这一中国文化传统与特殊制度建构的超大规模人口流动，是导致这次新冠肺炎疫情蔓延的重要原因之一。

一、社会变迁与公共疫情应对

传统社会是农业社会，农业生产的特点是对土地的绝对依赖。土地的空间不可移动性，注定了从土里刨食的农民在正常情况下安土重迁，因而管理难度小。由于生产力发展水平很低，国家的财力、社会动员与救助能力都非常羸弱，因而当遇到大疫时，国家多无力应对，只能采取简单粗暴的“封村”等隔离措施，以阻止疫情扩散。由于身处疫区内的人们孤立无援，故而多陷入自生自灭的境地。与此同时，农民乡土情结重，归属感强，一旦身染疫病，多以“宿命论”心态加以应对，不会出现大尺度的空间移动。因此，在传统社会，疫情发生时的风险防控与社会治理相对容易，一旦某地出现疫情，只要防控及时，措施有力，多可以把疫情控制在较小范围内。

现代社会，越来越多的人摆脱了对农业与土地的依赖，搬离农村搬进城市，职业也随之发生变化，农业劳动力越来越少，非农劳动力越来越多，结果是人口流动性增加，社会关联度与归属感降低。正常情况下表现为“定居为主移居为辅”，特殊时期演变成“定居与移居并重”，管理难度因此大大增加。一旦出现传染性疾病，伴随着人口迁移流动，病毒很可能会快速蔓延开来。尤其是高传染性疾病，尽管致死率不高，仍将造成巨大的社会恐慌，此时如果与高强度的人口流动叠加在一起，会加速病毒的蔓延。传统社会与现代社会的特点比较详见表1：

表1 传统社会与现代社会的特点比较

续表1

维度内容特点传统社会现代社会维度内容特点传统社会现代社会市场交易成本高低交易效率低高交易规模小大经济活动分散集聚创新能力低高社会属性社会结构简单复杂社会形态静态动态社会秩序超稳定不稳定社会变迁不变变化社会关联高低生活生活来源土里刨食非农收入经济生活自给自足仰给于人生活方式农村生活城市生活居住方式平房楼房社会形态封闭开放国家能力国家财力弱强管理能力弱强管理难度小大社会动员弱强人权保护弱强社会交往社会特征熟人社会陌生人社会人际关系差序格局契约和自律交往地点家里+公共空间公共空间交往方式面谈+书信网络+面谈交往范围小大疫情控制医疗技术低高控制能力弱强控制手段粗暴文明传播范围小大舆论压力小大

二、自由迁徙、城市化与公共疫情治理

工业化与市场经济的推进，必然诱发人口迁移流动与城市化，而防止疫病扩散的最古老同时也是最有效的办法就是就地隔离，因而人口流动与疫病防控之间存在着某种内在的矛盾与冲突。在实行市场经济的前提下，究竟应该实施怎样的人口迁移政策，才能最终有利于降低人口的流动性，进而有助于疫病的防控，则是摆在政界、学界与社会面前需要认真研究并搞清楚的基础性问题。

(一)制度隔离与公共疫情治理

为追求更好生活的主动迁徙与为躲避灾难的被动迁徙不可避免，因而人类发展史就是一部人口迁徙史。为了预防人口迁徙对社会秩序与社会稳定甚至政权稳固可能带来的消极后果，政府必然会设置制度对人口迁徙加以阻拦，如在教育、就业、住房、医疗与养老等方面对流动人口设置种种制度性障碍；市场更倾向于招录本地员工，进而形成不公平的市场竞争环境；社会对流动人口的歧视与排斥，进而形成整体性的社会排斥环境，等等。

流动人口在流入地将遭遇更多的不公平对待，在工作与生活等方面将面临更多的制度障碍与问题，一旦生活陷入困境，在流入地多处于孤立无援的境地，进而对流入地政府、当地居民与社会心生不满的概率大大增加，甚至可能诱发流动人口与流入地居民之间的矛盾与冲突，使得流动人口难以产生对流入地的认同感与归属感，进而增强了对流出地的认同感与归属感，增大了在流入地安家落户的难度。这不仅易导致家庭成员的空间分离，使流动人口产生游民心态，降低了社会的稳定性，增大了在区域发展落差显著与区域比较利益悬殊下的人口流动性，而且制度隔离必然导致流动人口在流入地与流出地之间的候鸟式迁徙的概率大大增加，不利于公共疫情的防控。目前，北上广深等大城市的流动人口就处在类似的境地。

(二)自由迁徙与公共疫情治理

相对于原住民而言，流动人口在教育、就业、住房、医疗、养老、社会适应等方面面临更多的障碍与困难，不仅会影响到流动人口的生活，而且对流入地社会的和谐稳定也将带来诸多不利的影响。在自由迁徙情形下，政府会制定出台相关政策，不仅会扫除流动人口迁移的制度障碍，而且在基本民生保障与社会适应等方面给予流动人口更多的政策支持，促使流动人口更好更快地在流入地安顿下来，甚至安家落户，成为迁入地的新公民，享有与迁入地公民同样的权利与承担同样的责任；市场也会更公平地对待社会的每一位成员，进而有利于形成公平竞争的社会环境；社会对流动人口形成包容与接纳的心态，并给予流动人口更多的关心、支持与帮助，进而有利于包容接纳型社会环境的形成，实现社会的融合。

由此可见，虽然自由迁徙促进了人口的迁移与流动，但由于各地民众间交往增多，有助于增强彼此间的接触与了解，有利于消除彼此间的隔阂甚至误解，有助于消除地方性歧视特别是对迁入者的歧视与排斥，从而增强流动人口在流入地的认同感与归属感，淡化对流出地的认同感与归属感，流动人口在流入地安家落户的可能性增大。流动人口由此相对容易实现家庭团聚与形成居民心态，降低了在流入地与流出地之间的候鸟式迁徙的概率。社会稳定性的提高有助于真正意义上的同甘苦共患难的人类命运共同体的构建与对人口的管理与服务，进而有利于公共疫情的防控。(2)自由迁徙不仅有利于流动人口在流入地安家落户与安居乐业，而且更可能实现社会经济发展所需要的人力资源的在地化，进而有利于疫后经济恢复。

制度隔离与自由迁徒对公共疫情防控的影响详见图1：

图1 自由迁移与制度隔离对公共疫情防控的影响比较

(三)城市化与公共疫情治理

历史上，瘟疫大流行死伤千万的教训历历在目。瘟疫在人口流动性较低的农业社会其实更为可怕，真正死于疫病的相对较少，大量死伤更主要是因为疫后附带的饥荒。疫病防控比拼的不仅是医疗技术水平，更是医疗与生活资源的富集程度与保障能力。农业社会生产力发展水平与医疗技术水平低下，疫病防控能力弱，因而一旦遭遇类似欧洲黑死病等烈性疫病，将导致大量的人口死亡。但现代社会的生产力发展与医疗技术水平大大提高，一旦发生疫病，可以调用的医疗资源丰富，物质保障能力大大提高，因而即便疫情蔓延开来，也不会出现类似于欧洲黑死病那样的大量人口死亡。

这次新冠肺炎疫情首先暴发于医疗资源富集的武汉，更有来自全国各地的大量驰援，但医疗资源招架不住集中挤兑而一度崩溃。试想一下，如果疫情发生在医疗资源贫瘠的农村，情况会是怎样？是否更可能陷入孤立无援、求助无门的境地？由此可见，因工业化推动的人口迁移流动与城市化，不仅推动了生产力的发展与人们生活水平的提高，而且促进了包括医疗技术在内的科技水平的迅猛发展与医疗资源的急剧增加，使得人类应对疫病的能力大大提升。

三、制度隔离与公共疫情治理难题

(一)新冠肺炎疫情暴发初期情况

从地理位置上看，武汉地处中国中部，九省通衢，是贯通东西南北的综合交通枢纽，也是中部六省唯一的特大型城市。《武汉市2019年国民经济和社会发展统计公报》数据显示：2019年末，武汉市常住人口1 121.2万人，户籍人口906.4万人。

据媒体报道，新冠肺炎病例早在2019年11月上旬就已出现，由于人类对新冠病毒的了解与认识严重不足，导致初期未能引起足够重视，错失防控最佳时机。春运时节因“返乡”与“探亲访友”而形成的高强度人口流动叠加新冠病毒的高传染性，给疫情控制造成巨大的挑战，致使新冠肺炎疫情在全国范围内迅速蔓延开来。例如，在疫情出现到武汉封城之前，数以百万计的人离开武汉，很多人已感染新冠病毒但尚未发病，成为携带新冠病毒的高风险人群。从疫情传播案例来看，病毒呈水波纹式传播：感染初始多集中在武汉，后逐渐蔓延到与武汉有密切联系的黄冈、孝感等周边地区，再后来，中国所有省份都出现感染者，更加速了新冠病毒的传播与蔓延。

从新冠病毒特性上看，不仅潜伏期长(3)钟南山院士关于“潜伏期24天”的解读，详见http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/12/c_1125561355.htm.、传染性强，而且潜伏期也出现无症状传染，其病毒特性至今尚未被完全掌握。在初始阶段，病毒扩散且防不胜防，即便武汉封城，也难免“百密一疏”，在茫茫人海中要找寻那些毫无征兆的“潜伏者”更是“大海捞针”。对新冠病毒感染者的治疗，目前还无特效药，缺少有效的治疗手段，主要靠人体自身免疫力的提高。

虽然新冠病毒致死率不高，但由于疫情初期信息不透明，导致谣言四起，武汉及随后湖北部分城市封城，社会一度极度恐慌。百姓患上普通的头痛脑热，也怀疑染上新冠肺炎而蜂拥至医院就诊，不仅导致医疗资源被集中挤兑而崩溃，而且因人口高密度集聚导致交叉感染，不少一线医护人员由于缺少必要的防护设施也被感染，加速了新冠病毒的传播与扩散。

(二)制度隔离、人口流动异化与公共疫情治理难题

一方面，市场经济本身要求作为生产力构成要素的劳动力按照市场规则实现优化配置，因而市场经济条件下的人口迁移与流动是难以阻止的，但另一方面，在制度隔离型社会，由于自由迁徙权的长期缺失，使得流动人口在流入地安家落户与安居乐业面临很多的制度性障碍，进而出现了人口流动的异化：人户分离与候鸟式迁徙。在市场经济条件下，制度隔离可以降低制度性人口迁移的发生频率，但不仅难以阻止人口的流动，反而增大了候鸟式人口流动的可能性。目前，每逢“五一”、国庆、春节等特殊时期，铁路、公路、民航等交通系统都要饱受脉冲式、高流量的客运压力冲击，究其根源，并不是国人难舍思乡情怀而喜欢自我折腾，背后隐藏的更多是制度造成的社会问题——制度隔离、缺乏弹性的假日经济政策等[3]，并导致如下结果：

一是半城市化或准城市化。《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年年末常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%，两者相差16.22个百分点。中国常住人口城镇化率长期高于户籍人口城镇化率15个百分点左右，某种意义上表明流动人口的某种无奈，人们并非不想在大城市安家落户与安居乐业，而是隔离性制度把绝大部分流动人口挡在了大城市的户籍大门之外，进而其中的部分人只能利用春节等假期去忍受昂贵、拥挤的旅途，为的是实现与家人的短暂团聚。不改变这种候鸟式的人口迁移流动情况，在新冠肺炎疫情等突发重大公共卫生事件面前，再多的公共卫生疫情控制资源与手段也很难起到理想的预期效果。

二是导致大量的非制度性迁移人口(4)中国的流动人口，实际上指的是离开户籍地半年以上的人户分离人口，在西方国家被归入迁移人口行列，而在中国，由于有户口准入限制，而不能将户口迁入流入地，只能以流动人口的面目出现。《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年年底全国人户分离人口高达2.80亿人，其中流动人口高达2.36亿人。的存在。因制度性隔离，这部分人多被排除在流入地的教育、医疗、养老、住房与就业等基本民生保障权益之外，饱受制度性歧视与排斥，不仅影响其对流入地的认同感与归属感，更影响其市民化进程。每个人都需要归属感，流动人口不被流入地接纳，自然会增加对流出地的认同。中国人的地方观念特别强，与自由迁徙权的长期缺失密不可分。同理心与换位思考非常重要，不能“同甘”，自然减少了“共苦”的可能性。在遇到类似SARS与新冠肺炎疫情时，流动人口为躲避灾祸而四处离散不可避免，大大增加了疫情防控的难度。

三是为避免人口流动导致疫情扩散而实施封城，虽然有助于疫情控制，但社会经济可能因此遭受重创。大量企业可能因此而遭遇严重的危机，第二与第三产业特别是餐饮、住宿、旅游等行业，正经历一段时间的暂停期，很多企业特别是中小微企业的资金和成本压力巨大，甚至难以承受。此外，各级政府为疫情防控付出的财政成本，包括人力、物资等各项资源的支出，也会是一个巨大的数字。由于国际社会担心疫情扩散至本国等因素，疫情将对国际贸易与国际交往产生显著的负面影响，这也是未来可能要面临的重大风险。

虽然中国有能力动员强大的国家力量，在应对新冠肺炎疫情中充分展示了“中国速度、中国规模、中国效率”的“制度优势”，在尽可能短的时间内暂时控制住新冠肺炎疫情是可预期的，但付出巨大的经济社会成本是不可避免的，长期来看也是难以承受的。“封城”仅仅是不得已而为之的短期举措而非长久之计。种种迹象表明，新冠病毒很可能与人类长期共存，因而人类必须探寻长久应对之策。如果将自由迁徙权交还给百姓，让流动人口像蒲公英的种子那样在流入地落地、生根、开花与结果，流动人口及其家庭能在流入地定居下来，即便遭遇类似于SARS与新冠肺炎这样的疫情，除非万不得已，否则人们一般不会为了躲避疫情而离开自己的居住地。由此可见，自由迁徙无疑会从根本上降低人口大规模流动带来的社会风险。因此，政府需要不断摸索、把握疫病防控与维护经济社会平稳运行之间的平衡点。如果我们此时不去反思长期以来各项户籍管理制度改革措施为何难以落实，“地区本位主义”仍会站在本地区狭隘的利益角度进行各种消极抵制，那么与此次新冠肺炎疫情类似的社会危机迟早还会再次发生。

四、结语

1978年中国改革开放的大门开启了，自此中国迈入快速的现代化进程。由于市场在资源配置中的决定性作用，人口迁移流动和城市化已成为历史洪流，谁也阻挡不了。但隔离型制度仍然存在并继续发挥作用，公民自由迁徙权缺失，在给迁移者带来许多个人与家庭难以克服的制度性障碍，其权益得不到有效保护的同时，也影响到迁移者对流入地的认同感、归属感与市民化进程，过客心态更影响到他们在流入地安家落户、安居乐业的信心与决心，增加了迁移者的流动性以及与流入地的“离心离德”，一旦遭遇类似2003年SARS与2019年新冠肺炎疫情的情况，即刻会出现鸟兽散状。2020年春节前后数百万人离开武汉奔赴全国各地，导致疫情在全国蔓延，给疫情控制带来巨大挑战，使得整个社会付出了非常沉重的代价。

由此可见，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再一次强调推进国家治理体系与治理能力现代化极为重要。近年来，全国各地加快了户籍制度改革的步伐。2019年4月8日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出了“在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”的要求。把党中央国务院的决策部署落实好，加快推进户籍制度改革和外来人口市民化进程，才能化解人口大规模流动带来的社会问题与社会风险。把包括自由迁徙权在内的权利早日赋予每一位民众，减少候鸟式的人口大规模流动，借助政府、社会、市场、民众等多元力量，协同共治社会发展中遇到的矛盾和问题，不仅会给百姓带来福音，也会在各个方面促进国家的长治久安。