特色小镇PPP项目产业培育机制设计

刘志刚

[提要] 在推进新型城镇化发展道路上，特色小镇一度发挥着发动机的作用。但是，近两年来有迹象表明正在转冷，主要问题是产业失能，有的甚至产业设施刚建完就面临着巨额运营成本压力进而难以维系。如何利用政府和社会资本合作（PPP）方式有针对性解决特色小镇的产业培育，直接关系到经济社会的发展质量。本文从实践性角度探讨政府扶持产业培育路径以及与之相关联的风险分配，这将为正在深陷运营无助的项目以及今后特色小镇的高质量发展提供可借鉴的思路。

关键词：特色小镇;PPP;产业运营;投资研究

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2020年3月9日

在经历2015年浙江发起、2016年住建部力推、2017年四部委规范、2018年发改委提升后，特色小镇从掀高潮而入平稳，一些项目也陆续从建设转入运营，在前期筹划、交易安排、投资建设中累计的问题开始释放出来，其中不乏偃旗息鼓的案例，在中国投资协会2017年会上作者提出的警示不幸被言中，甚至坊间逐渐生出了对特色小镇本身的质疑。

现在回过头来看，特色小镇作为我国新型城镇化的一种新生事物，从2012年杭州云栖小镇调整产业规划开始启动，到2019年国家工业和信息化部发布《2019中国产业特色小镇白皮书》的七年时间，各地政府都在尝试通过规划特色小镇助推产业转型升级和文旅项目提质改造，而且确实有一批项目的产业聚集效应已经显现，正在成为国家所期望的“经济高质量发展的重要平台”。按照中国前瞻产业研究院的估算，到2020年全国31个省市规划建设特色小镇2，698个，如果平均每个项目投资40亿元计算，总规模超过10万亿元。在这样一个量级面前，出现一些问题也是正常的，不能简单地否定，而应针对问题寻求解决方案。

一、特色小镇发展瓶颈

不考虑以房地产名义包装或者假借小镇名义的“伪”项目，以国家要求的产业（包括旅游业）立足作为出发点的特色小镇，现有问题主要表现在四个方面：

（一）市场定位。许多小镇都是在禀赋资源上偏离了轨道，起步前知道产业的基础需要禀赋资源，但在实务操作上却忘乎所以，无中生有的有之，无限放大的有之，既脱离了市场需求，又超过了供给能力，到头来是忽悠了自己，耗费了资源。定位解决得好，才能为产业动能注入活力。定位出了问题，谁也救不了，只能调整定位，这不是本文论述的重点不再赘述。

（二）投资结构。很多项目包含了太多的基础设施投资内容，计入产业投资范畴后，都将摊销到产业收入之中，负担太重，公共建设本应是政府投资却搭上小镇的车上，会计核算不尽合理，应引入一定的调整机制，即能否将过度摊销的公共建设投资所形成的資产，通过政府购买的方式较早地由项目公司转移至政府，为合理、真实核算项目运营成本奠定基础。

（三）产业生态。国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部在2017年联合出台的发改规划[2017]2084号文件中明确要求“挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，做精做强主导特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态”，业内将这最具基础、最具潜力、最能成长的“三最”通俗地等同于IP，这本身并无争议，但是从营销的角度，IP应具有独特卖点、魅力个性、复制门槛较高的要求，却被隐藏了，拿着这把尺子量量，一些项目的运营筹划不周，产业生态的起点较难形成。

（四）运营乏力。重资产投资与轻资产运营是两种商业模式，绝大多数企业的主营业务都不能将两者通吃，这就像万达一样，万达文旅运营竞争力的培育远非万达地产那样可以轻易获得，融创中国一旦接管了包括资产、运营机制、管理团队在内的万达文旅，万达若再建文旅江山就会失去初速度，所以运营能力是慢功夫，而特色小镇的运营更具有个性，都不是照搬、复制那样简单。

上述四个方面的问题，都与产业相关，除了市场定位外，其他的三个问题又集中指向产业培育，这就是现阶段特色小镇发展的瓶颈。

二、缺口补助机制的设计

就投资理论而言，任何产业的发展都呈抛物线规律，依次经历诞生、成长、扩张、衰退、淘汰，如何在诞生阶段顺利上升为成长而不至于夭折，最重要的是初期培育，调动各种资源培育产业的上升能力。即便是可行性研究确定的经营性项目，如BOT（建设、运营、移交），也存在着运营初期的亏损问题，这种亏损放在项目全生命周期内看不至于发生逆转，但是一旦亏损额度、培育时间超过可行性研究预期，资产就需要计提减值准备，因此极易造成财务成本过高而“撞墙”陷入危机。

特色小镇的运营较为复杂，不像高速公路或城市轨道交通那样主要是与票务收入有关的运营，它既与资产类别有关，又与商业模式有关。如果是实业为主的特色小镇项目，运营涉及主导产业导入与促进、主导产业链塑造、生产性服务业、生活性服务业四大门类;如果是旅游为主的特色小镇项目，运营涉及票务收入、商业运营、酒店运营、物业服务，有的还涉及养老运营。哪一块运营筹划出了问题，都会发生上述所言的“撞墙”效应。

在实务中，为了助力特色小镇的建设，许多地方政府都愿意采取政府和社会资本合作（PPP）的方式，通过政府平台公司参与项目投资，相当于为社会资本建设特色小镇加了杠杆。而在产业运营上，社会资本与政府相比更具有相对优势，理所应当地成为社会资本的责任，政府不愿意在运营阶段去做介入性的工作，这在逻辑上没有瑕疵。但是，换个角度再看看，原来地方政府怎么做的产业促进？绝大多数是通过政策招商的方式，也就是先使企业低成本进入，然后再逐步形成税源。如果作为市场环境维护者的政府，能够向招商一样扶持一下特色小镇，即在运营初期对可行性研究出现的缺口给予全部或部分补助，无疑是在项目生命最脆弱的阶段为市场加力，这也符合国家发改委提出的“创新财政资金支持方式，由事前补助转为事中事后弹性奖补”政策。

按照现行政策（发改规划[2017]2084号、发改办规划[2018]1041号文件）的要求，特色小镇应以产业立镇，在项目全生命周期内，预期经济收益一定满足政府批准投资立项的基本要求，换句话说项目本身是商业性或经营性的，而不是公益性或准经营性的。政府通过PPP方式在运营初期对项目实施可行性缺口补助（全部或部分，这与全生命周期内的缺口补助不同），帮助社会资本顺利实现项目产业从诞生到成长的过渡，这只是一个方面;另一方面，不主张将这种补助变成政府永久性投入，而是在约定时间内，项目公司应通过运营逐步予以返还，这需要社会资本的背书。如果这个设想能够实施，不仅新项目可以做，存量项目只要符合商业性要求的，都可以引入这种机制，突破特色小镇当前遇到的瓶颈。

三、特定风险分配的原则

既然在运营初期，政府通过PPP方式可对项目实施可行性缺口补助的支持，那么补助的计算一定基于PPP政策，一般应从项目产出单位计量可行性和使用者付费可测性两个基本要素出发核定缺口补助。

现以旅游为主的特色小镇为例，兼顾实业为主的项目，设置与可行性缺口补助有关的风险分配原则：

（一）流量风险。所有的旅游项目，都是以客流量作为收入预测的基础。政府投资或政府主导项目的可行性研究，都是政府委托第三方咨询机构实施，并由政府事权部门组织论证;即便是社会资本独立投资并推动的，可行性研究也应委托第三方咨询机构实施，报政府事权部门备案。在特色小镇的实务中，几乎没有不经过政府事权部门论证的项目。如此问题就来了，如果采用PPP方式，谁对客流量风险承担责任？简单地认为全部由社会资本承担，是不合适的，至少应由社会资本竞价确定，或者由社会资本全部承担，或者社会资本承担大部分、政府承担小部分。事实上，客流量的多少，除了社会资本应承担的义务外，或多或少地与周边旅游资源供给、交通便捷性、区域公共关系等相关（孤点旅游项目是少见的），其中不乏政府的作为因素，因此政府适当地承担少量的义务也不无道理。实业为主的特色小镇，在收入影响方面，产业税源所依托的营业收入与旅游项目的客流量差不多，如果采用PPP方式，也应对运营初期出现的缺口补贴风险做适当的分配。

（二）非票风险。假设把旅游项目的主营收入——门票作为“流量”的话，流量对新经济而言就是收入，那么不妨把主营业务以外的，诸如旅游项目的酒店收入、商业收入或者实业项目的服务业收入，都可以归集为非主营收入，暂且叫非票（与门票相对）收入。非票收入的运营风险，不同于流量风险，政府在供给侧并不负有义务或不可替代作用，自然应由社会资本承担;但是，因为存量资产移交等改变运营非票收入的因素是由政府作为或不作为造成的，这样的非票风险应由政府承担。

（三）成本风险。特色小镇的运营成本，通常包括运营期内追加投资、管理费、财务费，特别是追加投资的时间，直接影响财务费用的计算和资产摊销。对于一个长期经营的特色小镇项目，产品迭代的投入是必要的，就如英国管理思想大师查尔斯·汉迪强调的“任何一条增长曲线都会滑过抛物线的顶点（增长的极限）”，而“持续增长的秘密是在第一条曲线消失之前开始一条新的S曲线”。从维护缺口补助机制的初衷出发，不宜把追加投资的风险计入至政府这一方;从工程投资研究的角度，在运营初期存有可行性缺口的阶段追加投资也不符合可行性研究的一般方法。

总之，在确立适当风险分配原则的框架内，采用PPP方式助推特色小镇运营尤其是解决产业培育方面，具有较大的操作空间，极有利于各地区立足比较优势培育供给侧小镇经济。

主要参考文献：

[1]2105年浙江省人民政府印发《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》.浙政发[2015]8号.

[2]2016年住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部印发《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村[2016]147号）.

[3]2017年国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（发改规划[2017]2084号）.

[4]前瞻产业研究院发布《警示！9个失败的特色小镇案例》.https：//f.qianzhan.com.

[5]第一财经.浙江三年“省级创建小镇累计产生税收605.1亿元”[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com，2018.6.9.

[6]前瞻產业研究院.我国特色小镇分布现状及发展途径分析[EB/OL].https：//f.qianzhan.com.2019.10.22.

[7]财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）.2014.

[8]国家发改委办公厅在《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（发改办规划[2018]1041号）.2018.

[9]财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）.2014.

[10]财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]51号）.2015.

[11]查尔斯·汉迪.第二曲线[M].机械工业出版社，1997.