城乡一体中的治理合流

姚尚建

〔摘要〕 建立什么样的城市既是一个国家治理中的政策设计问题，也是一个社会治理中的路径选择问题。由地方政府发起的特色小镇建设，既是一个地方城市化政策的先行尝试，也是不同地方政府间治理协同的过程。在特色小镇建设的推进中，还同时面临着市场本位和国家本位的博弈。总体上看，特色小镇不但应该纳入国家城市化的总体战略，也应该尊重地方政策创新的积极成果，在城乡治理合流中实现产业转型、人口导入和文化传承的功能融合。

〔关键词〕 城市化；政府协同；特色小镇；功能重叠

〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）01-0045-06

“亚洲是地球城市革命的最前沿。2010-2035年，亚洲将新增10亿城市人口，大约占此间全球新增城市人口的60%之多。据联合国估计，到2050年，亚洲地区的城市人口将达到35亿……一半的亚洲新增人口将分布在规模不到50万人的城市当中——这些城市的名称及其现状仍鲜为人知，即便是主流的研究机构也知之甚少。”〔1〕作为世界上人口最多的国家，中国城市化的政策一直有一个持续调整的过程。这一调整既涉及到城市化政策的目标和路径设定，还包括城市化政策的政府间关系、政府与市场关系的持续性平衡。作为城市化政策的一个组成部分，“特色小镇”的方案设计显得尤为突出。

一、政策的发起：特色小镇的功能定位

2015年4月22日，《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（下文简称《意见》）提出：力争通过3年的培育，规划建设一批产业特色明显、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。〔2〕但是在《意见》中，“特色小镇”既不涉及行政区的调整，也不是现有国家城市体系的组成部分，因此“特色小镇”既是地方政府城市政策的组成部分，也是地方政府产业政策的重要内容。

首先，特色小镇的多元功能。《意见》认为，特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。在“特色小镇”的政策设计中，时任省长李强坦言受到了国外相关小镇的启发，他撰文列举了国外一些知名小镇，如“瑞士的达沃斯小镇、美国的格林威治对冲基金小镇、法国的普罗旺斯小镇、希腊的圣多里尼小镇等，虽然体量都不太大，但十分精致独特，建筑密度低，产业富有特色，文化独具韵味，生态充满魅力，对浙江优化生产力布局颇有启迪。”〔3〕

因此，从政策制定者角度，特色小镇首先是经济转型的产物，承担着产业升级与转型的重任。2015年的浙江省政府工作报告明确要在全省建设一批聚焦七大产业、兼顾历史经典产业、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。〔4〕作为特色小镇政策的执行者，浙江省发改委副主任翁建荣认为，小镇正是有效投资的重要抓手，原则上，每个特色小镇3年内要完成固定资产投资50亿元以上，以100个小镇计算，3年累计可完成投资5000亿元以上。〔5〕因此，经济功能是特色小镇的首要功能。

其次，特色小镇的功能叠加。除了产业功能的优先性，由省级地方政府驱动的本次城市化战略还承载着文化与社会的功能。根据有关政策，特色小镇是产业、文化、旅游和一定社区功能的叠加，既立足自己特色产业基础，培育出独特文化，又衍生出旅游功能以及必需的社区功能，三者是“聚合”的化学反應，是有机的统一。〔6〕同时值得关注的是，在浙江省的方案中，由于特色小镇一般选址都位于城乡接合部，是连接城乡的重要节点，小镇都要按照景区来打造，历史经典特色小镇更直接承担着对传统历史文化的传承。〔7〕因此，不难看出，浙江省首倡的不足3平方公里的“特色小镇”将承担着经济转型、文化传承和社区治理的三项功能。

从文献角度，“特色小镇”首先发轫于浙江，因此近两年在浙江省形成了研究的集聚，但是由于特色小镇处于起步阶段，尚未形成普遍性的经验和研究结论，因此我们还无法分析特色小镇如何实现功能的叠加。根据目前的进展，在特色小镇的早期发展中，产业功能往往被地方政府优先考虑。2015年6月16日，杭州市西湖区人民政府办公室发布《关于加快推进云栖小镇建设的政策意见（试行）》，从鼓励企业落户、鼓励企业发展、鼓励人才引进、鼓励企业创新、鼓励企业贡献、鼓励配套服务等六个方面对特色小镇的经济发展进行了保障〔8〕，再次凸显了特色小镇的产业功能。当然，根据云栖小镇的规划，浙江西湖高等研究院和西湖大学将落户小镇，有望补充小镇的文化和社区功能。

第三，特色小镇的功能异位。在特色小镇的规划中，多元的功能是小镇的重要特色。根据杭州市西湖区云栖小镇的网站，小镇“是西湖区计划依托阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区这两大平台，把杭州转塘科技经济园区打造成一个以云生态为主导的产业小镇。”〔9〕类似的介绍还存在于梦想小镇、基金小镇等。

但是，产业导向的小镇建设如何提升其文化与社会功能？在杭州已有的特色小镇建设中，旧民居、旧厂房乃至旧铁炉等多被保护下来，通过形式的改造使之具有现代功能。可以设想的是，小镇建设试图通过文化功能的固守来否定小镇的单一产业功能，从而使小镇避免产业区的复制；但是从历史文化传承来看，这些保护下来的历史建筑通过功能性的改造，并非全部为原住民原地安居而准备，从而割裂了历史与现实的重要联系；同时，由于小镇居民多为企业工作人员，其居住于小镇的公寓中，从而形成了基于职业的社会联系，但随着婚育年龄的到来，小镇的从业者对于基于家庭的社会联系会日益迫切，那么小镇有限的面积规划何以解决小镇成长的生活压力？

二、政策的展开：特色小镇的府际互动

特色小镇无疑是地方政府先行城市化的积极尝试，浙江省提出特色小镇建设很快引起了省内外强烈的政策关注。从政策推进角度，2015年6月，浙江省首批37个特色小镇创建名单公布，2016年7月1日，中央政府肯定了浙江省的政策创新，住房与城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，在全国推广浙江省的相关经验。

首先，浙江省域内地方政府的积极响应。2015年，伴随着《意见》的下发，浙江省特色小镇规划建设工作联席会议制度随之建立，并由该省的常务副省长担任召集人，2016年1月，第二批省级特色小镇创建名单公布。基于中国政府权力结构的纵向分布，下级政府既服从本级人大，同时服从上级政府，因此当特色小镇成为浙江省政府的政策目标时，下级政府的积极响应便不难理解。在省级特色小镇名单出台之后，地市级特色小镇的建设迅速启动。如绍兴市在2015年11月公布了首批33家市级特色小镇名单，温州市则在2016年4月公布了21个市级特色小镇名单；与地市级特色小镇建设同时启动的还有县级小镇，例如县级宁海市迅速确立了特色小镇建设“369”计划，该计划明确，到2020年力争建成省级特色小镇3个、市级特色小镇6个、县级特色小镇9个。〔10〕

因此，浙江省的特色小镇政策首先得到了省内市县的普遍响应。特色小镇根据其投资规模分为三等，下一级特色小镇在通过评估后自愿上报上一级特色小镇，以争取上一级政府的政策和资金支持，从而形成省级政府以下市、县政府的政策一致；同时在特色小镇的政策促进中，上级政府是特色小镇的政策效果评价者和财政资金拨付者，从两个角度强化了指导性政策的刚性约束。

其次，中央政府的局部修正。作为地方政府先行先试的城市化政策，浙江省首倡的特色小镇在中央政府层面得到了鼓励。2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，强调加快培育中小城市和特色小城镇，提升县城和重点镇基础设施水平，加快拓展特大镇功能，加快特色镇发展，培育发展一批中小城市，加快城市群建设。住房与城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》则确定到2020年，全国将培育1000个左右特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

但是需要指出的是，中央政府所提及的小镇与浙江省的提法有所差异，中央政府认定的特色小镇被纳入全国城镇建设体系中，因此特色小镇原则上被明确为建制镇（县城关镇除外），并优先选择全国重点镇开始试点；在治理结构上，国家级方案提倡镇村融合发展，从而部分修正了浙江省方案中的非产业区和非行政区的提法；从管理体制上，浙江省方案中由省发改委牵头的政策设计与推进在中央层面已经具体转为国务院住建部管理。2016年8月3日，住建部村镇司下发《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，在全国推荐首批159个国家级特色小镇，其中浙江省获得指标10个，排名第一。〔11〕 10月14日，首批127个特色小镇获批，其中浙江省杭州市桐庐县分水镇等8个建制镇获批第一批中国特色小镇。

第三，其他地方政府的审慎参与。住建部村镇司司长张学勤表示，特色小镇建设是统筹城乡发展的重要载体。特色小镇建设，不仅有利于促进特色鲜明的产业形态发展，增强小镇吸纳周边农村剩余劳动力就业能力，同时也有利于改善村镇基础设施建设，彰显当地特色传统文化，有效带动村镇经济社会文化协调发展。〔12〕因此在中央政府推进小城镇建设以后，一些省级政府开始响应。如2016年7月，西部地区的甘肃省就宣布将用三年时间建成18个省级特色小镇。

目前来看，大多数省份尚未启动特色小镇建设，但是一些横向的对等制度学习已经进行，根据媒体报道，2016年3月14日-17日，山东省平度市（县级）市长庄增大赴浙江8个县市区考察学习特色小镇建设〔13〕；7月18日，江苏省镇江市（地级）市长朱晓明则率镇江市考察团赴杭州考察。〔14〕可以设想的是，在中央政府的行政指导下，越来越多的省级政府将通过制度建设、资金保障形成对中央政策的呼应。但是由于中央政府相关政策的局部修正，浙江省以外区域的特色小镇建设有可能在现有行政区中进行，即抛弃浙江省政策方案中的“非行政区”的表述，从而使“特色小镇”演变为“小镇特色”。

三、政策的冲突：特色小镇的路径差异

从城市史的角度看，近代城市既是工商业的成果，也是治理转型的重要载体。在特色小镇的政策设计中，行政区与产业区的关系值得关注。如果过分强调行政区，意味着在现有的行政体系之外增加新的城镇行政组织；如果过分强调产业区，那么则可能形成新的遍地开花的开发区，对耕地保护、生态平衡等形成新的压力。正是基于不同的政策考量，特色小镇是城市化进程中非连续性、过渡性政策手段。

首先，城镇建设的国家意志。特色小镇是村庄的工业化还是工业城市的乡村化？大量关于特色小镇的政策设计并没有给出清晰的目标。浙江省方案中的否定性的非行政区和非产业区的小镇定位仍然要直面行政权力与市场权力的交织。应该看到的是，我国的城市化政策基本上在21世纪初开始大规模启动，时任国务院总理朱镕基在《2001年政府工作报告》“加强农业基础地位，努力增加农民收入”部分，就提出要发展小城镇，繁荣小城镇经济，积极稳妥地推进城镇化，拓宽农民的就业空间和增收渠道。《2002年政府工作报告》则在报告的第二部分“加快农业和农村经济发展，努力增加农民收入”中提出，加快发展农村二、三产业。引导乡镇企业加快结构调整、技术进步和体制创新，提高发展水平，清理、取消不合理的限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便，切实保障他们的合法权益；同时，要加强管理和引导。积极稳妥地推进城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。

不难看出，城镇化作为一项公共政策，是以促进三农发展、实现农村劳动力转移为目标的。到2012年，按照常住人口计算，我国城市化率已经突破50%，但从户籍转移数据来看，城市化率尚低于这一数据。户籍制度的限制与大城市的承载力使中小城镇成为中国城市化体系的重要组成部分，也使一些小城镇成为大中城市与乡村的过渡地带，如果用一个相对规范的词语来概括，可以把这类过渡性的城镇定义为“村镇”。

其次，市镇建设的地方目标。在城市化的路径设计上，在经济发达区域，地方政府往往侧重于市镇的建设而非村镇建设，市镇建设可以提升工商业的空间，腾挪出大量的农田，从而使地方政府在严格限制的耕地红线之下获得最大土地收益。2010年12月，在中心镇培育工程的基础上，浙江省政府出台《关于开展小城市培育试点的通知》，将培育小城市作为推进新型城镇化的重要途径。在《浙江省人民政府办公厅关于印發2011年全省中心镇发展改革和小城市培育试点工作要点的通知》中，提出要加快促进人口集聚。积极推进户籍制度改革，加快推进农村土地综合整治，深入推进农村宅基地换城镇住房改革，促进农村人口就近有序向小城市培育试点镇转移。全年27个小城市培育试点镇建成区新增常住人口24万人，建成区常住人口集聚率平均提高2个百分点以上。因此不难看出，现有特色小镇的建设既不同于国家战略中的村镇建设，也不同于浙江省后来升级版的小城市建设。

国家的城市化路线具有很强的政策指导性，在单一制权力结构中，地方政府在城市化政策执行中的制度空间相对狭小，但是必须看到的是，巨大的经济、社会与地理差异使全国执行单一的小城镇建设思路存在不足。浙江省处于沿海经济发达区域，其城市化政策既要关注农民的转移，也要关注经济的全球化战略。在地方政府看来，特色小镇可以作为国家城市化战略的一种补充形式。当然，特色小镇的规划正在直面大都市的兴衰，在席卷而来的全球化经济面前，特色小镇不仅仅承载着地方产业升级的功能，也有可能承载着国际性城市的建设功能，“城邦不会卷土重来，但是从未来的发展前景上看，较小的城市有能力相对快速地利用各种机会，使其日益国际化。”〔15〕

第三，特色小镇的动力差异。国家意志与地方目标的差异性使得特色小镇建设充满了更多变数。在城市政策体系中，特色小镇将在一定时期处于角色模糊的边缘地带。其实浙江省视为样本的国外小镇大都是小型城市，具有完整的政治权力结构和自治传统，在这些国外城市中，产业功能是逐渐附着于已有的城市之上的；而浙江省的方案中以不改变中国现有城市权力结构的方式，通过产业转型完成特色小镇的建设，有可能形成城市膨胀的政策忧虑；因此从特色小镇自身发展来看，既要直面来自中央到地方的行政动力，也要关注市场力量。从行政动力的角度，政府将在资金扶持、风景区审批、产业政策等方面予以引导；从市场动力的角度，利润的驱动将使一些企业选择入驻或离开小镇。

“城市是个有边界的空间，其居住密度极高，人口相对众多且具有文化方面的异质性。”〔16〕产业往往与人口相连，人口集聚就必然形成城市，就必然形成城市文化与生活。在行政与市场双重作用下，特色小镇的过渡性质将日益清晰：从行政权力的角度，小镇的行政化可能是一种趋势，只要达到特定的居住人口规模和密度，新的城镇设置就存在可能；从市场权力的角度，特色小镇如果不能形成社区，小镇就不能避免产业区的演变，从而成为一个个小型开发区的翻版；当市镇逐渐形成一定的人口集聚时，小镇的社会功能就必须提升，并将成为小镇持续发展的动力，对更多的公共服务与私人服务的诉求将成为小镇面临的新的动力。

四、政策的优化：特色小镇的治理合流

一般而言，城市研究往往包括城市规划、城市建设和城市治理三个维度。在城市规划与城市建设中，既面临着人口、产业的制度设计，也面临着国家本位、市场本位的路径选择。在城市化进程中，城市、小城市、小城镇、特色小镇的定义的模糊性，既导致了不同层级政府城市化政策的碎片化，也混淆了城市化进程面临的共同议题，从而导致政策目标的非连续性，并深刻影响着城市化的路径选择。因此我们认为，在城市化政策的优化中，一体化的城市治理有可能消解城市化进程中的路径冲突，实现特色小镇城市化进程中的空间弥合。

首先，特色小镇规划中的地理空间融合。中国的城市化进程面临着地理学意义上的城乡分离，但是在上个世纪80年代以后，城市的经济发展带来农业人口的转移，从而瓦解了中国传统的农业社会的地理空间布局。“在中国，数百万的人们正从他们长期居住的地方拆迁转移出去……在资本和国家的指令下，城乡间曾经存在的清晰划分会逐步消退，成为一种地理发展不均衡的相互渗透空间。”〔17〕

地理空间的混合模糊了城市与乡村的边界，也模糊了城市发展与乡村发展的差异性。上个世纪80年代以来实行的“市管理县”体制赋予了城市政府的领导权力，也赋予了城市发展的优先地位。应该看到的是，上个世纪80年代实施的这一城市优先发展政策并没有消弭恩格斯所强调的城乡对立，正相反，由于中国农村的依附性生产，城市的繁荣加速了农村的凋敝，大量资本、技术、人口涌向城市，城市也通过边界蔓延的方式吞噬农村的土地。

但是特色小镇的空间分布不同于传统的乡村空间的零散分布，也有别于城市的空间分割。根据规划，特色小镇多分布在城市边缘区域，甚至深入乡村，由于土地使用面积的刚性约束以及对特色小镇的风景区标准的要求，这些不足3平方公里的小镇通过在乡村中植入城市地理要素，从而疏解城市乡村的空间隔离。对于城市来说，产业结构的整合可以系统析出城市经济要素，降低产业在大城市内部运作的空间成本。

其次，特色小镇建设中的社会空间融合。前文已经分析过，城市化意味着农业人口的进入城市，意味着空间与产业结构的集聚与转型，也意味着城乡关系的持续调整；但是经济空间的关注无法取代城市本身的人口聚集以及由人口聚集带来的公共生活的改变，有学者鲜明指出：“经济增长，产业发展，从根本上都只能从手段的意义上来理解，都必须服务于改进提升人（首先是作为小镇主人的居民）的生活、人本身的发展这一根本目的。”〔18〕

在经济学意义上，空间的不平等既包括城市的不平等，也包括区域的不平等。“城市不平等的一个最基本的检验标准是城市—农村工资差距。由于城市工资一般高于农村，城镇化在城市与农村以及不同规模的城市之间的工资和收入上导致了空间不平等。”〔19〕经济的不平等背后是社会政治的不平等，因此在一定程度上，城市发展就是克服社会不平等的过程。与古典时期城市空间的差异不同，今天的城市社会的空间差异既体现为权力的空间分布差异，也体现为空间的居住甚至生活的隔离，体现为不同生活空间对于城市资源占有的差异。而特色小镇居于城市的边缘地带，可以远离权力的中心，有可能通过构建开放的空间来实现社会的融合。

第三，特色小镇治理中的政策工具融合。罗伯特·L.西蒙曾经这样反思公共政策：“针对每一个案例，让我们都问三个问题：（1）这项政策构成对自由的干预了吗？（2）这项政策使用国家压制了吗？（3）这项政策合理吗？”〔20〕这样的反思同样适用特色小镇的政策设计。我们认为，相较于特色小镇的规划和建设滞后，更重要的问题是小镇的治理。

在中国传统的农业社会体系中，城市往往是政治的堡壘，今天的中国城市经过市场化的改造已经日益拥有更多的经济属性，但是从治理模式来看，城市治理依然属于城乡合治型。在这一模式中，居民或居城市，或在乡村，在国家机器面前并无差异，工业政策多在城市实施，农业政策则在乡村进行；但是在这一体系中，存在身份的巨大差异，城市居民购买农村住宅、农民转为市民则面临诸如户籍、土地等难以逾越的制度高墙。基于身份的差别管理阻碍了城市化的进程，也阻碍了城乡融合的路径。

城乡治理的困境在于如何实现资源配置的正义性，但是在今天的城市治理研究中，资源的分配恰恰是一个普遍性的难题，哈维深刻地指出：“对城市共享资源的思维方式已经陷入到一组非常狭隘的假定中，这些假定很大程度上源于英国中世纪末期出现的圈地运动。所以，常常在私人财产和专制性的国家干预之间采用非此即彼的思维方式。”〔21〕在中国，在城市化的促进措施中，也遭遇类似的问题。随着农村土地流转等确权政策的实施，一些城市的吸引力开始下降，城市化与逆城市化在许多地区并存，这些变化就呼唤着政策工具的多维变化。我们认为，特色小镇的推出可以在政策工具上有效克服哈维提及的思维定势，特色小镇面临的一个课题就是在不改变土地属性、身份属性的前提下，如何推进城乡资源的有效共享，实现边缘性城市的治理合流。

结论

“城市在其完整的意义上便是一个地理网状物，一个经济组织体，一个制度的过程物，一个社会战斗的舞台，以及一个集合统一体的美学象征物。”〔22〕无论以什么名义，任何小镇的出现都可能伴随着上述特征的结合。由于城市附着了人口与公共生活，因此任何城市化的政策创新都必须关注人的因素，“城市化促使人们相信，存在着一种可经确认的城市文化和一种特定的城市生活（或感受）的方式，与之相伴，一些关于这种城市主义的普遍的认知与价值判断开始出现。”〔23〕正是在这样的意义上，特色小镇不能仅仅进行非产业区、非行政区排他性设定，因为，任何人口的集聚体都一定成为社会区域，一定会形成公共生活，而这些，才是城市化的真正目的。同时，从政府间关系和政策科学的角度，中国的城市化进程还存在一个国家目标与地方实践的差异。地方主义强调公共政策的特殊性，而国家主义重视目标的普遍性。在中国区域差异较大，地方经济社会发展阶段不一的条件下，城市化一定不是行政主导下的整齐划一的全国层面的城市设计，而是在产业转型、人口导入和文化传承的功能融合下多元的城乡发展；总体上看，已经起步的特色小镇政策不但应该纳入国家城市化的总体战略，也应该体现地方政策创新的积极成果，在城乡治理合流中实现公共政策的优化。

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（责任编辑：周中举）