我国五年中期规划的绩效与理念

〔摘要〕 政府规划是一项大规模的集体管理行动。规划要取得成效，其决策、编制、审批、实施、评估等各个环节都需要政府机构各个环节的配合。评价这项大规模集体行动的合理性和有效性是十分困难和复杂的认知活动。但是复杂问题也有简单处理办法。因为但凡管理行动都有一个基本关系：目标-手段关系。运用目标值与实际值的绩效比较方法分析发现，我国改革开放以来实施的七个五年规划绩效越来越好，“九五”规划是一个分水岭，前后期的规划绩效差别较大，但偏离系数也表明规划绩效还有待改进，五年期规划稳重之中偏于保守。比较中国规划与日本国民收入倍增计划，总体上，中国的规划绩效比日本的规划绩效要好得多，而与规划绩效提高相关联的是规划理念。编制“十三五”规划时提出了五大理念，即创新、协调、绿色、开放、共享，这五大发展理念既是对过去规划中一些传统理念的继承，同时也包含着对传统理念的突破和超越。五大理念集于一体发展而成一个系统化的逻辑概念体系，构成针对新常态下中国未来发展新要求和新特点的战略性指导方针，并且形成了一个开放式的发展范式。

〔关键词〕 中期规划；规划绩效；规划理念；规划体系；规划体制；规划功能；“十三五”规划

〔中图分类号〕F211 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）01-0009-06

一、问题的提出

自1952年开始实行五年一期的计划管理以来，到2016年正式实施最新一期五年规划，我国已经编制和实施了13个五年中期规划。这种连续编制和实施中期规划、时间长达半个世纪以上的国家发展现象，世间罕见，而且期间跨越了计划经济和市场经济两种对立的运行机制并延续至今，更是让一部分人感觉匪夷所思。更为重要的是，这种周期性规划管理将一个世界经济弱国带入世界经济第二大国，也属世间罕见，迄今只有前苏联等少数国家有此先例。然这些国家在短暂成功之后却又失败，唯有中国坚持到了今天。

近年来，中国规划管理成功现象已经引发各方关注。2013年《开放时代》第6期组织多位国内外专家专门讨论中国的规划现象，形成了三种不同的观点。一种是对中国规划成功持充分肯定立场，认为中国当前采用的规划体系并非传统计划工具，而是在其基础上进行了创新与转型。五年计划已从单纯的经济计划转型为公共事务治理规划，涵盖了经济社会运行的主要领域，并认为这种机制更加适应以社会主义市场经济体制为核心的经济社会运行模式。〔1〕另一种观点认为，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制能够引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。规划依附行政层级体系运行，但决定其效率的是党的干部考核制度，这个特点使得中国与其他东亚开发型国家有了本质区别。〔2〕与肯定性意见相反的观点则认为，要想理解规划的过程，就必须明确它的目标、手段，以及参与其中的政府机构，即这些规划是否提高了中国整体经济的灵活性和高度？是否有助于其走向理想的发展道路？〔3〕同时也对中国规划管理本身起到的作用提出了各种质疑。

毫无疑问，政府规划在当前中国特色的市场经济中客观存在并发挥着作用。一些人据此认为，中国实行的还是计划经济。这种说法是不符合事实的。如果站在客观立场上，改革前后的国民经济运行机制已经发生了巨大变化。首先，中国政府规划管理的运行机制和管理制度发生了变化，对此已有学者做了专门的研究。〔4〕其次，规划的具体方式和方法也发生了许多实质性变化，而不仅仅是提法的改变，比如计划改称规划。然而改革之后的政府规划作用究竟是积极的还是消极的，关键在于其规划绩效。如果变化之后规划绩效没有得到改进，则这种变化的合理性和有效性值得怀疑。

政府规划如同其他政府行为一样，是一项大规模的集体管理行动。规划要取得成效，从决策、编制、审批、实施、评估等各个环节都需要政府机构、社会组织及个人等方面的广泛配合。因此实际上评价这项大规模集体行动的合理性和有效性是十分困难和复杂的认知活动。正如人们已经看到的，成功的规划管理是一个系统性的体系活动，同时也需要外界条件的具备和相关因素的配合。因此要完整地评价规划绩效几乎需要将所有的规划环节、规划内容、规划因素和规划条件纳入分析评价框架中，这是一项巨大的分析评价工程。但是复杂问题也有简单处理办法。因为但凡管理行动都有一个基本关系：目标-手段关系。任何一项管理行动都是调动一切资源冲着目标而来的，尽量采用各种手段达到目标便是管理的核心任务。手段以及运作机制都是为实现目标提出和使用的；在特定情况下，为达到目标可以不择手段，尽管这会引发对手段使用的价值判断，但是目标的达成无疑是最核心和最现实的需求。按照此逻辑，我们可以简化对政府规划的绩效评价，将政府规划目标的实现状况作为分析规划绩效的第一步工作。

进行规划绩效评价首先需要界定规划绩效的内涵与外延。绩效一词源自管理绩效，一般包含两层含义。其一，管理行为完成情况，其二，管理行为效率大小。笔者曾经就政府管理绩效做过分析。〔5〕以政府规划行为而言，如果是第一种绩效，就是看政府规划的完成情况，即规划目标的实现状况。如果是第二种绩效，就是看规划的投入产出比率，即政府为完成规划任务而投入的资源与目标实现之间的匹配是否经济合理。分析第一种绩效比较简单，可以直接将规划目标值与实际完成值进行比对，从实际值与目标值的偏离程度确认规划的有效性。分析第二种绩效，在政府信息不完全公开条件下有极大难度，因为无法精确地知道政府究竟为实现规划任务投入了多少人力、物力和财力，而且即使确认了这些资源，由于规划实施涉及社会及市场的配合程度，依然难以断定其中政府的付出究竟产生了多大作用。因而本文主要讨论第一种绩效，将第二种绩效讨论留给感兴趣的研究者去研究。

二、评价方法和指标

就规划目标的实现状况而言，可以用实现值与目标值的比较说明。一般而言，由于规划期的不确定性因素很多，实际值不大可能百分之百地符合目标值，总会在一定程度上偏离。但是，利用实现值与目标值的偏离程度依然具有判断规划绩效的合理性。因为：其一，从政府规划的主观原因角度看，实际值过度偏离目标值，包括大大超过或低于目标值，均意味着规划之初的预测、决策和实施存在着一系列不够严谨缜密之处，且偏离程度越大，表明政府规划绩效越不理想。其二，从政府规划的客观原因角度看，因为不可抗拒的外部因素导致实际值偏离目标值，会在一定程度上减轻政府规划绩效不佳的道德风险。但是真正有效的规划管理应该包含对突发事件和万一情况发生的预估以及对突发事件的应对机制在内。尤其是在中长期规划管理工作中，需要增加对规划的中期评估和阶段性调整，以及对规划之初的目标值加以动态修订等内容。以日本20世纪60年代的国民收入倍增计划成功案例为证，规划之初设定经济增长率前三年的目标值为9%，10年平均增速为72%。但在这10年中日本政府更換了三届，国民收入倍增规划也并非一成不变地被动实施，而是连续修改动态调整，新计划取代旧计划，十年规划成为“滚动计划”，最终使经济增长率的实际值达到116%。〔6〕因此，实际值与目标值的偏离程度也包含着政府规划任务的自我调整和自我评价。

还有一点需要指出，政府规划目标值是一个指标集合体。各个单项目标的指标之间形成关联和依存关系，政府追求的目标也是多目标值的整体实现。因此一个单独的规划目标值与实际值的偏离并不能完整地表现出规划绩效，只有将众多单项规划目标值与实际值的偏离程度进行综合考虑，并在确认这些目标值与实际值的总体偏离程度之后，才能最终确认规划的绩效。总之，中长期规划绩效一定是一个综合绩效。

基于以上讨论，下面给出确定规划绩效的基本方法：

（一）规划期初目标值与规划期末实际值的偏离程度（A）

设：目标值=G，实际值=S，偏离程度=A，i=各规划期目标值。公式为：

Ai=（Si-Gi）/Gi

该公式的经济含义在于：以0为轴，实际值偏离目标值的结果数据可能分布于两端。其中，A=0即为完成规划目标，A<0即为未达成规划目标，A>0即为超额完成规划目标。正如前面讨论过的，我们不能设定超额完成规划越多越好，或完不成规划目标越少越坏。因为，无论大幅度超额完成规划目标值还是大幅度完不成规划目标值，均会暴露以下三个严重问题：其一，规划目标值选择过于保守，或者过于激进；其二，对于规划实施的未来条件严重低估，或者严重高估；其三，单一规划目标值的超额完成或完不成，将会引发与此相关联的其他目标值及其任务关系严重紧张乃至对立。因此，恰当而合理的要求是A值尽量趋向于0，而不是相反。

（二）规划目标值与实际值的离散程度（B）

通过求解偏离程度A的标准差，直接可得离散程度值B。设：Ai=各指标偏离程度，A=各指标的偏离程度平均值，j=各个规划期的指标数量。公式为：

B=n∑nj=1（Ai-A）2/n-1

其经济含义是：在五年期中，各规划目标值/实际值偏差程度的平均分布离散情况。值越小，说明总体上偏离差距越小；值越大，说明总体上偏离差距越大。通过这个数据可以看到规划期指标体系中各项指标完成的總体情况。

（三）偏离系数（R）

将各个规划期的标准差值与偏离平均值相比可得偏离系数。由于我们假设目标值与实际值的差距值A越小以致趋近于0，代表规划绩效越有效，按照通常的离散系数计算方法即R=B/A，会因A=0而致R无解，也意味着会出现偏离程度越小离散系数越大的可能。为避免此种情况，将公式颠倒成：R=A/B，可以得到合理的解释。通过计算偏离系数，能够从总体上综合显示规划目标值与实际值的偏离状况。

评价规划绩效所使用的指标是改革开放以来已经完成的七个五年规划的计划目标值和统计指标。没有选择改革开放前各五年规划做分析，是因为之前的指标信息披露不充分，并且各个规划由于受到客观环境变化的冲击没有得以正常实施，尤其是1960-1970年代期间的规划。比如“二五”规划受到“大跃进”运动的影响；“三五”规划受到国民经济调整的影响；“四五”规划和“五五”规划受到“文革”运动的严重干扰等。除“一五”规划外，各个规划都没有按部就班地实施，只有从“六五”规划开始，中国规划管理才得以步入正常轨道，其规划管理的规范性和公开性不断强化。比起“六五”规划之前的其他五年规划各期，其后各个时期的规划信息公开披露程度显著提高。特别是从进入21世纪之后的“十五”规划期开始，正式公布的五年规划文本都附上了五年规划的主要指标，这就为评估规划有效性带来了权威依据。而在此之前，从“六五”规划到“九五”规划，由于规划指标没有全面公开披露，只能从相关年份的“两会”政府工作报告、国家规划部门的规划完成报告和国家统计局的统计公报等公开文件中寻找相关指标的蛛丝马迹，这在一定程度上也影响了对此四个五年规划期绩效的完整评价。

总体而言，我国规划体系是一个严密的体系，其中按照时间区分还有年度计划做支撑，按理应该将年度计划实施情况列入评估范围，但是本文做评估不涉及年度计划有如下考虑：首先，年度计划的中长期功能不够充分。通常我国五年一期的规划依赖于年度计划的落实，尤其在计划经济时期特别重视年度计划的编制与落实，但是转向实施社会主义市场经济体制以后，由于微观层面的活动决策权逐步交给市场主体，计划的资源分配功能大大压缩，这就使得中期规划功能上升，年度计划功能的意义逐步降低。一般而言，五年规划已经明确了的任务，到了年度计划只是督促和落实的问题。其次，年度计划改变重大决策的几率很小。因为前有五年规划预先做了规定，后有一年一度年末中共中央经济工作会议确定来年经济工作基调，所以年度计划实际上变成了一个短期调控工具，与财政政策和货币政策等调控工具的功能差不多。最后，年度计划所产生的规划效应在一年时间内很难见效，往往需要一年之后才能显效。因此将短期计划目标值与短期实际完成值做比较缺乏足够的有效可比性。

三、分析结论

经过相关数据计算的结果见图表1。（基础数据附表，略。）

根据计算结果以及图形所示，有如下结论：

第一，我国改革开放以来实施的七个五年规划绩效越来越好。目标/实际偏离程度，从“六五”规划期（07899）降低到“十二五”规划期（00535），偏离程度呈现下降趋势；目标/实际离散程度，从“六五”规划期（06188）下降到“十二五”规划期（01848），离散程度也是明显得到改善的；偏离系数从12765降低到02896。这基本上证明了我国规划管理绩效越来越好，规划管理越来越成效显著。

第二，“九五”规划是一个分水岭。将七个规划期分开分析，“九五”规划期之前规划目标/实际偏离和离散程度总体处于较高水平；“九五”规划期之后，规划目标/实际偏离和离散程度总体处于较低水平，这说明前后期的规划绩效差别较大。“九五”规划期是我国自1992年正式确立社会主义市场经济体制目标的第一个规划期，是按照社会主义市场经济要求和规律编制的第一个中期规划。按照市场经济下政府规划的若干特性，政府规划是战略性、宏观性、政策性和预测性的。此前此后，我国对政府规划体系和规划体制做了一系列改革，这些改革取得了相应的成效，结果是，市场体制的推行并没有降低规划功能，反而提升了规划功能，使规划绩效越来越好。“九五”规划提出实现两个转变的任务，即经济体制的转变和增长方式的转变。数据结果显示，经济体制之一的规划体制转变是有效的，也是成功的。

第三，偏离系数表明规划的绩效尚有待改进。偏离系数从“六五”规划期的高点（12765）跌落到“十二五”规划期的较低点（02896）是一个进步，但是期间有反复，而且“十五”规划和“十一五”规划的偏离系数与“八五”规划接近。这提示我们规划绩效的稳定性还不扎实，存在反弹。持续改进中期规划工作任重道远。

第四，五年期规划稳重之中偏于保守。所有的计算数据均为正值，没有出现负值，说明各个时期的规划目标总体上是超额完成的。尽管也有个别指标没有完成，甚或不排除有个别数据虚报完成情况，但是总体计算是完成了的。正如前面指出的，大幅度的超额完成任务未必是越多越好。这实际上说明政府规划偏向保守，进取和冒险精神稍微欠缺。当然与激进或冒进的政府规划相比，偏保守偏稳重的政府规划可能更为可取。这对于经不起折腾的社会经济发展而言是一件好事。

如果将我国规划绩效与日本在20世纪60年代的国民收入倍增规划绩效做一对比，会加深对我国规划绩效的认识。众所周知，日本在20世纪60年代取得了令世人瞩目的经济增长，而这个经济奇迹的推手就是国民收入倍增计划。推行这个计划的结果是10年间经济年均增长率达到116%，人均国民生产总值年均增长104%，规划任务大大超额完成。〔7〕但根据数据显示（见表1），我国规划绩效在有些方面要好于日本。就偏离程度看，中国七个五年规划的平均数为03662，低于日本倍增计划的04906。进一步而言，中国在“十五”到“十二五”期间真正实现了经济高速增长，但这个时期的偏离程度却大大低于日本经济高速增长时期；在偏离系数方面，日本的偏离系数高出中国1倍多。这些均反映出中国的中期规划绩效比日本的中长期规划绩效要好得多。当然就离散程度看，中国七个五年规划平均数为05751，高于日本倍增计划的03866，似乎不是很好，原因可能是可查的日本数据比中国的数据少进而影响了计算结果。但仔细分析，中国“七五”和“八五”两个时期的离散程度过高可能也影响了计算结果。如果仍然以中国高速增长的“十五”至“十二五”数据与日本10年国民收入倍增计划数据相比，中国绩效数据明显要低很多。概而言之，中国中期规划绩效比经典的发达国家规划绩效要好许多。

四、规划理念的转变

熟悉传统计划经济体制的人都知道，制定政府规划一般要依循若干个基本原则或要求，這些原则和要求有的表述为速度、比例、结构、效益相结合，有的表述为统筹兼顾、瞻前顾后、留有余地、重点与一般相结合。当时并没有一种理念的说法（李震中，1983）〔8〕，但是长期贯彻这些基本原则和要求，自然而然地形成了一种持之以恒的规划观念。这套规划观念因为有理论的支撑，因而上升为有理论依据的观念。所谓理念，简单而言，就是有一套理论为依据的基本观念。

从“十一五”规划开始，我国规划工作开始有了一个新的提法，就是以科学发展观作为规划工作的总体理念。通常，科学发展观用三句话表述：以人为本、统筹协调，可持续发展。科学发展观的提出，无疑将国家规划视野提高了，规划工作不再拘泥于具体的速度、比例、效益等技术层面的考虑，而是站在战略高度谋划未来发展。但是这三句话较为笼统且会产生一定歧义，所以作为清晰的发展规划理念尚需进一步概括提炼。

2015年10月在中共中央十八届五中全会上，习近平总书记就制定“十三五”规划纲要的建议中首次提出规划发展理念作了清晰解释：“面对经济社会发展新趋势新机遇和新矛盾新挑战，谋划‘十三五时期经济社会发展，必须确立新的发展理念，用新的发展理念引领发展行动。古人说：理者，物之固然，事之所以然也。发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。为此，建议稿提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并以这五大发展理念为主线对建议稿进行谋篇布局。这五大发展理念是“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。”此后不久，在当年11月举行的中共中央政治局学习政治经济学会议上，习近平总书记再一次将五大发展理念上升到理论成果的高度，将五大发展理念列入了当代中国马克思主义政治经济学重要理论成果之一，指出这些成果不仅有力指导了我国经济发展实践，而且开拓了马克思主义政治经济学新境界。

作为国家战略层面的五大理念，如果单独挑出来看其实早已产生，比如创新理念，在提出建立创新型国家时就已经正式提出；协调理念，早在我国经济建设初期就以综合平衡思想体现出来；绿色理念，源自国际社会1990年代流行开的可持续发展理念；开放理念，从上世纪80年代改革开放伊始就已经树立起来；共享理念提出的时间较晚，但是在邓小平提出的先富与共富关系中已有所包含。总之，如果就五大理念中的每一个理念而言都并不陌生，早已有所提及，但是将这五个理念集合在一起，赋予如此高的理论地位，应当说另有深意。

首先，将五大理念集于一体发展而成一个系统化的逻辑概念体系，这个理念体系包含了对发展动力、发展状态、发展质量、发展视野、发展目的的说明。创新理念解决发展动力问题，提出用新的发展要素如“大众创业万众创新”做动力促进未来发展；协调理念追求和谐的发展状态，这种状态环绕社会，而非单向的；绿色理念是首次用颜色概括发展质量；开放理念是对发展视野的表达，在复杂世界中发展难以独善其身，唯有开放才能获得继续发展的机会；共享理念表达了发展的目的。总之，发展的动力——创新，发展的状态——协调，发展的质量——绿色，发展的视野——开放，发展的目的——共享，五个理念合起来构成一个系统化的理念体系。这是对以前发展规划原则、发展要求等重大战略思想和观念的一次创新和突破。

其次，五大理念是针对新常态下中国未来发展新要求和新特点所提出来的战略性指导方针。五大理念是因应中国社会经济进入一个不同于以往的状态而提出的，这种状态被解释为新常态。在社会经济发展新常态中，发展的方式及内容都发生了大的改变，因此新的发展理念体系应运而生。强调创新做发展动力，是因为要素驱动、外需拉动等传统动力已经不足，只有依靠技术、体制、理论的原始创新、组合创新和引进吸收再创新，推进供应侧结构性改革，才能继续保持和增强发展后劲；强调发展状态的协调，是因为进入新常态后社会经济关系越来越复杂，潜在压力和冲突越来越大，发展不能继续孤军奋进，非均衡增长，而必须保持各个方面比例关系的协调和平衡；强调绿色的发展质量，是因为发展不能再继续伤害自然生态，污染环境，走先污染后治理的老路，而必须走低碳、循环、环保、节能的可持续发展之路；强调发展的开放视野，是寻求更高层次的对外开放和争取国际社会中的中国话语权，如果说以前的开放多是依照国际社会已经形成的游戏规则单边推进的，那么随着中国经济成为世界上举足轻重的力量，更高水平的开放和获得重要的话语权是并行不悖的；强调共享的发展目的，既坚持了社会主义经济发展的基本目的要求又体现了先富之后追求共富的理想信念。归根结底，社会主义制度下发展经济是为了更好地满足人民群众持续增长的物质文化需求，让人民群众从国家发展和改革之中不断体验获得感。所有这些，都是我国经济进入新常态之后所面临的和需要做的事情。五大理念绝非空泛的理论说教，而是有实实在在的现场感和问题导向的。

再次，五大理念体系已经形成一个开放式发展范式。一般而言，范式是指一个具有基本内核的逻辑概念体系。发展范式也就是以发展为内核的逻辑概念体系。所谓的开放式范式，就是这个范式在保存内核概念基础上不断与时俱进，拒绝自我封闭，采取海纳百川的态度，不断充实范式内容。从这个角度理解，中国共产党领导集团的发展理念体系是一个不断发展、不断升级的开放式发展范式。这个开放的发展范式遵循了认识客观事物的基本规律，体现了勇于探索与善于总结的实践精神。改革开放之初，以邓小平为首的党中央提出了一个中心两个基本点的路线，强调发展才是硬道理，两手都需要硬的理念，这是解决为什么发展的问题。进入21世纪后，以胡锦涛为首的党中央提出科学发展观，强调以人为本、统筹协调、可持续发展，这是解决如何发展的问题。现在，以习近平为首的党中央提出五大理念，这是解决在新的发展阶段（新常态）下如何继续发展的问题。总结起来，后者理念既是對前者理念的继承和呼应，同时也包含了新的考虑和创见。这种由一代代领导人传递下去且不断更新的发展范式，不是任何一个发展理论所能够预设的，也不是任何一个频繁的政党轮替的政治体系都能够产生的。中国的这个发展范式很难在世界范围内复制，但是却可以在中国存在并长期发展下去。中国人民和中国社会将从中获益。进一步的，所谓中国特色的发展模式，其独特性之一，就是这个发展范式的本身演化过程。

规划理念从根本上解决了规划绩效问题。因为规划编制必然是从规划理念开始，并最终实现规划理念。如果中国的政府规划绩效越来越好，那么这与规划理念越来越先进、越来越符合实际是分不开的。这也许正是规划成功的关键所在。

〔参考文献〕

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〔4〕宋彪.中国国家规划制度研究〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2016.

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〔6〕宫崎勇.日本经济政策亲历者实录〔M〕.北京：中信出版社，2009：105，115.

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〔8〕李震中.计划经济学〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1983：569-573；国民经济计划原理编写组.国民经济计划原理〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1985：31；钟契夫.计划管理原理〔M〕.沈阳：辽宁大学出版社，1988.

（责任编辑：张 琦）