环境诉讼制度研究

代仁达

[摘 要]20世纪六十年代以来，生态环境问题日益成为全人类共同关注的重要问题，世界各国纷纷利用政治、经济、法律等手段解决各自国内日趋严重的环境问题，并共同携手积极构建和完善环境保护的国际法框架。全国人大常委会通过了民诉法修正案，新的民诉法最终让环境公益诉讼由理论变为现实，拓宽了环境侵害的法律救济渠道，一定程度上开启了我国环境保护立法新纪元。但这仅仅是开始，新民诉法对环境公益诉讼仅做了原则性规定——“可以诉讼”已经明确，“如何诉讼”则语焉不详。同时，环境侵害因为一些独特性质，使得环境诉讼有别于民事、刑事、行政三大传统诉讼。为了更好地解决环境纠纷，加大环境保护力度，我国有必要向前更迈进一步，将建立和完善环境诉讼制度提上议事日程。

[关键词]环境;诉讼;推广;执行

[中图分类号]D925.1       [文献标识码]A           [文章编号]1672—4496（2020）01—076—04

一、司法实践及外域法制中的环境诉讼制度

（一）我国司法实践中的环境诉讼制度——环境法庭

当前，我国已进入环境纠纷高发期。面对日益增长的环境纠纷诉讼，全国各地法院在审判实践中积极探索一些有效的应对方式，环境法庭就是其中一个鲜活的例子。今年来，多地成立了环保法庭，如：大连市沙河口区法院环境保护巡回法庭，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭，清镇市法院环境保护审判庭，无锡市中级人民法院设立了环境保护审判庭，同时在辖区内的五个基层法院设立了环境保护合议庭，负责辖区内涉及环境保护的民事、行政和刑事案件审理，昆明市、玉溪市中级人民法院环境保护审判庭也相继成立。随后，环境保护巡回法庭或审判庭作为环境保护司法实践的一种形式在我国江苏、辽宁、海南等地推广开来。可以预见，在今后一段时间内我国环境法庭的数量会保持持续增长态势。

二、我国环境诉讼制度构想

（一）环境诉讼的审判组织、审级制度以及管辖制度

成立专门的环境法庭（院），是环境司法的一大趋势。在我国，设立环境法庭专门审理环境纠纷案件既有实践基础，更有法律依据。[1]同时，设立环境法庭既体现了司法专业化要求，又能很好地解决当前审判人员在环境诉讼中表现的专业知识和审判技能缺乏等问题。笔者建议我国建立专门的环境诉讼审判机构。第一步，推广设立环境法庭。具体来说，在有需要的中级、高级法院设立环境庭，在有需要的基层法院设立环境巡回法庭或环境合议庭。第二步，待条件成熟，可仿效海事等专门法院建制，设立专门的环境法院，负责重大、复杂环境纠纷案件的审理。

关于环境诉讼审级制度及管辖制度的设计，完全可以参照民事、刑事、行政传统三大诉讼制度的相关规定，没有必要“特立独行”。只不过在成立专门环境法院之后，需要考虑并解决环境法院与普通法院在审级和管辖上的冲突问题。

（二）环境诉讼的原告主体资格

在环境法领域，扩大环境诉讼原告主体资格的范围，已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。但如何扩大原告主体资格，又不引发滥诉，却是问题的关键，而关键的关键不外乎是以下两个在理论及实务界产生广泛争议的问题。

1.公民是否可以成为环境公益诉讼的原告。我国新《民诉法》规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。显然，我国是将公民排除在环境公益诉讼原告主体资格之外。纵观世界其他国家对环境诉讼原告资格的规定可以发现，仅美国承认了公民的环境公益訴讼原告资格。（英国虽然以例外的形式规定公民个人在征得检察长同意的情况下，可以提起环境公益诉讼，但这种主体资格并不是完全独立的，仅是检察长专诉权的附庸。）在我国各地的环境法庭试点运行中，或明确将公民个人排除在原告资格之外，或对公民是否具有原告资格不做明确规定。笔者认为我国新《民诉法》的相关规定是比较务实的。其一，公民个人在环境诉讼举证能力上明显不足，赋予其原告资格往往不能收到其预想的诉讼效果，进而可能滋生大量涉诉信访案件;其二，基于地方经济发展需要，防止公民个人滥诉增加企业成本，同时也为各级地方政府强化环境污染防控和治理赢得缓冲时机;其三，根据我国《环境保护法》等相关法律精神，公民个人可以用举报、控诉等形式通过有关部门和社会组织来提起公益诉讼，以保证公民个人的环境权得到司法救助。

新《民诉法》对环境公益诉讼的法定原告类型进行了规定，但过于原则、模糊，不符合程序法的具体化、确定性特征，也不利于环境诉讼中法律适用的统一。建议将“法律规定的机关和有关组织”特定化，赋予检察机关、环保行政职能部门、民间环保组织的环境公益诉讼原告资格，并设置兜底条款，以适应不断发展的环境诉讼发展形势。同时，可借鉴德国的团体性环境公益诉讼制度关于环境公益诉讼“信托”及判决“既判力”的规定，以便最大限度地保护公民个人的环境权。

2.是否要求原告与环境纠纷（侵害）具有直接利害关系。环境纠纷案件与传统诉讼案件最大的区别，在于环境诉讼的原告可能不是直接利害关系人，这是由环境纠纷特别是环境侵害兼具公益性和私益性的特性决定的。如果严格要求原告必须具有直接利害关系，那么就否定了具有间接利害关系的检察机关、环保职能部门、民间环保组织等的环境诉讼原告资格，也从根本上否认环境公益诉讼的存在。同时，在涉及环境权益的行政诉讼中，可能导致因环保职能部门的行政不作为或滥作为使遭受环境侵害的公民、法人或者其他组织因为不是行政相对人而得不到司法救济。[2]由此可见，在环境诉讼中适用“直接利害关系”规则显然不符合当今环境诉讼制度演进潮流。建议我国借鉴美国公民环境诉讼制度相关规定，用“直接利害关系”和“法律上的利害关系”相结合的标准来认定环境诉讼原告资格，由法律明确规定间接利害关系的原告类型，以弥补仅适用“直接利害关系”标准而导致环境司法救济乏力的问题。

（三）环境诉讼的受案范围

关于环境诉讼受案范围存在争议和不确定性，主要是环境侵害类案件。我国《侵权责任法》第6条规定，侵权责任的追究要以侵权行为具有“违法性”为必须要件，行为人只对违法行为承担责任。但大多数的环境侵害行为是某些生产、建设或者经营活动，这些活动可以创造社会财富并增进公众福祉，“在相当程度上具有阻却违法之性质”。如果严格遵照侵权法中所要求的违法性要件，则有些环境侵害行为不能被认定为“环境侵权”，受害人亦无法寻求司法救济。同时，《侵权责任法》第65条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”在此立法思路下，进入司法救济的只能是环境污染致人损害行为而排除了生态破坏行为。

我国《侵权责任法》的上述规定限制了环境诉讼的受案范围，使大量环境侵害案件无法进入司法程序。因此，笔者建议以建立环境诉讼制度为契机，扩大环境诉讼受案范围：一是不再注重环境侵害行为的违法性要求，而以事实上发生的侵害结果（即对环境造成了污染与破坏的客观事实）作为环境侵害行为的构成要件;二是将环境侵害行为扩展为环境污染和生态破坏行为。

（四）环境诉讼的证据规则

在环境诉讼中适用传统诉讼制度的证据规则，常常会出现问题，甚至导致有违司法实质正义的裁判。

首先是举证责任的分配问题。环境诉讼举证责任的分配直接关系到环境诉讼程序价值的实现。传统的举证责任是“谁主张，谁举证”，要求受害人要对加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害结果之间有因果关系提供相应的证据。这样的规定对环境诉讼中的受害方过于苛刻：其一，在多数环境诉讼案件中，受害方为普通公民，而加害人都是实力雄厚的大企业、大集团，二者在经济实力、诉讼资源上差距巨大，如果要求受害人严格遵循“谁主张、谁举证”，无疑会使其面临极大的败诉风险。其二，造成环境侵害的企业可以用诸如保护商业和技术秘密的理由，阻碍受害方进入企业内部收集证据和资料，受害方往往举证不能。其三，环境损害的发生是以环境为媒介的，从污染物的排放到对环境造成损害，再到对受害人产生侵害，有一个积累、渐进的漫长过程，其间所涉及的物理、化学等方面的变化，即使是在科学技术发达的今天，有些问题也无法得到确切证实，此时要求受害人对因果关系提供证据根本没有可能。环境纠纷的特殊性使得传统举证责任分配制度在环境诉讼中显得无能为力。理论及实务界已长久关注这一问题，并积极推动了立法的纠偏补正，在我国确立了环境侵害类诉讼的举证责任倒置和因果关系推定制度。[3]笔者认为，在建立环境诉讼制度中，应延续《侵权责任法》等相关法律关于“特殊侵权特殊对待”的规定，实行环境诉讼的举证责任倒置和因果关系推定。但对损害事实、损害结果的举证，还应遵循传统的“谁主张，谁举证”原则。[4]其次，环境诉讼中的鉴定问题。环境诉讼经常会遇到涉及环境科学的专门性、技术性的法律事实的认定问题，由于专业性很强，大多需要委托专门的鉴定机构进行鉴定。目前我国有关环境问题鉴定的法定机构基本上都是按照行政管理体制建立的，隶属于环境保护行政部门。在一般的环境民事纠纷案件中，其鉴定结论还能为当事人所信服，而一旦涉及环境行政诉讼，其鉴定结论往往会受到质疑。因此，笔者建议建立独立的不隶属于环境行政部门的环境司法鉴定机构。同时，关于鉴定费用的承担，可以考虑借鉴美国《清洁水法》的做法，在保证公平的前提下，判决环境加害方承担部分或全部鉴定费用，以减轻受害方诉讼成本。

三、我国环境诉讼制度的相关配套

（一）建立健全环境保护法律体系

完备的环境保护法律体系的建立，是环境诉讼高效运转的制度保障。在环境实体法方面，为有效应对环境问题的广泛性、复杂性和多样性，建议借当前《环境保护法》修订之契机，将其上升为高位阶的环境基本法，以此来指导、统领其他关于环境保护的单行法律法规。在环境诉讼法方面，在司法实践及理論研究准备成熟的基础上，适时制定我国《环境诉讼法》，使环境诉讼真正独立于民事、刑事和行政三大传统诉讼。

（二）培养专业化的环境诉讼审判队伍

由于我国环境法专业设置较晚，大多数法官对环境法知识掌握得相对较少。环境纠纷案件的审理对法官的专业技术知识要求较高，从目前来看，能满足要求的法官数量不多。建议在国家司法考试中加重环境法内容的测试比重，以及通过各种渠道对在职法官进行集中的必要的环境法培训。同时，引入环保专家陪审员、咨询员制度，借助外部力量不断提升环境诉讼审判水平。

（三）加大环境诉讼案件执行力度

正义的最终实现有赖于司法裁判的有效执行。当前，法院执行难问题依然未能从根本上得到解决，而环境案件的执行又因为经济发展压力、地方保护主义等种种阻碍因素不可避免地存在，变得“难上加难”。建议一方面建立由法院主导，检察院、公安局和环境职能部门广泛参与的环境案件综合执行机制，对拒不执行主体形成强有力威慑;另一方面在环境案件执行中引入执行和解机制，积极争取地方政府的支持，促成案件当事人双方达成谅解，最大限度地减少案件执行阻力。

四、结语

环境诉讼兼具公益和私益双重特性，使得传统三大诉讼制度无法满足环境案件审理的需要，在司法实践中引发诸多问题。在我国建立专门环境诉讼制度，打破传统三大诉讼之间的隔离，有利于提高环境诉讼案件审判质效，增强对环境侵害的救济、惩戒力度，提升社会公众环保意识，进而为构建环境友好型社会提供强有力的法治保障。构建具有我国特色的环境诉讼制度是一项庞杂的系统工程，绝非朝夕之功，还需要理论及实务界给予长期的关注和思考，并不断在司法实践中加以完善。

参考文献：

[1]中华人民共和国人民法院组织法[EB/OL]. http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636210.

[2]周伯煌.论我国环境侵权救济制度的完善[J].环境污染与防治，2003，（2）：95.

[3]固体废物污染防治法[EB/OL]. http：//www.maxlaw.cn/top/20181120/gtfwfz.shtml.

[4]张新宝.侵权责任法原理[M].北京：中国人民大学出版社，2005：31.

责任编辑  王绍阳