论中国共产党党内法规制度的发展历程与完善路径

孙文飞

[摘要]党内法规制度的不断完善是全面从严治党的内在要求与推进制度治党的重要方面。新中国成立之前，党内法规的涵义一般由党的章程、党的纲领与党的纪律等来表达，改革开放以来党内法规建设的制度化、体系化水平逐渐提高。在全面从严治党的新形势下，党内法规制度体系建设的主要特征包括：体系化程度更加完善，党的政治建设更加突出与法治化趋势更加明显。新时代管党治党的制度要求不断提高，为此，应从坚持科学立规、完善实施评估机制、深化监督机制和加强党内民主制度等方面提升党内法规制度的治理效能。

[关键词]全面从严治党;党内法规;制度治党;路径

党的十八大以来，党内法规建设受到党中央的高度重视，党内法规制度体系得以快速发展，这有效地促进了制度治党的体系化和规范化。在全面从严治党的背景下，党内法规制度关乎党科学执政、民主执政和依法执政的实现，是党的制度建设的关键所在。党的十九届四中全会指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，把我国制度优势转化为国家治理效能。”[1]

一、中国共产党党内法规制度建设的历史演变

任何一个组织都离不开规章制度。政党是近现代政治发展的产物，是社会生活中极为重要的政治组织，其运行的规则也要建立在一定的典章制度的基础之上[2]。中国共产党成立之初，“党内法规”一词并未正式进入党的文献之中。但是，党的一大和二大上分别通过的《中国共产党的第一个纲领》和《中国共产党党章》明确规定了党的行动纲领、组织原则和纪律原则，这些“党的纲领”“党的纪律”“党的章程”在党的制度建设中充当了党内法规的作用。在1938年党的六届六中全会上，“党内法规”一词正式被党的领导人使用，如毛泽东指出：“为使党内关系走上正轨，还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[3]新中国成立之前，党的任务主要是领导中国人民进行新民主主义革命，从而赢得民族独立和人民解放，在这样的逻辑下，党内法规的内涵主要体现为制定与修改党章、加强党的政治建设、严明党的组织纪律和不断推进宣传教育工作。新中国成立后，作为执政党的中国共产党制定和颁布了一系列党内法规，党内法规的类别得到了丰富。

改革开放以后，党内法规制度建设迎来新发展。1978年12月，邓小平在中央工作会议上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[4]1982年，党的十二大制定了新的《中国共产党章程》，这一新党章规定的主要结构和基本内容奠定了以后修订党章的基本框架。“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，体现了党的建设必须走向法治化和制度化的道路，这一原则的确立为之后的党内法规同法律的协同推进做了准备。1990年，“党内法规”这一概念成为我们党明确使用的一个规范性称谓，这一年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内法规进行了规范的界定。自此，我国的党内法规建设从此迈入制度化轨道。之后召开的党的十四大将“党内法规”首次写进了党章之中，使党内法规的内容不断完善。2002年，党依据形势和任务的发展出台了《中国共产党章程（修正案）》，它将依法治国的原则纳入了党章之中，并提出了社会主义法治国家的建设，这极大地丰富了党内法规的内涵。2005年10月，党中央出台了《中国共产党党员权利保障条例》，该《条例》第一次全面系统地对党员应当享受的权利进行了说明。之后，以党章为核心、各类党内法规有序实行的局面初步形成，并且随着中央办公厅法规工作机构的设置和调整，党内法规的执行能力大大增强。为进一步落实制度治党、提高党内法规的制度效力，党中央于2012年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对党内法规的内涵重新进行了界定，并规定了制定党内法规的主体和基本内容。该《制定条例》指出：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规的名称为党章、准则、條例、规定、办法、规则、细则，其中党章是根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”[5]至此，党内法规的内涵得到明确规定，其制度建设进入新的发展阶段，为法治中国建设注入了强大动力与制度支撑。

二、全面从严治党下党内法规制度建设的特征及现实意义

（一）党内法规制度的特征

第一，更加注重体系化建设。中共中央印发的《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》规定了对以往制定的党内法规进行清理的重大决定，并且按照前后两个阶段来实施，即清理改革开放以来至2012年6月制定的党内法规和规范性文件与清理新中国成立后至改革开放之前的党内法规和规范性文件。经过这两个阶段的集中清理，新中国成立至2012年6月出台的2.3万多件中央文件接受了全面筛查，其中废止和宣布失效的党内法规和规范性文件共计691件[6]。在集中清理不合时宜的党内法规的同时，党中央也开展了制定新的党内法规的部署。2013年中共中央出台的《制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》为制定新的党内法规提供了制度依据。据统计，截至2018年8月底，现行有效的党内法规在数量上超过4200部，其中中央党内法规220多部、部委党内法规约240部、地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%;形成了1部党章，2部准则和超过4100部的规则、规定、办法与细则的结构，其中党章是最根本的党内法规;在效力层级上党章具有最高效力，其次是中央党内法规，再次是部委党内法规，最后是地方党内法规。

第二，更加注重党的政治建设。政治建设是党施行各项工作的根基，它关乎党的本质属性与前进的方向。任何规章制度都蕴含着价值取向与制度选择，只有良法才能达到善治。也就是说，制度只有具有良好的价值取向才能真正发挥作用。作为管党治党的党内法规制度，只有符合党的性质宗旨，坚持社会主义的建设原则才能被广大党员认同，从而成为管党治党的利器。现行的党内法规坚持党章为最高效力，保障了党的领导，而“两个维护”的坚持使得党内法规在执行的过程中能够落实党中央的重大决策部署，尤其是地方党内法规制定主体在制定地方的党内法规时保持了与中央党内法规的一致性，保障了党内法规的权威性与执行效能。

第三，更加注重法治化建設。习近平总书记多次强调：“党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法”。[7]党的十八大以来，党坚持法治思维，运用法治方式进行了全面的深化改革，党内法规的制定、执行与监督等呈现出法治化的特征。在国家治理的场域中，党内法规属于国家中的政治场域，国家法律属于国家中的法律场域，制度构成了政治与法律两个场域桥接的纽带，法治则构成了党内法规与国家法律共生的现实场域[8]，这意味着党内法规应当具备法治的特征。并且有学者认为，党内法规处于宪法、法律之下[9]。也就是说，党内法规在位阶上处于宪法之下，这也就使得党内法规作的规定不能违反宪法法治原则，相应地党内法规的制定、施行、清理、监督等活动也应当坚持法治思维、制度思维。

（二）党内法规制度建设的现实意义

首先，党内法规是党的制度建设的主要抓手，有助于提升制度治党的实际效果。党的十八大以来，党内法规制度获得了广大党员的认可、遵守与执行，这无疑能提升党员一切按照制度、规定行事的意识与能力。例如，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》等党风廉政建设方面的重要法规的出台，有助于培养广大党员克己奉公、勇于担责、乐于奉献的素质与修养，为党的制度建设培养对党忠诚、业务能力强的专门工作人员。

其次，党内法规是党的民主建设的重要方面，有助于我国社会主义民主制度的完善。在我国，党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是我国进行社会主义民主建设的基本要求。党的全面领导是我国各项事业稳步推进、人民生活日益幸福的重要保障，对此党章和国家法律都进行了明确规定。党内法规制度本身就包含坚持党的领导，尤其是要做好“两个维护”，因而，党内法规制度的发展为我国的社会主义民主制度提供了重要依托。特别是随着《中国共产党重大事项请示报告条例》的出台，对党组织行为活动时应秉承的民主集中制原则进行了说明，促进了党内民主建设更加制度化，为党更好地实现民主执政提供了重要制度保障，对我国的社会主义民主建设意义重大。

最后，党内法规是党依法治国的重要依据，有助于我国社会主义法治体系建设的推进。党的十八届四中全会将党内法规制度建设纳入中国特色社会主义法治体系以来，党内法规自身的法治化建设日益增强，并且为了更好地与国家相关法律衔接、协调，党出台了相应的党内法规。例如，现行《中国共产党政法工作条例》明确规定：各项党内法规的执行和党中央的重大决策部署要与宪法法律正确统一实施[10]。总之，党内法规制度的不断完善对中国特色社会主义制度体系建设意义重大，有利于更好地发挥我国的制度优势。

三、新时代提升党内法规治理效能的路径选择

（一）坚持科学立规，促进党内法规制度更加精细化

坚持科学立规，就是要在制定党内法规时更加注重内容的精细化和程序的规范化。作为中国特色社会主义法治的重要组成部分，党内法规应具备法的明确性与确定性的特征，这就需要明确不同制定主体立规的权限，尤其应加大地方制定主体立规的次数与数量，使得地方党委（党组）在管党治党时更具针对性，从而提高党内法规实施的权威性。我国不同地区之间的经济与社会发展状况存在巨大差异，如何维护好党中央的权威和发挥好地方党组织的积极性是提升党内治理效能的重要方面。因而，党内法规的制文应采用明确的规范化表达，尽量减少模糊性语言的使用，从而确保地方与中央制定的党内法规的一致性。在制定程序上，各级制定主体应规范各个制定步骤的制度化、规范化。“立法作为创制法的活动，需要遵循特定的程序，必须坚持程序正义，这是保障法的实体正义，维护严肃性与权威性的需要”[11]。也就是说，各类党内法规的规划、制定、修订、暂行、试行、废止等都应有明确的规定和相应的程序步骤，尤其是现行党内法规中有很多“暂行”“试行”的条例，应当使这些条例的起止时间、生效空间范围更加明确化。

（二）完善实施评估机制，提升依规治党的实效性

党内法规作为治党重器，一经制定就必然有其存废期限，而党的建设面临的现实生活却是复杂多变的，这就需要党内法规的实施后评估机制更加注重对党内法规的设立目标是否完成、党员对党内法规的满意程度如何、党内法规与现行国家制度的协调程度等方面的评估。同时，应当加快评估机制的制度化建设。虽然现行的《制定条例》中涉及到党内法规的实施评估机制，但是关于评估机制的法规尚未实现体系化、制度化。完善的评估指标体系是评估机制运转的前提，因而应加快建立多层级、能协调、可量化的综合评估指标体系。党内法规实施评估机制的制度化，也必然要求评估主体、评估客体与评估程序都有明确的规定。并且党内法规实施评估机制应和党内审查、清理结合起来，保证党内法规的时效性与实效性的统一。

（三）深化监督制度建设，保障党内法规制度的执行

在全面从严治党背景下，依规治党应深化权力监督制度建设，健全“三不腐”的约束机制，保障党内法规制度的执行。习近平总书记多次强调：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监督和专项检查。”[12]中国的政党体制要求中国共产党承担领导者与执政者的角色，其权力运行机制也应当符合中国特色社会主义法治体系的建设要求。因此，对党内法规制度的监督理应包括党内监督和党外监督两个层面。就党内监督而言，应当更好地发挥纪委监督的作用，完善巡视监督的工作机制。纪委监督是党内问责的重要形式，在加强纪委的上级对下级监督的同时，也应完善同级之间如何进行监督的制度设计，尤其是实现一把手的权力与责任的统一，加强对其的监督。巡视监督是近年来非常有效的监督形式，有效遏制了腐败的发生。目前巡视监督在制度化方面还存在不足，巡视工作如何制度化、常态化开展仍未健全。为更好地发挥巡视监督对党内法规执行的作用，应尽快建立巡视的机构设置、巡视方式、巡视对象等方面的制度。就党外监督而言，应当发挥好社会监督的作用。

（四）加强党内民主制度建设，筑牢党内法规制度运行的基础

黨内民主是党的生命，进一步加强党内民主制度建设对规范党内政治生活和培养党员的制度意识具有重大作用。尽管鼓励广大党员积极主动参与党内活动已经在2016年10月出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中被确立，但是具体保障广大党员的民主选举、民主参与、民主监督等方面的党内法规尚未完善，需要加快制定党内民主制度建设方面的法规。当然，不能仅仅只是制定党内民主方面的法规，还应当继续开展增强党内民主的各种形式的教育活动，让民主的程序、民主的价值等深入党员的内心。此外，党内民主活动的常态化开展也能增强党员的制度意识、规范意识、纪律意识和规则意识，有助于促进党员主动维护党内法规的执行，为党内法规制度的良好运行提供一定的基础。

参考文献：

[1]本书编写组.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2019：177-178.

[2]许耀桐.党内法规论[J].中国浦东干部学院学报，2016，10（5）：80-87.

[3]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：528.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2002：147.

[5]本书编写组.十八大以来最新党规党纪[M].北京：人民出版社，2016：40-41.

[6]罗平汉.治国理政这五年——十八大以来中国新巨变[M].北京：人民出版社，2017：174.

[7]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：76.

[8]王立峰.走向法治之路：新中国成立以来党内法规的制度实践[J].湖湘论坛，2020，（1）：43-54.

[9]姜明安.论党内法规在依法治国中的作用[J].中共中央党校学报，2017，21（2）：73-81.

[10]中共中央党校党章党规教研室.十八大以来常用党内法规[M].北京：人民出版社，2019：110.

[11]刘长秋.依规治党之“规”的外延研究——兼论党内法规制度建设应坚持的三大思维[J].理论与改革，2019，（1）：118-131.

[12]本书编辑组.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：205.

责任编辑：王玮玮