供给侧改革视角下执行全流程再造——从“一人包案”到“分段集约”再到“全流程”的3.0版本

杨维松

引 言

供给侧改革作为一种治理思路，同样适用于司法领域。司法领域的执行难是各种社会矛盾在司法领域的具体体现，其实质是执行司法资源的供需不平衡、不充分。吕忠梅教授认为，解决执行难，关键在于祛除执行难的“病根”，反思执行难的病根在哪儿，人民群众的需求在哪儿。目前执行难问题的病症在法院，病根在国家治理体系和治理能力现代化不足，要以供给侧制度改革思维完善顶层设计。①参见吕忠梅：《以供给侧制度改革思维破解执行难》，载《人民法院报》2018年6月12日，第2版。最高人民法院将执行难归纳为“四大难题”，一是查人找物难，二是应对规避执行难，三是财产变现难，四是有效管理难。前三大难题主要概括了对被执行人难以执行，即执行外部环境乱的问题；第四大难题概括的是“乱执行”，主要表现为干预执行、选择执行、消极执行等难题。易言之，一是外部的被执行人穷尽方法逃避执行，二是内部的执行法官办理案件的主观尺度较大。

通过三年的执行攻坚，执行工作格局和外部环境越来越好，执行难题已经由外部诚信环境欠佳、联动机制不畅等向执行内部流程不畅问题转变。因此，进入“后执行时代”，②参见张星磊：《不断将执行“供给侧”改革向纵深推进》，载《人民法院报》2019年3月9日，第2版。2016年3月，最高人民法院党组书记、院长周强提出“用两到三年时间，基本解决执行难问题”，即2019年3月基本解决执行难的收官阶段。既然是基本解决执行难，那么2019年3月还需继续解决执行难，直至彻底解决。从这个意义上讲，2019年3月以后可理解为“后执行时代”。破解执行难就应从执行外部的“需求侧”转向执行内部的“供给侧”，即应选择刀刃向内，在执行工作分段集约运行的基础上对执行资源利益进行重新优化配置，重塑执行全流程，为“需求侧”的当事人提供更多优质有效的司法供给。③参见李泽明：《推进司法供给侧改革》，载《浙江日报》2016年11月2日，第15版。

一、检视：执行办案模式的历史沿革及其评析

（一）“一人包案”模式：执行供需矛盾尖锐

“一人包案”模式，是指案件分到执行法官手中后，在法定期限内由其一人“一干到底”。这一模式把执行权力集中在一个人手中，而且对执行过程缺少监督和惩戒，但“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，④【英】阿克顿勋爵：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，译林出版社2011年版，第294页。正如孟德斯鸠所言，“有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”⑤【法】孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。。这里的问题主要存在三个方面：其一，执行案件分到庭室后，再分给承办的法官，法官看到被执行人是自己的利害关系人，拖着不办或者慢慢去办甚至乱办，有谁及时发现并制止？其二，一个执行案件的推进，要有诸多流程，比如下达相关文书、查控相关财产、拘传被执行人等。这些节点上的事情都做到位了没有，公开透明了没有，接受监督了没有？其三，一个执行案件办还是不办，办好还是办糟，有没有相应的评价制度，对办案法官有没有考核，考核结果与法官的切身利益有没有挂起钩来？①参见彭庆东、曹珊珊、高文波：《来一场解决执行难的“供给侧结构性改革”》，载《山东法制报》2019年3月15日，第2版。答案均为：没有。那么破解执行难的关键应在“供给侧”。

在供需理论语境下，执行供给的不平衡不充分集中体现在执行法官办理案件的主观尺度较大，具体表现为干预执行、选择执行、消极执行等难题。例如，执行法官M手中有5起执行案件，分别为a、b、c、d、e。其中a案件的申请执行人情商很高，与执行法官M沟通甚好。而b案件的申请执行人恰恰相反，凡事都感觉是执行法官M理所应当干的，沟通中多次让执行法官M心情不爽。c案件的申请执行人是执行法官M同事N的亲戚，通过法官N向执行法官M说情，督促尽快办理。d案件的被申请执行人是抱着“要钱没有，要命一条”的心态抗拒执行，并扬言“谁让他不好过，他就让谁不好过”。唯有e案件的申请执行人没有找执法法官M督促、说情等。在上述情况下，一个理性经济人会如何处理？首先，每个人的时间和精力是有限的，5起执行案件不可能同时办理，先办理哪件后办理哪件是可供选择的，即作为理性经济人的执法法官M可能会先办理c、a案，后办理e、b、d案，这就是选择执行。其中c案又存在人情案关系案之嫌，即外界干预执行。其次，办理e、b、d案时又存在根据申请执行人不同表现而消极懈怠，即消极执行。其中d案又存在抗拒执行之嫌。再次，在消极执行过程中，e案件的申请执行人不免会反思为何执行法官M迟迟未帮其解决难题呢，进而陷入请客送礼、找人说情等权力寻租的怪圈。

上述事例阐述了“供给侧”的执行法官提供的司法资源并非“需求侧”的案件当事人所需要的，或者说，“供给侧”提供的司法资源并未满足“需求侧”的需求，执行供需矛盾也就日趋尖锐。如果执行供需矛盾的尖锐化长期得不到有效解决，那么通过解决执行难来提高司法公信力、增强案件当事人获得感的目标就会落空。矛盾的解决仍应从“供给侧”角度拿执行法官开刀，切断其选择执行、消极执行，外界干预执行、抗拒执行的根源。

（二）“分段集约”模式：换汤不换药

基于“一人包案”模式下供需矛盾尖锐，各地法院积极探索“分段集约”模式。早在2008年，北京二中院作为分段集约执行的全国试点法院，即对执行实施流程进行全面改造，将执行实施权分为执行启动、执行查控、执行处置和执行结案四个阶段，并成立内勤组、查控组、处置组和综合结案组分工执行。②参见张伟杰：《北京二中院“分段集约执行”成效显著》，载《工人日报》2008年10月13日，第7版。2010年6月，北京市高级人民法院决定在北京市法院系统全面推行分段集约执行工作机制，各执行环节由专人负责进行集约管理。①参见李松等：《北京法院推行分段集约执行工作机制》，载《法制日报》2010年6月16日，第1版。同年，天津一中院也试行该模式，将执行实施分为查控、处置、结案三个阶段，并成立查控组、处置组和结案组分工执行，多地法院都推行了以上两家法院的做法，但终因程序设计与实践操作有差距，无法提高执行质效而停止运行。②参见艾文、惠宁宁：《扎扎实实解决“执行难”的临沭样本——专访山东省临沭县人民法院党组书记、院长张星磊》，载《人民法治》2017年第12期。除此之外，全国各地法院亦不断推行“分段集约”模式，具体情况见图表所示：③参见周一兵、舒秋膂：《效率与效果的博弈与双蠃——从“一人包案”到“分段集约”执行改革的法理思考及制度构建》，载《全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》。

各地法院推行“分段集约”执行模式梳理对照表

如果说“一人包案”是执行办案模式的初级版本，那么“分段集约”模式就是对“一人包案”的升级版，但2.0版本的“分段集约”模式也存在诸多问题：

第一，执行组织结构方面，“分段集约”模式未建立在平行化管理的基础上。虽然多数法院按照组织扁平化要求变“庭长”为“团队长”，实行审判团队平行化管理，但换汤不换药，“团队长”依旧行使“庭长”的职能，只是换了一种称呼而已，如山东潍坊中级法院、浙江海盐市法院。而分段运行的本质是流程节点要求直线运转而非曲线，换汤不换药的分段无疑仍是科层制的管理模式，必将走向灭亡。

第二，执行流程方面，“分段集约”模式未体现流程管控，如长沙市岳麓区法院、青海乌兰县法院。它更多注重了分段，单纯的分段导致案件丧失了全局性，仅仅解决了外部干预问题，也不可避免地出现了重复劳动的问题，严格的执行期限限制虽然保证了期限内结案率，但很多案件只是终结了本次执行程序，实际执结率却较不高，最终不仅没有实现集约、高效、创优的目的，反而加剧了案多人少的矛盾。

第三，执行制约方面，“分段集约”模式未有相应的制约措施防止工作量的下灌，如浙江海盐市法院。分段执行不是对执行权力进行机械化、简单化分割，即使规定了每一段在规定时间内必须完成规定动作，但因缺少制约惩戒措施势必造成工作量的下灌，执行分段流程“空转”的现象。

（三）“全流程”再造模式：时代之需

从“一人包案”到“分段集约”是执行模式的升级改造，无论在执行效率还是执行效果方面都有着巨大提升。但正如上文所言，“分段集约”模式亦存在弊端，且随着实践应用的不断深化，其弊端亦日趋凸显。

有鉴于此，近年来，全国各级法院积极探索各种执行模式向执行难全面宣战，北京市海淀区人民法院从机制上入手进行“三全五化”执行机制改革；①参见北京市海淀区人民法院：《开展“三全五化”执行机制改革 建立解决“执行难”长效机制》，载《人民法院报》2018年10月28日，第4版。天津市第一中级人民法院从平台建设入手探索一体化执行改革；②参见天津市第一中级人民法院：《搭建五大平台优化执行八法覆盖立审执访 形成无缝衔接的一体化执行格局》，载天津市法院切实解决执行难信息网2018年6月13日，http：//jszx.court.gov.cn/51/SeeExecute/22367.jhtml。上海市长宁区人民法院从执行规范化入手推进执行案件全流程规范化；③参见上海市长宁区人民法院：《创新工作机制 明确标准路径 着力建立长效机制推进执行案件全流程规范化管理》，载《人民法院报》2018年11月2日，第4版。山东省临沭县人民法院从执行分段运行入手探索执行全流程运行体系；④参见邓梦娇、曹珊珊、张晓、禚骐诚：《打破“一人包案到底”模式 临沭法院终本不终止破解执行难》，载大众网2019年4月30日，http：//linyi.dzwww.com/lysh/201904/t20190430_16897722.htm。重庆全市法院助力供给侧改革破解执行难；等等。⑤参见陈小康：《助力供给侧改革破解执行难》，载《中国审判》2017年第6期。每个有益的模式探索都不是盲目的，都有其各自的理论支撑，都是法治道路上燃灯者的智慧结晶，都经历了对其应用价值的判断，或前提、立意以及后果的构想、考量和预测的过程。

灯不拨不亮，理不辩不明。学术争鸣是有必要的，但需要理性地批判借鉴而非全盘否定。所以笔者并不想提出反对哪一个或支持哪一个的论调，因为简单的反对或支持不仅对问题的解决毫无益处，还会由此而滋生一些新的难题，甚至会导致从这个泥潭掉入那个泥潭。⑥参见杨维松：《审执分离体制改革的基础问题思考》，载《人民法治》2017年第12期。一个有价值的理论观点，应当具备一个取自前瞻性和指向性的立足点，以裨益和发展为核心，对过往有总结、跟现实能贴合、于未来有开拓，既符合司法体制改革精神，又具有实践应用价值，才是论调的关键。

2011年10月19日最高人民法院印刷的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中明确指出，执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力，包括执行实施权和执行审查权。执行实施权的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项。①《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》明确指出，执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力，包括执行实施权和执行审查权。执行实施权的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项。执行实施权由执行员或者法官行使。执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。执行审查权由法官行使。根据该意见及执行权的属性，并根据执行案件的可分割性和可复制性，将执行案件的办理流程划分为财产查控节点、人身强制节点、审查裁决节点。其中财产查控节点主要负责对执行财产的查询和控制，人身强制节点主要负责对被申请执行人的拘留与罚款，审查裁决节点主要负责对执行异议、管辖权异议等审查与处理。

上述流程节点由不同人员去实施，各管一段，有效避免了以往由同一人一干到底的弊端。在这样的分段流程上，外界说情的关系案很难找到或者找不到说情主体，因为每个流程节点的负责人仅是各管一段，对整个案件的结果却说了不算。诚然，不排除神通广大的可以同时找到不同流程节点的负责人进行说情，但这时的说情成本大大高于以往。所以说，对执行案件进行分段办理，可以有效破解外部干预执行的难题。同时，对每一个流程节点设置具体的工作内容和明确的时限，严格要求该流程节点的负责人必须在规定时限内完成规定内容，到期未完成即刻流转，并配合“前减后加”的业绩考核，让执行法官失去选择执行、消极执行的可能性。如此，迫切需要重塑一个以实现执行权力的合理配置和科学运行为目的，在组建团队实现扁平化管理的基础上，根据执行权的权力属性和执行案件可分割、可复制的特点，将执行工作划分若干有机衔接的流程节点，借助全程留痕、“前减后加”的评价、追责问责的监督等节点管控，实现执行工作的流程控制。

二、证成：执行全流程再造的可行性

（一）理论证成

执行全流程的理论基础有三个方面：一是执行权的性质；二是权力制约理论；三是PDCA管理循环。

1.执行权的内容多重化与分权可能

执行权的性质一直争论不休，但通说认为执行权不仅具有在司法体制上的司法属性，②参见牟逍媛：《民事执行权的性质》，载《法学论坛》2005年第3期。在行使方式上还具有行政的属性。③参见王中开：《论我国行政权与检察权的权力配置及相互关系》，山东大学2011年硕士学位论文。究其原因，执行权是“复合性权力”、“一类权力”、“权力束”而非单一权力，执行权内容包括执行裁判权、执行实施权、执行监督权等权力，正如版权、商标权所对应的知识产权，通风权、采光权、清洁空气权、清洁水权所对应的环境权等一样，其属性也因不同的内容、不同的职权呈现出不同的属性。①参见杨维松：《审执分离体制改革的基础问题思考》，载《人民法治》2017年第12期。执行权包含的多重权力内容决定了执行权可以根据其内容属性进行分解，这是执行全流程再造的核心基础。

2.执行权的权力属性与权力制衡

虽然对执行权进行了分解，稀释了执行权过于集中于一人之手的弊端，但“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方为止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”②【法】孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。国家权力与生俱来的腐蚀性、侵略性、扩张性，从最一般的角度而言，犹如洪水猛兽，必须加以监督，否则权力可能成为脱缰之马，异化成侵害国家利益与公民权益的工具。正是基于这种认识，才要对执行权在分解的基础上切入相应的制约措施，例如明确规定每一流程阶段在规定时间内完成规定动作，并进行“前减后加”的业绩考核，将考核结果运用到干警的职业生涯中。

3.执行权分段实施与流程循环

执行全流程就是要实现案件在指挥中心按照“五个一律”流程操作后无法执结的，即基本符合终本结案的条件，再经过精执团队的扎口结案、团队之间的横向及纵向流转，能执结的案件基本执行完毕，在程序上和实体上保证了终本结案规范。一旦发现有新的执行线索，统一由指挥中心恢复执行，按照前述流程再行流转，解决恢复执行不畅问题。

（二）实践证成

执行全流程的实践证成有二点：一是社会发展的必然选择；二是受益群体的理性选择。

1.社会发展的必然选择

历史唯物主义认为，社会存在决定社会意识。党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”我国的社会生产力大幅提高决定了我国社会主要矛盾的发展变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。矛盾的变化表明人民的法治需求在不断提升，无论是“一人包案”，还是“分段集约”，其司法供给已经远远不能满足人民的司法需求，反映在司法领域就是国家法治的供给水平离人民群众的期待还有一定的差距。

可见，社会存在的变化必然引起司法制度等意识形态的变化，倒逼进行司法责任制改革，尤其要从司法“供给侧”进行改革。不可否认，内部挖潜的“供给侧”改革会触动固定利益群体的奶酪，但司法的真正危险在于对合理改革的胆怯抵制，对法律陈规的顽固坚持。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》亦指出，推动完善和发展中国特色社会主义现代化执行制度，构建切实解决执行难长效制度体系，释放了执行改革的强烈信号。①参见张星磊：《不断将执行“供给侧”改革向纵深推进》，载《人民法院报》2019年3月9日，第2版。以上均说明从“供给侧”对执行进行改革的必然性，也是社会发展的必然选择。

2.受益群体的理性选择

唯物史观认为，人民是历史的创造者。在高举“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”旗帜的改革中，要坚信只有获得改革的最终受益者——人民的支持，民众的力量才能被充分调动起来，才能获得强大的源源不断的助推力。执行供需矛盾表现为“人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾”，其最终反映的是人民法院的司法供给与人民群众的司法需求之间的矛盾。②参见方乐：《司法供给侧改革与需求侧管理——从司法的供需结构切入》，载《法制与社会发展》2017年第5期。

执行供给侧改革，改的是“供给方”的工作流程，革的也是“供给方”的命，是刀刃向内的内部挖潜，是对执行权力实施者的规制，它能够激发法官的内在潜能，提高工作效率。评价一项改革成败与否，其中改革成效是不可缺少的评判因子，而改革的数据变化是改革成效最有力的论据。以山东临沭法院为例，该法院从执行分段运行入手探索执行全流程运行体系，2018年执行综合考核位居全省基层法院第二。再如，该法院的执行法官张某在2017年5月份的旧存案件数是108件，2017年6月份实行执行全流程后，其旧存案件数减少至59件，经过半年的运行实践，2018年1月份旧存案件数为5件。这些数据的变化有力说明了执行全流程具有强大的生命力，符合“需求方”的利益选择。

三、建构：执行全流程再造的具体设计

（一）执行流程再造的逻辑前提

执行机构设置是解决哪个机关来行使民事执行权的问题。③参见侍东波：《论民事执行权性质及执行机构设置》，载《法律适用》2008年第10期。长期以来，法院执行局的组织架构、管理模式和工作流程以行政化运行模式为基础。司法责任制改革要求突出员额法官和审判团队的主体地位，还权于法官和合议庭，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，进而要求去行政化。其一是要去除机构设置的行政化，取消庭室建制；其二是要去除内部管理的行政化，取消庭长管理层级，取消院庭长对案件的审查、分配、签发裁判文书等权限；其三是要去除法官身份的行政化，法官不再按照公务员级别晋职晋升。这就意味着过去以“人盯人、人管人”的公务员管理模式为基础的法官管理模式已无法适应司法改革的新需要，④参见杨维松：《破与立：法官绩效精准评价体系重构——以H法院“沭法币”精准称重工作量为中心》，载蒋惠岭主编：《深化司法体制综合配套改革重点问题研究》，人民法院出版社2019年版，第90-101页。倒逼我们对执行案件的运作主体及其结构进行优化重组。

具体说来，应严格按照司法责任制改革的要求，推进扁平化管理模式，废除执行局现有的内部庭室建制，从而废除了庭室内部的行政管理和执行法官的行政化身份，以不同的流程节点为基础，组建不同的执行团队，各个团队之间是一种平行的关系，割除层级隶属诟病，真正还权于执行法官。

比如，组建6个一级团队，分别为1个指挥中心团队、4个精执团队和1个监督团队。（见图1）指挥中心团队统筹下设的3个二级团队和4个三级团队，对执行案件采取“五个一律”强制措施，进行拉网式执行，并设1个裁决团队，专门负责执行异议案件的裁决。4个精执团队负责对指挥中心到期未结导致流出的案件因案制宜，进行精细、精确、精准执行。监督团队负责对精执团队到期未结案件进行提级执行，并配合审管办对全部执行流程进行监督。三类一级团队在整个执行流程中各管一段，到期未结即行流转，形成了有效的监督制约屏障。这就解决了北京二中院、天津一中院分段集约运转未建立在平行化基础上的问题，执行全流程要求的是“直线化”的流转，是真正意义上的平行化、扁平化。

图1

（二）执行流程运转的基本模型

建构合理的制度是一个不断试错的过程，是一个寻找理性与现实交集的过程，理性的谨慎选择和现实的小心求证都是不可缺少的环节。①参见朱苏力：《制度是如何形成的》，中山大学出版社1999年版，第83-99页。执行全流程的运转模型构建亦是如此，它是对众多执行实践进行实证考察后融入笔者思考而形成的，现将具体设想阐述如下：

执行案件一旦进入流程，执行指挥中心必须按照“五个一律”的要求进行流程作业，在对应窗口分别依次完成纳信、财产查控、司法拘留、罚款、拒执移送的执行措施。“五个一律”是指，依照法律规定，结合案件实际，对符合规定条件的被执行人，一律纳入失信被执行人名单、一律进行财产查控、一律进行司法拘留、一律进行罚款、涉嫌拒执罪的一律移送。“五个一律”以采取为原则，不采取为例外，凡是不采取强制措施的，必须要经院党组会研究审批。②参见杨维松、宋仕超：《全流程对接“四个基本”的实践与思考》，载《人民法院报》2018年5月30日，第8版。这种“拉网式”筛查，彻底解决案件承办法官选择执行、被执行人规避执行、外界干预执行的难题，最大限度地减少权力运行弹性。

同时，对每项执行措施设置完成时限要求。规定时限内，未完成该流程作业的，要根据执行业绩考评机制对其采取相应的惩戒措施。期限届满后，未能执行结案的案件要及时流转到下一节点。比如，纳信必须在执行案件立案后3日内完成，财产查控和执行拘留分别在20日内完成，罚款追缴必须在10日内完成，拒执移送必须在7日内完成，保证执行案件在执行指挥中心的总体时间为2个月。

对于在执行指挥中心运行2个月仍不能结案的，要在期限届满后移交精执团队执行。所谓精执团队，是指在执行局建立若干实现执行工作精细化、精准化、精确化的“执行法官团队”，这里的精执团队与执行指挥中心并行不悖，在执行标准化的基础上，促进了执行工作的深入化，为执行工作提供了多样化的工作方式。它主要负责执行按照“五个一律”运作不能结案，从执行指挥中心流出的执行案件，即接收由执行指挥中心严格按照时限要求移送的多种类型案件，主要有“移送没有完成拘留仍有可能实现拘留的案件”、“财产已经查控没有评估拍卖完毕需要继续处置的案件”、“有可能发现被执行人新的执行线索的案件”等。对流入“精执团队”的执行案件仍应设置时限要求，建议为3个月，督促执行案件在规定时限内执结。

同时，建立四个不同种类的执行案件流出口，即实际执结口、终本结案口、拒执移送口和横向移交口，确保执行案件在规定的3个月内未能结案的按照规定出口流出到下个流程阶段。

图2

需要注意的是，精执团队的数量问题，可根据各自的实际执行情况灵活把握，但建议至少两个以上。原因一是为案件的动态流转提供可能性，当精执团队接收案件后，通过对案件深耕细挖仍不能在规定期限内结案的，就应考虑将案件流入下一个精执团队进行流程操作。原因二是两个以上的精执团队无疑注入了竞争机制，更能激发执行法官的内部潜力。

上面提到执行案件进入精执流程后，精执团队在3个月的执行期限内，未能将执行案件通过实际结案、终本结案、拒执移送三种方式扎口结案的，要将执行案件横向移交至其他精执团队继续精细化执行。不同的是横向移送的精执流程期限设置可减短，因为第一次精执流程3个月的精细化操作基本穷尽了案件执结的方式，且已耗时3个月，考虑到执行案件的法定期限，所以第二次精执流程的期限建议缩短至三分之一，即为1个月。

执行案件通过横向移送进入第二次精执流程，1个月内仍未能结案的，要纵向提至精执团队长（在若干精执团队之上推选的团队长），精执团队长在规定期限内还未能结案，再次纵向提至执行局长，执行局长在规定期限内亦未能结案，继续纵向提至分管副院长办理。上述三次纵向提级后的执行期限建议分别设置为1个月。

图3

上述执行流程的动态流转，实现了执行权力横向和纵向的双向制约。执行案件不但可在平行的各个执行团队之间流转，而且在上级执行部门和下级执行部门之间也可流转，形成了平级团队之间的制约、上下级部门之间的监督的态势，进一步完善了权力制约和监督的方式方法，确保了执行案件从执行指挥中心流出后的按期执结。此外，每个流程阶段设置具体的时限，有利于解决执行法官消极执行、懈怠执行等难题。

（三）执行流程运转的节点管控

美国管理学家卡斯特说：“管理是一个过程，通过它，大量互无关系的资源得以结合成为一个实现预定目标的总体。”节点管控，是指在对执行工作进行管理过程中，突出各阶段流程的节点衔接，对照执行流程与执行标准，对执行流程的交接点、时间点进行管控，从而达到对执行进度的控制和对执行质量的监测。主要体现在三个方面：

其一，要对执行案件的全部流程节点进行留痕可追溯，即案件进入流程后，借助信息化建设采用纸质、音频、视频和图片等留痕方式将流程中的重要执行行为和执行节点进行记录以备查询。例如，制作一份执行案件流程节点表，上下流程之间要形成前后连续的纸质背书，增加执行工作透明度。全程留痕可追溯，对案件当事人来说提供了追责问责的可能性，对执行法官来说不仅是权力的制约更多是的人身保护，为执行管理提供了客观的依据，还能促进执行工作的标准化、流程化、信息化。

其二，要对各个流程节点设置具体的分数，进行“前减后加、按分评价”。纵观众多基层改革实践，凡成效不甚显著者，多是由于没有建立起配套的评价激励制度，尤其是执行流程再造，分段极容易异化为分裂，分权变成分割，看起来都在管，实则没人管。如何避免分段流于形式，切实取得良好成效，首先要对执行分段流程有清醒的认识，即针对不同流程节点制定不同考核指标和指数。例如，查控流程阶段要重点考核规定动作完成时限和执行措施到位率，兼顾执结率；精执流程阶段则重点考核结案率，兼顾不同结案方式带来的执行效果差异。其次要配套建立“分段考核，前减后加”的业绩评价制度。通过对流程节点前后的执行行为进行积分加减，达到对正向行为加分激励、反向行为减分遏制的效果。某一执行案件所在的流程节点内未能按规定时限内完成规定工作任务而期满流转下一流程的，就按照“前减后加”的评价制度扣减该流程节点的分数，并将扣减的分数加至下一流程节点。若下一流程节点仍未按规定时限完成规定任务，依旧扣减相应的分数加至下下流程节点。案件流转提级的次数越多，扣减上一个流程的分数总和也就越多，加到下一个流程的分数同样越多。假设不对流程节点进行“前减后加”的考核，必然导致执行流程中的工作量下灌。例如，财产查控流程阶段，执行法官会因无制约措施而消极执行或选择执行，甚至不执行，期限届满后将案件推送至下一流程节点；精执团队在接收案件后亦会毫无压力地将案件再次往下流转；其他团队亦会效仿之，重复往来，执行流程就在空转，失去了再造的意义。

其三，要对未按照流程规定操作的执行法官进行追责问责。对流程节点不仅要认真考核，还要根据考核结果对其追责问责，且追责问责的结果要与绩效工资、职级晋升、荣誉表彰、学习培训等干警福利待遇挂钩，发挥追责问责的导向和激励作用，有效避免人为监督的选择性和事后监督的滞后性，降低执行队伍廉政风险。例如，查控节点中，因被执行申请人系执行法官L的姻亲，其怠于对被执行申请人的财产进行查询控制而消极执行。如不对其进行追责问责，必将会助长这种消极执行的气焰，加剧执行供给侧与需求侧的矛盾尖锐化。

结 语

波斯纳指出：“最大限度地减少法律实施过程中的经济耗费是评价和设计法律程序时所考虑的重要价值，也是司法活动所应追求的价值目标。”执行全流程再造是选择刀刃向内，在相对不增加较多人力、物力、财力等成本的前提下，通过执行团队的扁平化组建，借助全程留痕、执行评价、执行监督等对流程节点的管控，对执行“供给侧”资源进行优化整合，释放执行机构和执行人员的内生动力，形成完整有序的执行权运行流程，实现执行权的合理配置和科学运行，符合帕累托最优的经济效率原则。