人口倒挂镇的社会治理创新

[摘  要]营造共建共治共享社会治理格局是新时代中国特色社会主义的必然要求。本文以珠三角本地、外地人口倒挂的A镇为分析样本，对人口倒挂镇的基层治理进行深入研究。A镇通过党建引领、社建助力，打造“一委一站两平台三纽带”，吸纳广大来穗群体参与基层治理，在构建共建共治共享社会治理格局上成效显著。但也存在体制机制不畅、人才匮乏、公共服务不足等问题，应通过进一步加强基层党建、挖掘基层自主性治理能力等，形成责任分担、权利分配、利益分享的基层治理新格局，让广大人民群众共享改革发展成果。

[关键词]基层治理;共建共治共享;人口倒挂;来穗人员

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）05-0063-06

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》显示，2020年中国仍有2亿以上的流动人口。粤港澳大湾区生活着约3000万外来人口，珠三角很多制造业城市都出现了本地、外地人口倒挂现象。广州作为人口流入大市，2019年新增常住人口40余万。庞大的外来人口规模给城市带来活力和增长动力的同时，也给社会治理造成压力和挑战。习近平总书记指出：“外来务工人员在物质生活水平有所提高的同时，民主政治的参与程度和应有的社会政治地位也在不断提高”[1]，并强调“对广东来说，流动人口多是社会治理的一大难题”“要把基层治理同基层党建结合起来”[2]。2018年习近平总书记对广东作出“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”[2]的重要指示要求。因此，发挥好来穗人员（指外地来广州人员）的资源优势，鼓励其更广泛、更深入地参与社会治理，有利于推动来穗人员市民化、提升社会融合度;有利于促进社会团结、提升城市发展和稳定水平，吸引更多人才入驻粤港澳大湾区。

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，用“治理”代替“管理”，体现了我党管理理念的重要转变。党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，展示了党在新时代的治理理论创新。党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的社会治理总要求，进一步强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

国内对共建共治共享治理的研究可分为两大脉络：一是概念界定，“社会治理格局”是社会治理领域相关各方形成的比较稳定的、基础性的关系，共建共治共享治理就是“各治理主体比较充分地参与、协商，达到尽可能大的共识，进而采取相互配合的治理行动”[3]。共建共治共享治理格局的内容体系包含全民参与的新型社会治理主体关系、共建机制的新型社会治理结构模式和共享成果的新型社会治理目标追求。[4]共建是途径、共治是保障、共享是目的。二是实现路径，学者们通过解析社会管制的流程和环节，探讨实现“全民”全过程的社会管制参与的机理、方法和途径。[5]构建共建共治共享治理格局，核心在“重塑多元主体治理理念和价值取向，架构政府与市场、社会三大治理主体协同共建的体系框架，通过科学完备的制度支撑确保全民共享的目标达成。”[6]通过党和政府的角色定位、人民性原则的遵循、公民精神的培养和社会组织的成长、法治思维和法治方式养成来构建社会治理格局。[7]综上，共建共治共享治理格局体现了“人民主体论”的历史唯物主义思想，提升了公众的价值认同并且促进了秩序和活力的合理均衡。[8]目前，理论探讨居多，实践研究偏少，本文通过深入广州市共建共治共享治理试点A镇进行实地调研，剖析人口倒挂镇开展共建共治共享治理的经验和问题，提出提升社会治理效能的对策。

一、人口倒挂镇社会治理的创新探索

A镇位于珠三角核心区，镇域经济以皮革皮具产业为主，是广东省第一批产业“专业镇”。常住人口超过30万人，其中本地户籍6.2万人（镇政府2019年统计数据），本地和外地人口比例约2.6：10，是广东地区典型的“人口倒挂镇”（即外来常住人口数量超过本地户籍居民数量，在当地社区形成本地和外地人口数量的“倒挂”现象）。根据调研数据可见，A镇来穗人员来源地覆盖我国30个省、直辖市和自治区，湖南、广东和广西三地来穗人员接近总数的60%。在告知了“居住方式”的来穗人员中，“合伙居住”（55%）和“家庭居住”（20.6%）的超过2/3，表明“血缘”和“地缘”是来穗人员流入的主要原因。来穗人员学历以“初中”（64.9%）和“高中（中专、中技）”（18.2%）为主，文化程度不高，以工人群体为主，通过来穗人员的“居住事由”也可看出，因“务工”居留的占93.2%。年龄在“31-40岁”（40%）和“18-30岁”（28.5%）两个阶段的来穗人员占2/3，中青年群体构成务工人员的中坚力量。在“来A镇年限”中，“5-10年”的占比31.3%，“3-5年”的占比13.2%，这接近45%的来穗人群为A镇皮革皮具产业贡献了相当一部分熟练工，亦表明，皮具产业发展提供了部分相对稳定的就业。因此，从技术含量不高的劳动密集型产业角度看，A镇人口结构年轻、人力资源优良，为地区经济发展做出重要贡献;从劳动力素质角度看，人口质量仍有很大提升空间。

（一）A镇开展社会治理的背景

以新生代农民工为主的外来人口大量聚居于珠三角，形成了不少本地和外地人口“倒挂”的混居带，社会治理成为“老大难”问题。

1.社会矛盾复杂。A镇来穗人员来源地集中、居住方式和居住地集中，大部分人收入较低，为社会弱势群体。工作生活在异地外乡，出于一种本能的保护和寄托，对亲缘性同宗、地缘性同乡有较强的心理归属需求和情感依赖，在“遇事找老乡”的思维惯性下，一旦发生利益冲突和矛盾纠纷，容易迅速聚集亲友老乡壮大声势。A镇来穗人员集中区高发的矛盾，包括环境、工资、医疗等，问题复杂多样。

2.管理难度增大。来穗人员中新生代农民工居多，吃苦耐劳的品质不如父辈，文化程度偏低，逐渐发展成滞留当地的闲杂人员，成为镇日薪制市场的重要供给端，给用工环境造成不良影响（日薪制市場以打工者定点待工、老板现场招聘的形式，每日在A镇多个地方聚集大量寻找日工、时工的闲散人员）。A镇现有工商企业25000余家，出租住宅、厂房、商铺等2600多栋（出租屋约900栋），但镇党委政府编制较少，工作人员严重不足，这一管理规模与管理资源配置严重不对等导致“小鞋大脚”，综合治理压力大。

3.来穗人员呈现新的更高需求。首先，A镇来穗男性占61.2%，男女结构比例失衡，在“婚姻状况”调研中有2/5的有效作答，其中“未婚”比例高达63.7%，意味着相当一部分人面临难找对象和夫妻分居问题。18-40岁的来穗人员比例高达68.5%，育龄人口占比高，给医疗保障和社会管理提出了新的要求。其次，来穗人员城镇化水平低。相对较低的收入和较高的消费形成矛盾。教育程度和职业技能水平滞后于产业转型升级的需求，在未来劳动力市场竞争中不具优势，失业率上升将对地区维稳带来更大挑战。受户籍和镇公共服务供给不足的限制，来穗人员及随迁子女的教育和就业、就医保障难以满足，低城镇化水平阻碍了来穗人员的长期稳定就业和生活。

（二）A镇社会治理的举措

面对困局，A镇近两年积极营造共建共治共享治理格局，实现从“外来人口”到“A镇建设者”再到“新A镇人”的转变，社会融合共治局面的启动提升了来穗人员的获得感、幸福感和安全感。

1.党建引领，多渠道发挥党组织政治核心作用。首先，A镇通过“党建+体制创新”整合提升建强党委。组建A镇来穗人员合成党委（后更名为A镇两新组织综合党委，下简称“两新组织党委”），为镇党委领导下的二级党委。两新组织综合党委领导65个党支部、600余名党员。党委班子成员由政府、企业、社会的骨干党员组成，超七成是各地优秀来穗代表，户籍覆盖湖南、广东、广西、江西、浙江等几大流出地。党委充分发挥来自群众、融于群众的优势，带动来穗人员协助政府开展社会治理。

其次，通过“党建+机制纽带”畅通两地三联。两新组织党委创新设立党委轮值工作制度。轮值党员重视以走访形式调研支部党建、摸清流动党员队伍、搜集民生问题、解决群众困难，变群众上访为党员下访，变坐等来访为主动走访。习近平总书记曾指出，外来人口应当享有民主政治权利，使“优者有其荣”。两新组织党委拓展来穗人员参与基层治理渠道，建立村（居）来穗人员“两委”委员季度恳谈工作机制，每季度邀请2名村（居）异地务工委员进行时事政策宣讲，征集意见建议和合理诉求。建立党委政府会议列席制度，吸收来穗人员中的人大代表、企业代表、各地乡贤代表和优秀务工代表参与镇各类协商议政平台，提升来穗人员参政权利的均等化水平。2019年，A镇来穗代表共列席镇党委政府重点事务工作会议10余次，建议被采纳12条，协调解决9条。两新组织党委开拓属地和本地党组织双向合作交流，党员流出地组织部门共同组建“新干县驻花都区流动党支部”“蓝山县驻花都区流动党总支部”等，配套设立“流动党员工作服务站”，探索流动党组织“双管共建”模式。建立起镇党委、两新组织党委、两新组织流动党员三级联动党建格局，使流动党员“离乡不离党、流动不流失”。来穗党员荣誉感、自豪感倍增，主动亮出党员身份，参与组织生活，近两年新吸纳90余名党员。

再次，通过“党建+政府服务”撬动来穗管理支点。设立镇合成来穗人员服务站（下简称“服务站”），协助两新组织党委开展工作，对来穗人员提供社会治安综合治理、流动人口计划生育、劳动就业、积分入学入户等的政策宣讲和集中代办服务。服务站设4个职能办公室以及来穗人员心理辅导站、法律咨询调解联络站、来穗人员融合学堂等8个特色功能服务站，为异地务工人员提供一站式服务。

最后，通过“党建+大数据”推动精细精准治理。A镇两级党委联合推动大数据治理，建设A镇综合治理信息化网络，推广“来穗通”、网上登记备案、门禁系统管控平台，将信息数据整合于镇综合治理信息化平台，实现部门间信息系统互联互通，让信息多跑路、来穗人员少跑腿。对“人屋”进行地毯式排查、匹配登記，确保“人屋”纳管率，提升治理精细化水平。打造“网格化管理”示范区。合理划定管理网格，每网配置管理员2名，平均每个网格小组覆盖3000至7000套出租屋，各小组每两个月巡查一次以上，专管员每天外出巡查、处理问题。通过“智能+人力”，用绣花功夫在纠纷源头处防微杜渐。

2.社区建设助力，全方位激发群众主体参与力量。首先，A镇通过“社建+志愿服务”凝聚来穗“散沙”。成立镇来穗人员合成志愿服务总队，现已发展志愿者4000余人，按服务内容、地域和功能划分组建3类23支来穗人员志愿者队伍，按村居组建6支本地党员志愿者队伍，广泛参与到社区服务、技能培训、卫生清洁、扫黑除恶、振兴乡村、治安巡逻等公益活动，成为安定和谐社会不可或缺的辅助力量。近两年，共开展志愿活动200多场，参与人数近两万人次。来穗人员参与社区治理的主动性增强，培育出很多“广州好人”、百场宣讲优秀宣讲员等杰出外来工代表。

其次，通过“社建+社会组织”延伸治理“手臂”。习近平总书记参加2014年全国“两会”上海代表团审议时指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”通过购买服务，A镇吸收专业组织参与社会共治共建，其中“优势力”社工组织近两年共为镇6万多来穗人员提供服务，处理咨询类个案约200个、举办社区融合活动100余场，开展来穗人员发展性、教育性及治疗性小组90多个，对随迁儿童可能出现的心理危机起到预防或化解作用。根据产业镇特色，镇党委政府联合工商联合会、各地商会充分调动企业界资源，加强企业党建、投资创业、医院教育等方面的交流合作，为企业开展劳资就业培训，为务工人员提供公益体检等，如在推出的来穗妇女两癌筛查活动当天便收到爱心捐款45万余元。

最后，通过“社建+政府搭台”打造“共治”载体。在服务站建立“来穗人员心理辅导站”，对来穗人员开展心理健康知识普及和宣传活动、进行心理关爱和疏导服务，在矛盾和问题源头处防微杜渐。建立“法律咨询调解联络站”，以流动党员、村法律顾问为主体，通过“老乡对老乡”的调解模式，充分发挥“人熟、地熟、情况熟”的优势，参与涉及婚姻家庭、邻里纠纷、劳动争议、物业租赁等的矛盾冲突，构建“大调解”格局。2019年联络站成功调处工伤纠纷、劳资纠纷、社保纠纷90多起，依法追讨拖欠工资12万元。建立“来穗人员大学堂”，月均举办约10场多形式、多渠道、多层次的公益技能培训和宣讲活动，构建融合培训新体系，形成“人人参与、人人尽责”的学用结合热潮。

综上，A镇以“一委一站两平台三纽带”，即镇两新组织党委，镇服务站，镇综治信息化网络平台和“网格化管理”示范平台两个大数据系统，及本地党组织、来穗人员属地党组织和流动党组织的互联互通纽带，营造共建共治共享社会治理格局。2019年第三方机构评估结果显示，抽样来穗群众中50%不时与本地人往来，35%经常与本地人交往，近95%愿意参与政府征集意见投票，约92%愿意参与社区活动。2018年共1014名来穗子女入读公办学校，同比增长6.62%，2019年共1162名，同比增长14.6%。2018年全年案件类警情同比下降9.9%，2019年上半年同比下降30%，且刑事、治安、盗窃、抢劫类警情均较同期有明显降幅（见表1），抽样来穗群众中73%对镇治安水平“非常满意”或“比较满意”，“老大难”镇焕发出新活力。

二、人口倒挂镇社会治理存在的问题

（一）体制机制问题

镇合成来穗人员服务站在两新组织党委的领导下开展工作，并通过建立来穗人员志愿服务总队的方式，最广泛地发动群众参与治理。然而，服务站是镇政府下设机构，人员由政府统筹配备、财政供养，基本为本地人，党员的组织关系归属镇党委。镇两新组织党委由流动党组织发展而来，班子成员均为兼职，稳定性欠缺。党委向两新组织党委扩展后，管理的流动党员增多，党组织体系庞大，弱班子加之尾大不掉，限制了党组织作用的发挥。服务站人员和两新组织党委人员有体制内外和户籍本外之分，服务站受党委领导的保障机制缺乏。

（二）人才建设问题

两新组织党委和服务站主要面向A镇附城片区来穗人员（占全镇来穗人口60%），然而无论是党委还是服务站，人才均极度匮乏。两新组织党委仅一名副书记接近全职工作状态，承担了党建、党务、组织和宣传等大量工作。服务站仅一名副站长负责来穗人员合成志愿服务总队，管理着4000余名志愿者，其余工作人员分摊政府下派的综治、计生、企业服务等具体业务。“火车跑得快，全靠车头带”，一委一站的人才短缺问题，将制约共建共治共享治理形成长效机制。

（三）公共服务问题

A镇公共服务配套不足主要表现在：来穗人员子女受教育难。镇公办中小学21所、民办九年一贯制学校10所，公办小学非穗籍学生约占五成，招生名额不足成为最大难题。民办学校收费高、教育质量缺乏保障，给收入不高的来穗人员家庭增添了负担。受户籍限制，来穗人员子女无法在本地参加高考。来穗人员落户难。他们大多学历较低、工作不稳定，与积分落户条件相距甚远，阻碍了融入本地的动力。来穗人员工作难保障。A镇劳动密集型皮具产业特有的日薪制市场，使部分打工者热衷做临时工，缺少劳动保障，缺乏职业规划，不利于来穗人员自身进步、企业稳定和皮具产业的用工环境及可持续发展。

三、提升人口倒挂镇社会治理效能的对策

（一）加强基层党组织自身建设

首先，抓好班子，选好领头雁。按照“品行好、能力强”标准，在基层党组织中配备全职成员，优选在各地来穗群体和两新组织党委中具有广泛的代表性、群众认可度高的优秀党员，系统做好自身党建、组织联系群众工作，完善两新组织党委的选任、考核和培训机制，赋予两新组织党委成员一定的政治待遇和经济待遇。其次，按照《基层党组织工作条例》规范基层党组织，以标准化建设促进科学化发展，研究流动党员稳定性差等特征，用好新媒体“把党员连在线上、支部建在网上”，着力解决流动党组织集中难统一、管理难到位、教育难跟进等问题。

（二）挖掘基层自主性治理能力

首先，建议由镇两新组织党委来领导镇来穗人员和出租屋服务管理中心（简称“出管中心”），并协助管理政府购买服务的相关社会组织。两新组织党委下的服务站和出管中心工作内容有重合性，均涵盖综合治理、来穗人员计生、居住证办理、积分入学入户等。工作方式有互补性，前者基于牢固的群众基础以情动人提供服务，后者基于行政模式开展管理工作。将二者整合可节省政府成本，提升工作效率。将社会组织纳入两新组织党委的管理和指导，能使社会组织更好地掌握来穗群体的需求，充当基层党组织的左膀右臂。其次，在优秀来穗党员和志愿者中挖掘人才，A镇的治理实践充分发挥了党发动群众、依靠群众的政治优势和工作方法，尤以镇志愿服务总队为亮点，目前已涌现出了一批积极热心、无私奉献、工作能力强、群众拥护的优秀来穗代表，应将其中有意愿的人充实到党委政府部门和各项治理行动中，提升来穗群体的归属感和主人翁意识，优化治理效果。

（三）发动社会力量提升公共服务水平

首先，缓解来穗人员子女受教育难问题。鼓励公办学校利用闲置教育资源，挖掘办学潜力，扩大招生容量。引导民间资本参与教育事业，给予用地审批、税收、贷款等政策优惠。加强对民办教育的规范和监管，帮扶民办学校完善教学管理制度，适当提高教师福利待遇。与来穗子女属地高中建立对口合作关系，暢通回读渠道、科学制定回读学生专项培养计划。其次，引导社会力量帮助来穗人员融入本地。鼓励行政村对属地来穗人员共享公共资源，如安排适量种粮种菜土地，解决子女入学、入托问题，对优秀务工人员表彰，引导来穗人员参与村居公共活动等;鼓励企业为外来务工人员提供人文管理，用“公寓型”“学校型”“情感型”的管理方式，让务工人员有住所、有集体、爱学习、能提升，真情实意工作，对经济发展起到积极作用。最后，借力防疫行动取缔“日薪制市场”。新冠肺炎疫情延迟了A镇的企业复工和务工人员返穗，应在进行防疫的广泛宣传的同时，将规范用工的精神和取缔日薪的通告传递给企业主和务工人员。开发线上招聘平台，对务工人员实行大数据管理和网上招聘。从来穗志愿者群体中招募安保力量，安置在防疫点和临时工聚集地，通过“老乡警察管老乡”[9]62开展劝导和法治宣传。

四、结语

当前，我国正处于经济转轨、体制转变、社会转型、政府职能转变的关键时期，社会利益关系复杂、新情况和新问题层出不穷，在改革开放前沿阵地和经济发达地区表现尤为强烈。A镇党组织以“答卷人”的积极姿态，将外来人口倒挂的治理压力，转化为协同共治的有效动力，充分发动群众、组织群众、依靠群众，以“一委一站两平台三纽带”构建共建共治共享社会治理格局，为超大城市精细化治理、构建粤港澳“人文湾区”和新型城镇化建设做出了有益探索。当前，我国的“基层社会参与”在实践中还有很长的路要走，要不断构建更具有公共精神和公共理性的“基层共同体”，将我国的制度优势转化为基层治理效能。

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[2]邓圩，姜洁.担当起“走在前列”的时代使命——习近平总书记重要讲话在广东各界引发热烈反响[N].人民日报，2018-3-9（1）.

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[8]夏伟.新时代共建共治共享社会治理格局的若干思考[J].大连干部学刊，2019，（12）：55-59.

[9]汪世荣.枫桥经验：基层社会治理的实践（第2版）[M].北京：法律出版社，2018.

责任编辑  王  雨

[作者简介]王幽（1987- ），女，广东广州人，中共广州市花都区委党校讲师，主要从事公共管理、社会治理研究。

本文系广东省党校（行政学院）系统2019年度哲学社会科学规划项目“吸纳来穗人员有序参与公共治理的案例研究”（19AB04）的阶段性成果。