借鉴部门预算制度完善军种预算模式研究

王哲 王庆娟

【摘要】  党的十九大提出加快建立现代财政制度。伴随着国防领域深化改革以来内外部制度环境变迁，国防预算作为公共财政在国防部门的延伸，借鉴部门预算制度构建协同、综合的军种预算模式必要且可行。文章针对当前国防部门预算管理运行中的问题，提出构建军种预算模式应当基于部门预算理念，融入战略管理链路，在制度运行中体现分工协同和监督管理，并突出绩效评价与反馈，以军种预算为依托提升治理效能。

【关键词】   军种预算;战略管理;部门预算

【中图分类号】  F234  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）06-0081-04

一、引言

军种预算是指以军种作为预算主体，承担充分且对等的事权和财权，编制一本独立、完整的预算和决算，形成一份综合财务报告。基于国家建立现代财政制度和深化国防改革的内外部环境，探索建立军种预算模式必要且可行。

部门预算为军种预算提供了制度经验。国防预算是公共预算在国防部门的延伸，每个军种单位在国防预算中相当于每级政府所属各个部门。应当按照一个部门一本完整预算的理念，健全以军种为责任主体的军种预算模式，这是现代财政制度的要求，也是世界主要军事强国的通行模式。长期以来国防部门预算主要是按收入类别和支出性质编制，而非按照军种单位来编制，形成了“条强块弱”格局，存在事业部门资金大量沉淀且难以统筹利用、预算透明度差、难以实施综合绩效评价与问责等问题，需要通过军种预算模式予以纠治。

完善军种预算是国防部门改革的现实任务。当前军委管总、战区主战、军种主建格局已经建立，财权与事权的统一对等是实现军种主建的基本前提。基于军种主建要求，与各军种的军事需求和规划计划相对应，必须赋予其配置和使用资源的必要权力，同时明确相应的绩效责任。但是受制于传统的预算条块分割格局，在纵向上经费配置自上而下由事业部门主导，在横向上各军种在标准制定和项目预算分配上缺乏主导权，容易造成规划任务与资源配置脱节。

军种预算是提升国防部门治理效能的重要依托。国防建设按照需求牵引规划、规划主导资源配置的指导思想，完善需求-规划-预算-执行-评估战略管理链路①，战略管理以效能为核心，是统揽国防建设的有力工具。在涵盖明确能力需求、确定发展规划计划、制定预算项目方案、指导监督项目执行、评价反馈执行情况的管理链路中，军种预算既是落实需求和规划计划的经济支撑，也是开展项目监督管控和绩效评价、进行反馈和修正的依据，发挥承上启下的关键枢纽作用，因而是战略管理中具有龙头作用的重要依托。

国家实施部门预算以来国防部门财经领域对部门预算的研究主要以军种预算为指向，提出陆海空等军种编制自身预算（李英成，2000、2001;王梅，2004），认为实行现代部门预算（军种预算）是国防预算改革的基础（武希志，2009），应当按照部门预算要求，每级预算单位有一本完整预算（邓建辉，2017）。此外不少学者通过借鉴国家现代财政预算制度和PPBE制度，提出了规划计划预算、绩效管理的构想（黄瑞新，2009;李英成，2014、2015）。这些研究为建立现代军种预算制度提供了重要参考，下一步的研究需要结合国防和军队深化改革的制度环境，探讨建立适应性、综合性的军种预算制度。

二、军种预算模式的基本制度目标

军种预算并非对部门预算的简单移植。当前各军种单位虽然也编制和汇总预算，但作为一种综合性制度系统，军种预算模式应进行如下调整改进。

（一）突出战略导向

把军种预算制度置于战略管理链路中，以军种预算为载体，发挥三种主要功能。一是统筹功能。通过统筹需求与可能、现实与长远，从价值管理层面对筹集、调配和管理各类经济资源进行归口管理，全面分析国防建设要实现的目标任务，对保障实现目标任务的途径和方法进行统一筹划协调，实现对能力需求、规划计划的向上承接作用。二是资源配置功能。在严格的总额约束下，基于项目投入效费比和有效性进行轻重缓急排序的资源配置，确定资源配置方案，使能力需求目标、规划计划项目和预算绩效指标内在一致。三是监督约束功能。战略管理系统中，预算方案为规划计划执行提供了管理依据、控制标准和评价尺度。军种预算要指导项目实施、监督控制项目执行进度，成为评价项目实施效果以及据此改进规划计划、项目方案的直接依据。

（二）突出权责对等

军种预算是一种由预算单位主导主责的预算管理模式，与更多的资金和更灵活的使用权相对应，必须承担与之匹配的责任。从单位整体而言，坚持一级党委一级财权基本原则。基于结果导向、绩效管理的预算模式，军种单位应当在特色标准制定、项目审批方面具有与“主建”职能相匹配的資源配置使用权，而不仅限于机动财力;在此基础上，强化预算单位的支出责任，建立综合性的财务报告制度，实施基于经济性、效率性和效果性（3E）的综合绩效评价，为实施预算全面绩效管理打下制度基础。从单位内部而言，事业部门是预算绩效目标的责任主体，申请预算时要根据所承担的职能任务，预算资金不能超出必要限度，在执行预算时，达成的效果必须满足绩效指标，事业部门作为预算实施主体对此负责，财务部门履行统筹调控、绩效考评的职责。

（三）突出监督制约

传统模式下，各事业部门在编制预算后，与应当承担的绩效责任没有直接关联，并且预算单位由于缺乏资金配置权，无法对单位整体绩效进行评价监督。随着预算管理由传统的支出过程控制模式向绩效管理、结果导向的模式转变，实施军种预算要更加重视事前事中事后的全程约束。通过预算支出前的总额约束，确立年度预算和中期预算不能突破的限额;在财权事权不变的前提下实施经费用管分离，通过预算方案审查、结算和预算调整的严格约束，确保预算过程合规;接受内部监督、审计监督和群众监督，以预算透明和预算公开提升预算参与度;通过绩效目标审查和绩效评价反馈约束，把制定安全战略、编制发展规划、配置经费资源、执行项目方案，以及反馈并调整规划、计划、预算更好地整合为一体。

（四）突出系统管理

军种预算应当是综合预算、细化预算、绩效预算、结果导向型预算、面向现代治理的预算。从内容上看，包括本级和所属单位所有来源的后勤正常经费、装备经费和各类专项经费，都要纳入统一的预算收支管理体系，不能多个口袋进出。从构成上看，由各分项预算汇总为一个军种一本全口径预算，预算将由“部门为主、条条主导”向“军种为主、条块结合”转变。从时间进程来看，根据部门预算制度基本要求，逐步建立预算中期管理框架，并实施跨年度（一般3年）预算平衡，综合反映预算单位在一定时期内所有收支。

三、构建军种预算模式的制度框架

军种预算模式是现代财政制度在国防部门的实现形式，预算主体就是各军种。

（一）军种预算的组织机构

新设预算编制机构，也称核心预算机构（马骏、趙早早，2011）。着眼更好达成战略管理职能，推动实现预算配置系统和预算执行系统（财务管理系统）相对分离。美国军队的预算配置系统由专门负责国防预算和资源管理系统规划的国防部副部长主责，预算执行系统由国防财会局和国防合同审计局主责，审查军费预算、经费开支、财务监督和会计核算（武希志，2012）。笔者建议，我国各军种把预算职能从现有财务部门剥离出去，设立相对独立且专业的预算管理机构，与需求、规划主管机构形成并立协作的格局，共同承担本单位战略管理职能。

明确预算审查机构。在两上两下的预算过程中，汇总各事业部门的预算需求，进行形式审查，并与核心预算机构一起，结合规划计划和任务，提出预算重点和控制指标。

调整预算批准机构。国防预算在军委审议后，报经全国人大审批通过后实施，各军种预算报本单位党委审批，并报军委预算主管部门备案。

规范预算执行机构。借鉴国库集中支付和美国军队财务集中结算架构，新建财务支付系统，组建区域性财务共享机构，为区域内单位提供无差别的供应、结算、监督服务;各单位建制财务力量仍然负责日常管理监督;对于各事业部门，是经费支出管理的责任主体。

强化预算监督机构。对于内部监督，由于预算编制和预算执行系统的分权制衡可以形成监督关系。对于外部监督，主要包括审计监督和群众监督。当前提升群众监督效力，应更大程度发挥基层作用。在基层单位，根据经济民主的制度基础和公共财政领域大量区县单位的经验，应当着力推广参与式预算。

（二）军种预算的运行机制

军种预算的运行机制覆盖资源分配、执行、监督、评价反馈等环节，共同构成相对分离、协同运作的格局。

一是预算环节相互衔接。军种预算实施过程中，确保实现预算编制、执行环节相互衔接。核心预算机构与需求、规划部门联系紧密，参与项目审查排序;组织制定中长期财政经济展望和经费保障中长期计划，提出年度预算总额控制目标，对资源配置提出指导性意见。核心预算机构作为经费预算的需求方，负责筛选项目计划和论证好预期的中长期经费需求，财务部门负责参与制定中长期经费保障计划、归口管理各类经费、负责年度预算执行，共同实现经费预算的动态供需均衡。

二是预算编审分工负责。核心预算机构明确任务项目、经费标准和控制总额，在其指导下由财务部门和事业部门具体完成预算编报。军种预算模式中，事业部门对资源的“二次分配权”大大减弱，其主要职责是提出项目建议和按总额编制预算，同级财务部门予以指导监督，主要是形式和合规性审查;同时在上下级单位之间，财务部门也要发挥指导作用，提出项目管理指标和经费限额，确保按规定提报预算。

三是预算执行协同配合。基于集约、制衡、高效的理念，财务保障需要区分共享财务体系和建制财务体系。建制财务机构负责本单位经费划拨、银行账户与资金管理、会计核算、结算报销、资产管理、经费决算以及信息维护等方面内容。共享财务机构为区域内单位提供无差别的联勤财务保障，包括下达预算指标、资金拨付、结算报销、会计核算、检查监督等综合服务。二者形成互补协作关系。共享财务是下一步军种预算制度改革的重点任务。

四是预算监督内外结合。对于内部监督，建制财务系统重点负责准确编报预算、指导事业部门合理开支、甄别和抵制财经违法行为、及时准确报送财务基础信息。共享财务机构在利用大数据进行统计分析方面具有优势，发挥经费开支实时监控、财务风险及时预警、中长期财务保障预测和报告的功能。对于审计监督，应拓展业务范围，不仅在编报预算时进行事前合规性审查，而且在预算年度和项目任务完成后，对经费使用的绩效、完成项目的效果进行绩效审计监督。对于群众监督，在基层单位广泛推进预算公开和参与式预算，有效提升预算透明度。

（三）军种预算的内部关系

一是财务部门与预算机构的关系。军种预算模式下，要合理划定经费分配权，使核心预算机构与财务系统分工协作。核心预算机构为各预算单位确定控制指标，但不负责经费收支与核算，由财务系统发挥集中统管作用，统一预算资金的收支管理。特别是要清理和归并专项经费，在不改变经费所有权、使用权的前提下，归并经费管理权，确立财务部门一个“口袋”收支经费的基本格局。

二是上下级预算机构的关系。在军委和军种预算机构之间，应赋予各军种单位本级直接支出和分配相应项目经费的预算决策权，但也要避免各军种在配置资源时拥有较大的二次分配权，不应形成任何形式的“基数预算”。具体的，军种在总额限制下对结转项目经费、机动经费和专项经费进行预算再分配，并且军种预算机构对制定和维护本单位特色标准具有主导权。

三是预算部门与支出部门的关系。军种预算模式下，支出部门与核心预算机构一起，在战略目标、规划任务引导下合理确定中长期项目计划和实施方案。战略管理机构（需求、规划、预算部门）统筹协调，确定资源分配方案;负责维护项目库信息，确保入库项目准确完备。支出部门在申报项目时，同步确定项目的绩效指标。这既是项目排序的依据，也作为预算绩效考评的标准。此外，在预算编制和执行相对分离后，支出部门也是预算公开的责任主体。

四、完善军种预算模式的相关措施

军种预算基于现代财政制度理念，适应国防部门管理要求，是一个完整的制度系统。参考部门预算在收支两条线、部门绩效考评等方面的改革措施，构建军种预算需要重点完善以下制度措施。

（一）实施财务共享打好制度基础

财务共享是实施军种预算的基础支撑。基于国库集中支付制度系统经验，建议以若干区域财务结算中心为节点、财务结算点为基本依托、各级单位建制财务力量为补充，建立一套以财务共享为目标，涉及相关业务部门，涵盖全面预算、财务核算、资金管理、经费开支、银企互联、电子影像、电子报账、电子档案等功能在内的管理系统。依据核心预算机构和财务系统的职责分工，区分财务保障业务的核心流程、支持流程与管理流程，构建包括会计集中核算、资金集中管理、发票池智能管理、预算集约管控在内的财务共享服务信息平台，实现一个单位一本账目、资金一个口袋、预算一张网格、成本精细核算、一键出具报表报告的功能，以确保“业财融合”和财务共享系统高效运作。同时，着力升级财务共享系统中的信息系统，远景目标是结合人工智能、云计算、大数据和自动化技术，构建起财务数据云、研制智能财务机器人前端设备和财务原始档案自动化存储与管理设备，实现原始单据智能识别、结算单据智能审核、结算审批网络运行、会计账务自动生成、经费自动支付、财务档案自动化管理等功能。

（二）完善预算指标融入管理链路

军种预算应当放在战略管理中考察。在基于能力、自上而下、目标主导的机制牵引下，建立起关于能力总体目标、规划计划分项目标、项目技术指标、预算经济性有效性指标相互衔接的预算指标体系，作为贯穿战略管理链路的主线。在需求环节，通过威胁评估、分析任务、建立构想，把安全战略转化为需求目标。这种目标应是一种多层次的定性与定量的详细描述。根据重要性、紧迫性以及能力缺口等因素综合考虑，形成能力指标的优先排序，提出关于未来一个时期重点领域的总体性指标。在规划计划阶段，分解形成预算单位的发展目标和项目计划，这些项目在纳入预算项目库前，应当由对应的主管部门完善项目入库评价标准，一并报送关于绩效的指导目标。在预算分配阶段，基于结果导向的绩效预算管理模式，需要明确项目和各预算单位的绩效目标，建立合规性、效率性和效果性相结合的绩效指标体系，对项目进行筛选评审，并制定达成绩效目标所采取的工作程序、方式方法、资金需求、职责分工等绩效计划。在项目执行阶段，以绩效评价指标为最终依据，开展绩效跟踪，在预算周期结束后指导开展绩效自我评价、重点项目绩效评价和预算单位综合评价，对预算资金支出执行情况、预算产出的效率性和有效性，以及绩效目标设定和预算绩效管理制度运行情况进行评判和反馈。

（三）强化绩效理念实施综合评价

战略管理链路中，绩效评价是军种预算实施评价监督、提升治理效能的有效工具。在事前评估方面，结合预算评审和项目审批，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金投入合规性，评估结果作为申请预算的重要依据。在事中监管方面，关注政策和项目的综合评价，考虑数量、质量、时效、成本、效益因素，衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，并建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。在结果评估方面，强化绩效管理的责任约束，做到花钱必问效、无效必追责，单位主要负责人对本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。对绩效好的政策和项目优先保障，对绩效一般的要督促改进，对交叉重复、碎片化的要进行调整，对低效无效项目一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按规定统筹用于亟需支持的领域。在绩效自评基础上，引入以第三方专业机构为实施者的绩效评价监管，通过外部评价对预算执行情况、项目实施效果进行监管，评价结果报送本级财政部门。

（四）推进预算公开落实管理责任

预算公开和信息透明是确保预算公正、准确的关键举措，是现代预算的基本要求。实施支出部门预算公开、提升经费收支透明度是部门预算改革的重要标志性事件。部门预算公开也是军种预算的应有之义。在公开范围上要实现全覆盖。不仅所有预算单位要全部公开本单位的综合预算，而且公开的内容要覆盖所有经费支出科目，所有财政资金都要纳入公开范围。在公开单位和部门职能、预算构成、单位收支情况、行政运转经费的基础上，还应当公开部门所有项目的支出预算、单位采购预算及采购活动等。公开的层级要延伸至功能分类和经济分类预算科目的最底层科目。预算公开的主体要做到上下兼顾，突出群众监督、外部专业监督。同时，做好预算公开的制度保障和技术保障。主要是统一公开的步骤、口径、内容、形式、期限以及问责要求，完善以事业部门为主体、财务部门为指导的预算公开工作格局，以事业部门为主形成“准备—完善—公开—回应”的操作程序。财务部门做好事前沟通、事后反馈，指导事业部门对关注的热点问题做好回应。

【主要参考文献】

[1] 马骏，赵早早.公共预算：比较研究[M].北京：中央编译出版社，2011.

[2] 武希志.國防经济学教程[M].北京：军事科学出版社，2012.