德国高速铁路安全立法的经验及启示

亐道远, 曹琪伟, 李婧媛

（1.石家庄铁道大学 文法学院，河北 石家庄 050043；2.慕尼黑大学 法学院，巴伐利亚州慕尼黑 80539)

1 德国高速铁路安全立法分析

1.1 安全立法分析

20 世纪90年代，德国在铁路客货运输市场份额不断下降且长期亏损的背景下，开始实施铁路改革，通过引入竞争实现德国铁路的市场化[1]。为顺利推进改革，确保铁路安全有序运营，德国国会和政府通过了一系列法律法规，主要包括修订《联邦德国基本法》和制定《铁路新秩序法》。《联邦德国基本法》从宏观层面为改革提供了合法性依据和原则性指导；《铁路新秩序法》是一系列法律的总称，主要包括《德国铁路股份公司建立法》《德国通用铁路法》《联邦铁路运输管理法》《公共短途客运地方化法》《乡镇公共交通筹资法》等法律法规，这一系列法律规范基本涵盖了高速铁路建设和运营过程中的各方面。

另外，德国联邦交通部和德国铁路股份公司(以下简称“德铁公司”)还针对高速铁路的具体安全标准制定了相关技术管理规章。德国联邦交通部在欧盟铁路互联互通技术规范以及《德国通用铁路法》框架下，发布了《铁路建设和运行规程》和《铁路信号规则》；德铁公司制定了《列车运行与调车规程》和《信号手册》[2]。这些法律法规的制定对高速铁路建设和运营过程中涉及的安全问题进行了全方位的规范，成为保障德国高速铁路安全的重要支柱，尤其在救援防范、安全管理分工合作，安全管理标准规范具有明确的法律依据。

1.2 安全立法分项分析

1.2.1 针对救援防范和事故调查的立法

救援防范和事故调查是高速铁路安全管理的重要组成部分，《德国通用铁路法》第4 条第1 款规定：德铁公司有安全管理其运营、安全建设铁路基础设施的义务，并使其保持在工作可靠状态。此外，德铁公司有责任协助承担技术救援工作[3]。为有效降低安全风险，减轻事故损失，德铁公司制定了应急管理预案，并根据应急管理预案设置相关机构，培训救援人员，配备救援设备，在救援人员上岗后继续进行专项业务水平考核，保证救援人员的专业素质。另外，德铁公司为履行其安全义务，会聘任高水平的安全主管，安全主管上岗前，必须通过国家专门考试，还需得到铁路监管当局的正式确认[4]。德国有关的《铁路企业安全经理法规》规定：安全主管主要负责安全管理，要与德铁公司的经理层区分开，享有法定权利，维护安全利益。在事故调查方面，《德国通用铁路法》中规定了联邦铁路管理局负责铁路交通事故的调查、处理等工作，具体由设立在联邦铁路管理局中的联邦铁路事故调查局负责。虽然设立在联邦铁路管理局之下，但联邦铁路事故调查局在法律、组织、职能等方面具有独立性，在事故调查过程中避免受到其他机构干预。

1.2.2 针对安全管理分工合作的立法

多主体间的协调合作对于保障高速铁路安全具有重要作用,德国高度重视多主体合作共同维护高速铁路安全，并在立法中进行明确。《德国通用铁路法》第4 条明确规定了联邦铁路管理局的管辖范围，同时赋予其多项监管职能。联邦铁路管理局对联邦铁路实行一级管制，主要负责对德铁公司进行监督、许可和安全监管[5]。《德国铁路股份公司建立法》对德铁公司的职能、人员组成等方面做了详细规定。德铁公司管理路网、能源和车站等基础设施业务，负责新线路修建、线路扩建、更新改造、线路养护和运营管理[6]。在安全管理方面，德铁公司采用三级安全监控体系。首先，联邦铁路管理局在德铁公司董事会专设1 名董事主管安全，负责督促德铁公司落实有关安全规章。其次，在德铁公司路网内部设立安全部，安全部设有安全监事专管安全。最后，德铁公司制定了保证安全生产的各项规章制度。此外，德国作为欧盟成员国之一，还需严格遵照欧盟在2004年颁布的统一安全标准指令，接受欧盟铁路署对铁路安全监管执行情况的监督。

1.2.3 针对安全管理标准规范的立法

德国高速铁路建立了完整的安全管理标准体系，其中包括联邦铁路管理局颁布的法律、规定、职责条例和规程以及德铁公司颁布的规定、规章和规程。尤其在技术设备标准化管理方面，德国针对技术设备风险的防范主要分为3 个方面：投入使用前的调研与测评，使用中的定期维护与检修，事故发生后的回溯调查与改进研究。根据联邦德国交通部的规定，德国铁路机车的各零件设备以及组装在正式投入使用前要进行反复的实验与试运行，若各项数据指标及安全性能在试运行阶段出现问题则坚决不能投入使用。列车在投入使用后必须进行定期检查维修与养护，德铁公司安全主管对列车的日常安全监测负责，委派并监督安全管理员及时尽责履职。尽管德国在事故预防方面有《危险品运输管理规定》《事故处罚规则》等法律法规，但德国更侧重于通过事故后的全面检查。此外，《德国通用铁路法》中还明确了联邦铁路管理局对新建铁路设备和技术运用的监控职责，德国联邦铁路局要求每周检查所有行程超过3 万km 的车轮。

2 德国高速铁路安全立法主要特色

2.1 建立严格规范的救援和事故调查机制

为有效应对高速铁路安全事故，德国建立了严格规范的事故救援机制。首先，划分紧急情况区。德国铁路在全国范围内划分了多个紧急情况区，每个区都设有1 名紧急状况经理。在事故发生后30 min 内，紧急状况经理必须赶到现场，并向救援人员提供指导咨询。其次，设置险情控制中心。德铁公司在全国范围内设有7 个险情控制中心，负责接收险情报告，并通知紧急状况经理和救援人员。最后，配备救援机车。德铁公司在重要铁路干线上配备了专业救援机车，在事故发生后迅速赶往救援现场，提高救援效率。通过建立严格规范的救援机制，德国将人力和物力资源进行合理分配，为随时可能出现的意外事故做好安全防范。此外，德国还建立了完善的高速铁路安全事故调查处理机制。一旦发生安全事故，将成立专门调查小组，对事故原因进行全面调查，严格保护证据，追究责任人，直至诉讼结束。

2.2 加强多主体共同合作

为保障高速铁路安全，德国采取多主体共同合作的模式。①政府监管。德国政府对铁路的管制体系分为2 层。第1 层是成立联邦交通部，设有铁道司，主要负责铁路立法、铁路发展规划等。第2层是成立联邦铁路管理局和联邦铁路资产局。《联邦铁路运输管理法》中详细规定了联邦铁路管理局的职能范围，包括法律事务、发展规划、技术标准、行业规章、安全监督等方面[7]。该法明确规定，联邦铁路管理局负责实施铁路监督，包括对铁路设备和车辆进行技术监督、鉴定，批准和修订对新设备、新技术、新标准的申请。联邦铁路事故调查局专门负责对铁路交通事故进行调查，设立于联邦铁路管理局之下，受联邦交通部领导。②企业承担安全保障义务。除国家政府部门对德国高速铁路的安全实施监管与指导外，德铁公司对高速铁路安全承担主要责任，履行安全保障义务。③第三方监督。德国高速铁路安全监管除法定机构外，一些半官方交通运输协会和民间机构也发挥了重要作用，承担了行业内部、行业与政府之间沟通协调和技术支持工作。《德国通用铁路法》第5 条第2 款规定：州政府可以通过行政法规把铁路监管权限全部或部分委托给其他的国营或私营部门。TÜV南德意志集团是最早获得联邦铁路管理局授权的专业第三方技术服务机构之一，支持联邦铁路管理局对铁路企业进行安全方面的管理，通过检验检测、安全评估、审核和认证等形式为铁路安全保驾护航[8]。

实践中，德国高速铁路建立了多层次多方位的安全保障体系，不仅由国家政府层面进行领导与掌控，集团私主体承担着安保职能，还引入了第三方保障安全，实现了多主体的合作与保障。企业、政府、第三方机构保障高速铁路安全结构图如图1所示。

图1 企业、政府、第三方机构保障高速铁路安全结构图Fig.1 High-speed railway safety structure of Enterprise, government and third parties

2.3 建立安全管理标准体系

德国高速铁路建立了完善的安全管理标准体系，主要包括：①联邦铁路管理局颁布的基本法律、规定、条例和规程，如《一般铁路法》《铁路建设和运行规程》等；②联邦铁路管理局颁布的铁路事故级别 UUK 的规程和指令；③德国国家规范DIN 系列；④德铁公司的规定、规章等规程。其中，联邦铁路管理局颁布的《一般铁路法》在宏观上规定了铁路的地位及作用，也规定了德国铁路的技术适用标准为德国铁路技术管理规程及各专业规范系列[9]。各专业规范系列应当与DIN 系列兼容，只对DIN 系列进行补充与解释，以避免出现技术标准体系之间相互矛盾的情况[10]。德国高速铁路形成了一套全面具体的安全管理标准体系，通过法律在宏观上对高速铁路安全进行制度上的保障；通过技术标准在细节上对高速铁路安全进行具体的规制，使铁路工作人员有法可依、有标准执行，将高速铁路的安全保障规范化、科学化、合法化。

3 德国高速铁路安全立法启示

3.1 构建高速铁路安全救援和事故调查处理法律制度

借鉴德国高速铁路安全立法经验，应从以下方面完善我国高速铁路安全应急救援和事故调查处理制度。

3.1.1 安全应急救援方面

（1）确立“以人为本”的核心理念。高速铁路安全事故损失大、救援难，事故一旦发生，“全力搜救”和“尽快恢复通车”都是其追求的重要价值，而且二者之间既相关联又存在冲突，当冲突发生时就需要法律作出界定。借鉴德国经验，应以立法方式确立“以人为本”的核心救援理念，将尊重生命，全力抢救作为第一要务，将人民群众的生命健康作为安全救援工作重中之重的指导思想，彻底解决高速铁路安全救援中“全力搜救”和“尽快恢复通车”的价值冲突，实现从重“物”到重“人”的价值理念转变。

（2）健全专业化救援机制。救援工作事关人民群众的生命健康安全，且高速铁路安全事故具有突发性、专业性和艰巨性。因此，为最大限度保障人民群众的生命健康安全，高速铁路安全救援应该实施专业化战略，从立法层面，要求铁路行业监管部门和铁路运输企业组建专业化救援队伍，拨付专项资金，配备高精尖的专业救援设备，定期进行专业救援训练和演练，实现专业化救援。

3.1.2 事故调查处理方面

（1）明确事故调查人员组成规则。人员组成需要独立性、代表性和专业性，独立性要求建立涉案主体的回避制度，尤其是事故涉及铁路运输企业之外主体时，应该由铁路行业监管部门负责组建调查组开展调查，铁路运输企业回避；代表性要求调查人员组成应该具有各类利益群体代表，倾听不同阶层声音，消除外界质疑；专业性要求调查组成人员应具有高速铁路相关专业及法律等足够的专业水平，具备开展专业化调查处理能力。

（2）严格调查处理程序。要求以立法方式明确调查处理的先后顺序、期限限制以及证据保存等，规范调查处理行为、保障当事人合法权益。鉴于高速铁路安全事故的复杂性和多样性，高速铁路安全事故调查处理程序设置应分类进行，不同等级的安全事故，设置不同的调查顺序、期限限制和证据保存要求，按事故等级的严重程度规定调查处理程序的严格程度。

3.2 构建多方合作法律制度机制

借鉴德国经验，应以立法方式明晰主体职责、建立协调机制及引入第三方机构，建立多方合力共同维护高速铁路安全的制度机制。

（1）明晰各类主体的职责。明晰职责是有效开展各项工作的前提，在维护高速铁路安全的各类主体中，铁路监管部门的核心职责是对高速铁路安全进行监督管理，承担监管责任；铁路运输企业的核心职责是建立规范科学的安全保障制度，并有效组织实施，在具体运营管理中层层确保安全，承担主体责任；高速铁路沿线各级地方政府的核心职责是培育路外安全环境，监督、整治和协调消除不安全因素，承担监管责任；其他各类主体的核心职责是不侵害高速铁路安全以及积极维护高速铁路安全，承担维护责任。

（2）建立协调合作机制。铁路行业监管部门、高速铁路沿线地方政府和铁路运输企业都肩负着维护高速铁路安全的重要职责，既需要独立分工也需要协调合作。铁路运输企业作为高速铁路安全的责任主体，最具有协调合作的需求和动力；在铁路系统内部，铁路行业监管部门作为行业监管政府，最具有协调能力；综合路内路外安全保障因素，则高速铁路沿线地方政府最具有协调能力。鉴于此，构建高速铁路安全协调合作机制应由铁路运输企业提出协调需求，由铁路行业监管部门负责路内协调，由高速铁路沿线地方政府负责路内路外协调。

（3）建立第三方机构独立参与安全监督机制。德国确立了高速铁路安全第三方监管制度，为多方合力共同维护高速铁路安全提供了全新模式。借鉴德国经验，为克服高速铁路安全政府监管部门人力不足，监管力量有限等现实困难，借助《中华人民共和国铁路法》(以下简称“《铁路法》”)修改契机，应以立法方式授权铁路行业监管部门可以通过合法程序委托第三方机构参与高速铁路安全监管，打造高速铁路安全监管的市场化途径。

3.3 构建高速铁路安全管理标准规范制度

借鉴德国经验，为提升我国高速铁路安全管理水平，应构建科学合理的高速铁路安全管理标准规范制度。

（1）完善技术标准体系。目前我国高速铁路安全技术标准主要依据《铁路技术管理规程(高速铁路部分)》(以下简称“《规程》”)和《高速铁路安全防护设计规范》(以下简称“《规范》”)。目前《规程》基本可以满足高速铁路建设运营的技术标准需求，但由于中国国家铁路集团有限公司属于企业性质，其制定的标准属于企业标准，在其内部可以要求强制执行，但超出其范围则没有强制执行效力。而由国家铁路行业监管部门或铁路行业协会制定标准短时间内难以完成，但普遍适用的国家标准、行业标准又十分必要。鉴于铁路行业的特殊性，可以通过职权部门暂时授权中国国家铁路集团有限公司或其他主体制定和修改高速铁路标准的权力，作为铁路行业改革过渡期的临时措施。长期目标则应通过立法规定国家铁路行业监管部门或铁路行业协会制定标准义务，开始启动制定国家标准或行业标准。如《规范》由中国铁路经济规划研究有限公司主编，经国家铁路局批准后发行，并于2020年2月1日开始实施，开启了标准制定的新途径。

（2）完善法律法规安全管理标准体系。目前我国高速铁路安全管理标准主要依据《铁路安全管理条例》(以下简称“《条例》”)，该《条例》系统规定了铁路安全管理规范要求，但规制对象主要是铁路安全，专门针对高速铁路安全的条文只有4 条，难以满足我国大规模高速铁路安全管理的标准化需求。因此，短期目标应借助《铁路法》修改契机，补充规定高速铁路安全管理核心条款，长期目标应该制定专门的《高速铁路安全管理条例》，建立规范细致的高速铁路安全管理标准体系。

4 结束语

高速铁路安全影响因素十分复杂，保障高速铁路安全工作十分艰巨。通过立法进行制度建设，将高速铁路安全管理引入规范有序的法治轨道，以法治思维和法治方式维护高速铁路安全。因此，我国高速铁路大规模、高速度、高密度、长距离的运营实践，应借鉴德国在应对高速铁路安全立法经验，实现高速铁路安全管理法治化，尽最大可能防范安全风险，确保人民群众的生命健康安全。