河长制视角下的长江流域电鱼防治探究

胡正民 胡秀兰

摘 要：界定了防治电鱼的责任主体，提出了加大电鱼的监管打击力度，构建联合打击机制，统一执法裁判标准等构想，以及全面禁止电鱼器具生产、销售与寄递的法律法规建议。

关键词：生态环境;电鱼;治理;河长制

中图法分类号：S937               文献标志码：A              DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0110

电鱼不仅对水生生物资源和水域生态环境带来严重破坏，还威胁着群众的生命安全。从20世纪60年代起，电鱼就引发了各界讨论。特别是近年，全国各地电鱼活动呈多发频发态势，如何彻底根除长江流域乃至全国范围内的电鱼活动，仍是行政、司法等部门急需面对的问题。本文拟以河长（含湖长、库长）制为视角，突破传统治理方式，拓展违法电鱼标本兼治之路径。

1   长江流域电鱼现状

1.1   电鱼案件高发频发

从数据上看，电鱼案发数量逐年增多。据国家审计署2018年第3号审计报告，2013年至2017年，长江经济带11省市共发生电鱼案件3.46万起，年均增长率8.8%[1]。2018年，长江流域及以南21个省份被查处的电鱼案件数同比增加了23.02%[2]。上述数据系被查处的案件，还有大量未被发现的案件。2018年，我国虽加大了打击力度，但通过上述数据可以看出，长江流域顶风作案的人员依旧众多，违法电鱼问题仍然严重。

从地域上看，长江全流域均有发生。2018年长江干流、洞庭湖、鄱阳湖、嘉陵江、岷江、湘江等各地水域均有电鱼案件的新闻报道。

从时间上看，春夏的夜晚案件高发。长江流域电鱼活动一年四季都有发生，但主要发生在4至9月的夜间或节假日等非工作时间。

1.2   电鱼行为危害严重

（1）危害鱼类生存

高电压足以将附近水域的小鱼电死、大鱼电晕，即便不死，其繁殖能力也可能丧失。不少珍稀鱼类被电死或无法繁殖，造成了不可挽回的后果。

（2）危及人身安全

电鱼行为存在极大的安全隐患，人体一旦触碰到裸露电线或带电水体，将会被电击，轻则受伤，重则丧命。长江流域近4年电鱼导致人员死亡超过30人[3]。电鱼不仅危及自身安全，还会危及附近人员安全。少数不法分子还利用电鱼器具对执法人员或志愿者进行威胁、攻击。

（3）破坏水域生态

电鱼违背了自然规律，会造成局部水域生态毁灭性破坏。被电死的不仅仅是鱼类，小虾、贝壳、田螺及微小生物等都受到威胁，严重影响生态平衡。

1.3    电鱼设备类型多样

长江流域电鱼器具有大有小、类型多样，可搭载在大小渔船、竹排、木筏、塑料船上，也可装在人体背包中。一般有电源（发电机或蓄电池）、逆变器（升压器）、电鱼杆、电拖网（网兜）、增氧机等组成。输出电压为100V以上的脉冲直流电、400V以上的交流电，以脉冲直流电为主，有些电压高达3 000V[4]。笔者按功率将其分为高、中、低三种类型。

1.4    司法打击面临困境

（1）发现难

一是电鱼水域偏僻、隐蔽、分散。长江经济带地域广阔，面积约205万km2[5]。全流域树木茂密、水系较多，捕鱼者对当地地形、水域非常熟悉，他们多选择偏僻水域电鱼。在长江干流、支流的电鱼行为人活动范围大，流动性强，较难发现。背包式电鱼虽然活动范围小，但其电鱼的滩涂、河沟、水田等较分散、偏僻，也难发现。二是电鱼者多选择夜间行動。鱼类常在夜晚浅水处活动或觅食，夜间电鱼收获更大。三是举报信息少。电鱼区域多为地广人稀，目击者较少[6]。

（2）取证难

违法者易逃避、易销毁证据。长江干流、支流的电渔船在水面上，如果执法人员在岸上又无水上交通工具，电渔船就会驶到对岸或偏僻水域，逃避执法。当电鱼者被发现无法逃跑时，往往会将电鱼装备或渔获物隐藏至草丛、树林或直接投入深水中，导致无法取得有效证据。在夜间，由于光线黑暗，执法人员无法拍摄到清晰照片或录音录像，相关视听资料证据更难取得。

（3）定性难

违法与否、罪与非罪难以定性。依据《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》，非法捕捞水产品罪的刑事立案标准为：在内陆水域非法捕捞五百公斤以上或者价值五千元以上，非法捕捞有重要经济价值的水生动物或者在水产种质资源保护区内捕捞五十公斤以上或者价值五百元以上;在禁渔区内或禁渔期内使用禁用的工具或者禁用的方法捕捞的等行为[7]。而在长江流域绝大多数电鱼行为被查获时所捕捞的数量不符合上述定罪条件，在难以查实以往的非法捕捞数量及类型时，定性为一般违法行为还是犯罪行为，存在一定的困难。

（4）处罚难

电鱼属非法捕捞，为法律所禁止，但很多电鱼人员都是小打小闹，执法人员一般是现场批评教育后，收缴电鱼器具，很难作进一步处罚[8]。不少渔业违法案件没有被依法追究刑事责任。

（5）预防难

治理电鱼应以预防为主，但要做到完全预防存在很大难度。电鱼行为人神出鬼没，但执法行动仍是老套路，以现场查获为主要手段，面对广大的水域，少量执法人员无法顾及[9]。

（6）根除难

违法电鱼屡禁不止，要彻底根除存在难度。电鱼行为人普遍存在，他们认为罚不责众，即使被没收了电鱼工具，也会重新购置，再次电鱼。

2   电鱼防治工作存在的问题

2.1   违法人员法律意识淡薄，违法成本过低

（1）电鱼行为人法律意识淡薄

電鱼行为人多数是农民，对生态环境保护的认知不够，对电鱼的危害性认识不到位 [10]。背包式电鱼行为人，多以娱乐为目的，甚至根本不知道电鱼是违法行为。在江河或库区从事使用大中型设备电鱼的人员，可能知道电鱼行为违法，但大多数认为电几条鱼卖点钱不是大事，不犯法。

（2）电鱼违法成本低

使用大中型设备电鱼的人员，多以盈利为目的，在利益驱使下存在“侥幸心理”，就算没收船只，违法成本也是几百、几千元。只要不被查处，一次可能捕获到几十甚至上百斤鱼，且从江河湖泊捕到的都是野生鱼，价格较高，通常一晚能赚几百元。背包式电鱼设备成本低，只要投资两三百元，充一次电能使用2小时左右，电两、三次鱼就能回本。

2.2   监管主体不明，执法装备短缺

（1）日常管理主体不明

笔者通过网络随机查询了近年部分新闻报道的被查处的电鱼案件，发现各地执法部门并不相同，有水利局、农业局、畜牧水产局、派出所、海事局等部门，也有组成的联合执法大队。多头管理容易引发部门间相互推诿。2018年，农业农村部下发《专项打击电鱼通知》，要求各地渔政部门主动会同市场监管、公安、网信等部门共同实施专项执法行动，基本改变了无人牵头的情形。但该通知仅列出执法打击部门，未列出防治电鱼活动的日常管理部门，更未明确河长在打击电鱼行动中的相关责任。专项打击无法治本，日常防范才是重点。日常防范的缺失正是造成电鱼违法活动屡禁不止的重要缘由。

（2）执法监管装备短缺

监管设施设备落后严重削弱对电鱼的打击力度。目前，各市级监管部门一般有执法船只，但县级监管部门则缺乏车辆、快艇、执法记录仪等基本设备。2018年7月7日，四川省眉山市反电鱼志愿者在锅厂河岸巡护时，发现有渔船电鱼，及时向渔政部门举报。眉山市东坡区渔政和农业局人员赶到现场，由于没有执法船，只能手持高音喇叭喊话驱离[11]。

2.3   电鱼器具产销缺少监管，网购渠道畅通

（1）电鱼器具生产销售缺少监管

电鱼早就被《渔业法》列为违法，多部法律法规也明确禁止电鱼器具的生产和销售，但目前对电鱼器具的生产及销售行为缺乏有效监管。电鱼机在各渔具店、农村家电维修店一般都能买到，甚至一些农资店也有出售。

（2）电鱼器具网购渠道畅通

近年来，通过网络销售电鱼器具的现象普遍存在。在农业农村部出台《专项打击电鱼通知》后，浙江、北京等省份约谈了相关电商平台，网购平台销售电鱼器具的行为得到了有效遏制[12]。电鱼器具虽在网购平台强制下架，但发布在其他网站上的销售宣传信息并没有删除，销售商家的联系方式也可在网上随时查到。部分销售商转移至微信群、QQ群、微店发布信息等进行销售。依靠畅通的快递、物流渠道，电鱼器具能很快送到电鱼者手中。电鱼器具获得十分便利，也是电鱼难以根除原因之一。

3  河长制为防治电鱼提供法律依据、理论基础

3.1   河长防治电鱼具有法律依据

早在2016年，中央政府就提出全国江河湖泊要全面推行河长制。2017年新修正的《水污染防治法》首次将河长制写入法律[13]。2017年初，水利部办公厅印发了《水利部全面推行河长制工作督导检查制度》。目前，全国已有31个省、市、自治区建立了河长制，乡级以上河长有30余万名[14]。长江经济带的11省市均已设立了村级河长。各级河长有组织领导区域内江河、湖泊的水资源保护、水环境治理、水污染防治等工作的责任和义务。电鱼活动破坏水生资源和生态环境，河长对电鱼活动进行监督管理是其法定职责之一。

3.2   河长主导防治具备现实条件

专项打击电鱼执法行动以渔业行政主管部门为主导，会同公安、市场监管、网信等部门共同实施。河长应对所管理的水域附近有哪些人爱好捕鱼、哪些人有电鱼器具、哪些人曾违法电鱼等有所了解。村、乡级河长在负责水域及岸线的管理与巡查时，要能够及时发现并制止电鱼行为。无法制止的，可向县市级河长、渔政、公安等部门报告。以河长主导防治电鱼违法行为，实际操作性强，具备防范与彻底根除电鱼活动的现实条件。

3.3   河长能够调动社会各界力量

对违法电鱼的治理，并非只是河长、渔政两部门的事情，需要村组织、基层政府、公、检、法等各部门形成合力。大多数河长由地方党政一把手担任，能够调动社会各界力量参与防治电鱼行动，如县级河长在收到违法电鱼的报告后，能及时通知渔政大队、派出所等部门执法人员赶赴事发地点。河长统筹发力，可实现违法电鱼的标本兼治。

4   河长制视角下防治电鱼的建议

4.1   厘定河长管理职责，加强河长日常监管

河长制为防治电鱼提供法律依据及理论基础。笔者认为，为实现违法电鱼的标本兼治，防治电鱼的管理与执法主体应加以区分，河长系行政管理主体，渔政、公安是行政执法主体。河长应是防治违法电鱼的第一责任人，应主导防治电鱼管理，具有管理、劝阻、调查取证的职责与权利。渔政、公安具有调查取证、执法处罚的职责与权利。

具体来说，各级村、乡级河长的责任主要有：村级河长每天至少巡河一次，加强重点防治。每月至少一次对渔户、农户进行暗访摸排，查清楚流域内谁有电鱼器具，谁会经常电鱼。发现使用大中型功率器具电鱼的行为要进行拍照或录音录像取证，立即报告渔政管理部门。发现背包式电鱼行为人员要立即进行劝阻。发现二次电鱼者或不听劝阻的，应报告乡级河长。乡级河长应及时通知渔政管理部门进行执法处罚。对曾经受过处罚过的人员，乡级河长要进行跟踪矫正，防止其发生再次电鱼行为。

县、市级河长的责任主要有：河长办公室要安排专人值班，随时掌握所辖水域作业状态，及时接听举报电话，处理违法案件。与公安110指挥中心进行对接。指导建立渔政、公安派出所、市场监督等多部门联合执法机制。每三个月定期清理辖区电鱼器具生产作坊及销售商店。发展思想先进的群众成为反电鱼志愿者，协助成立反电鱼联盟[15]。

省级河长的责任主要有：指挥、调度各方力量，开展辖区、或跨区联合打击电鱼活动的统一行动。联系网站管理者、网购平台及时删除或下架售卖电鱼机等相关信息。

4.2   加大监管打击力度，统一执法裁判标准

（1）提升监管执法能力

河长可参考交警在交通要道或路口设置电子监控设备的做法，可在渔船经常出没的重点水域或重要河段设置全天候监视设备，如安装能360°旋转的红外线摄像头，每天24小时同步录音录像并作有效保存。监控主机及显示屏应安装在县级河长的办公室，并同步分享县级渔政部门。长江流域县、市级渔政部门均应配备一定数量巡查执法船舶、执法车辆等。村、镇级河长应配备能够在夜间拍摄的设备，发现电鱼案件能及时取证并予以固定。

（2）加大违法查处力度

村级河长应采取白天、夜间不定时方式进行检查，加大对区域内水域巡查力度，发现背包式电鱼的人员要及时劝阻并记录。发现使用大中型器具电鱼行为应立即通知就近的渔政或公安进行查处。渔政部门要加大执法力度，采取定期与不定期相结合的方式对长江干流及一、二级支流进行巡查。对使用电拖网等破坏性大的作业活动，要及时发现并查处。电鱼比其他非法捕捞方式危害更大。对于在长江及一、二级支流、大型库区等水域，在渔船、竹排上搭载大中功率器具电鱼的案件，应当从重处罚。对于不谋取经济利益的背包式电鱼行为人，应以教导、劝阻为主，要求其自行拆毁电鱼设备。如发现二次电鱼者，一律没收电鱼设备及渔获物。凡渔政部门查实的电鱼案件，均应责令电鱼行为人采取相应的生态修复措施，如清理河道垃圾、购买鱼苗放生、参与生态环境保护宣传等。对情节严重、屡教不改或社会影响恶劣的电鱼案件要及时移送司法机关，追究相应的刑事责任。

（3）构建联合打击机制

建立以河長为主导的联合打击机制。治理与防范电鱼行为光靠河长或渔政部门是不可能的。构建以河长为第一监管责任的同时，各级行政、司法机关要积极配合河长打击防治电鱼行为。河长应加强与公安、海事、环保、基层政府等之间的协作，经常主导各部门开展联合、执法行动。上下游河长之间也要加强跨行政区域的协作与配合、进行信息共享，对于在辖区边界非法捕捞的案件可进行联合打击。

（4）统一执法裁判标准

由于电鱼案件的取证比较困难，河长、渔政、公安等部门应以审判为中心，注重证据收集工作[16]，发现电鱼活动应及时收集并固定相关证据。涉嫌犯罪的，渔政部门所取证据应制作完整的证据册移交公安机关。对重大复杂疑难的电鱼案件，河长应协调公安机关提前介入，及时固定证据。

河长、渔政、公安、检察、法院应完善沟通交流机制，对于电鱼案件应适用统一标准进行证据收集、执法或裁判。电鱼对生态环境破坏程度如何认定，以及生态修复型处罚措施如何判定与执行等问题，长江流域各执法、司法机关应统一标准，实现区域内的同案同判（裁）。

4.3   禁止产销电鱼器具，切断网购寄递途径

（1）打击电鱼器具制造销售

村级河长要对辖区内制作电鱼器具的情况进行摸排;发现制作电拖网、电鱼竿、逆变器等黑窝点、黑作坊，应及时通知当地公安、市场监管等部门进行取缔。乡级河长对从事渔具销售的商店、五金电器店、渔具店、农资店等，每月至少进行检查走访一次。如发现存在销售行为的，应通知市场监管依法没收相关产品。对制造、销售电鱼器具涉嫌犯罪的，应通知司法部门依法追究刑事责任。

（2）规范捕捞器具网络销售

乡、县级河长应经常关注网站、电商平台等是否有出售电鱼设备，如有发现及时向上一级河长报告。市级河长应定期对网站、电商平台进行监督检查，发现有电鱼器具相关信息及销售广告，要及时向省级河长报告。省级河长收到相关信息后，应及时责令网站或商家进行删除。对于多次违规或拒不整改的商户，应联合公安、渔政部门依法处置。如电商平台未认真履行审查义务，有多家销售电鱼器具的商家，省级河长应及时约谈相关电商平台管理者，从源头开始整治[17]。

（3）切断电鱼器具寄递途径

通过网络购买的电鱼器具，都是由快递或物流寄递给电鱼行为人。如能彻底切断电鱼器具的流通环节，对打击电鱼将起到有事半功倍的效果。笔者建议，国家邮政局应将电鱼器具列入《禁止寄递物品指导目录》，或由农业农村部另行制定禁止电鱼器具生产、售卖、寄递的相关规定。快递、物流企业应遵守规定，对印有“电鱼机”“捕捞器”等字样的电子设备及带电线的网兜、鱼杆等非法捕鱼器具一律不予寄递。

4.4   提高群众法律意识，创建群防群治机制

（1）提高群众环保意识

河长应经常深入农村实地走访，提高渔民及群众法律意识。每月至少一次深入农户、渔户进行法律法规宣传教育，引导电鱼者主动停止电鱼，主动上缴或自行销毁电鱼器具。同时引导广大群众坚决抵制购买或食用电捕鱼。渔政部门应采用报纸、电视、网络等媒体宣传国家生态环保政策法规、违法电鱼的危害及法律后果。及时曝光典型案例，扩大整治电鱼的影响力及威慑力[18]。

（2）创建群防群治机制

要彻底根除违法电鱼，必须建立长效防范机制。而“群防群治”是治理违法电鱼的有效途径。

对于违法电鱼的群防群治机制，笔者认为主要有两点。一是提高群众反电鱼的热情，河长应引导群众积极参与防治电鱼工作，积极争取各种社会力量的支持和帮助。引导鼓励热心公益、环保事业的人成立反电鱼联盟。二是设立有奖举报机制，鼓励群众检举、揭发电鱼的违法犯罪线索。

参考文献：

[1] 国家审计署官网. 2018年第3号公告：长江经济带生态环境保护审计结果[EB/OL].2018-03-01.http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c123511/content.html.

[2] 乔金亮. 农业农村部重拳整治电鱼活动[N]. 经济日报，2019-02-03.

[3] 余皓，付静宜. 夫妻搭档长江里电鱼，捕到三尾胭脂鱼双双获刑[N]. 楚天都市报，2018-05-14.

[4] 国家审计署官网. 2018年第3号公告：长江经济带生态环境保护审计结果[EB/OL].2018-03-01.http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c123511/content.html.

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[7] 顾新国. 新形势下的电鱼案件处理思路[J]. 渔业致富指南，2018，17：19.

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[9] 吕锐，巫勇. 记者直击禁渔执法，捕鱼船冲撞巡逻艇[N]. 楚天都市报，2015-06-17.

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[13] 詹世文. 赣江吉安段电鱼吉州区渔政局将联合执法部门查处. 中国江西网[EB/OL].2019-03-13.http：//wz.jxnews.com.cn/system/2018/11/12/017216096.shtml.

[14] 乔金亮. 农业农村部重拳整治电鱼活动[N]. 经济日报，2019-02-03（03）.

[15]《中华人民共和国水污染防治法》[Z]. 第五条

[16] 赵永平. 百万河长上岗，守护河流健康[N]. 2018-07-18（14）.

[17] 朱凯. 反电鱼协作中心：保护鱼水资源的一支公益力量[J]. 垂钓，2018，06.

[18]张明楷. 以审判为中心背景下的刑事辩护突出问题研究[J]. 中国检察官，2016，15：80.

Investigation and Thinking on Rural Drinking Water Safety

Construction in Deeply Poor Areas such as Tibet

Hu Zhengmin  Hu Xiulan

（Qingyuan District People's Court，Ji'an City，Jiangxi Province，Ji'an 343009，China）

Abstract：This article defines the main body of responsibility for the prevention and control of electricity fishing. It puts forward ideas to increase the intensity of supervision and crackdown on electricity fishing，construct a joint strike mechanism，and unify the standards for law enforcement and refereeing，as well as suggestions on laws and regulations to completely prohibit the production，sale and delivery of electricity fishing appliances.

Keywords：ecological environment;electricity fishing;governance;river chiefs system