1949年后基层兽医体系发展变迁与优化路径

胡钰，王莉

(农业农村部 农村经济研究中心，北京 100810)

1949年中华人民共和国成立后，经过70年的建设和发展，尤其是改革开放以来，我国畜牧业取得了巨大的发展，畜牧业总产值占农林牧渔业总产值的比重由1978年的14.98%增长到2017年的26.38%，逐渐发展成为农业的支柱产业，解决了世界20%人口对畜产品的基本需求，确保了国内食物供应稳定和安全[1]。畜牧业取得如此显著的成就，与动物疫病综合防治的保驾护航密不可分，动物疫病防控体系建设承担着公共卫生、畜牧业生产安全保障的重要使命。在畜牧产业不断发展壮大的同时，我国动物疫病综合防治能力也不断得到锻炼提升，但基层动物防疫能力和水平与现实要求相比还存在差距。近年来重大动物疫病仍然频繁发生，2003年“非典”和2004年禽流感爆发，布病、口蹄疫、狂犬病、包虫病等人畜共患病屡见不鲜，尤其是2018年下半年爆发的非洲猪瘟，在对人体健康安全和畜牧产业发展构成严重威胁的同时，更是明显暴露出了我国基层动物疫病防控能力的短板弱项。基于此，本研究将系统梳理70年来我国基层畜牧兽医发展历程，总结经验，审视问题，提出切实可行而又着眼长远的政策建议，以期加强基层畜牧兽医体系建设、巩固非洲猪瘟阶段性防控成果。

一、中国基层畜牧兽医体系发展历程

长期以来，我国县乡两级基层畜牧兽医队伍服务于生产一线，承担着重大动物疫病防控与应急处置、动物和动物产品检疫、动物防疫监督执法等重要职责，发挥着畜牧业生产安全保障压舱石的作用。伴随着畜牧业的发展，以及重大疫情的多次冲击，我国基层畜牧兽医体系建设经历了从民间兽医、公社兽医到多级防疫体系、多元兽医队伍的重大转变，大体经历了四个重要阶段。

(一)基层畜牧兽医体系建设初始期(1949—1977年)

这一时期的畜牧兽医工作主要以强化民间兽医、初建体系为主线。新中国成立以后，我国的畜牧兽医工作得到国家政府的重视，但由于解放前的基础薄弱，基层兽医队伍主要以民间兽医为主。至20世纪50年代初，全国兽医人员约有九万人，平均每两个半乡才有一名兽医人员，其中在学校受过新的兽医科学教育的不过几千人，其余八万多人都是民间兽医人员。1956年1月，国务院颁布了《国务院关于加强民间兽医工作的指示》，提出了“团结、使用、教育和提高民间兽医人员”的政策，进一步加强对民间兽医工作的领导，逐步建立和健全兽医组织。1963年8月，国务院颁布《关于民间兽医工作的决定》，要求人民公社或者县农业(畜牧)部门将民间兽医组织起来，成立社办的畜牧兽医站或者合作性质的联合诊疗所(兽医院)，主要从事基层大动物诊疗工作。采用“单独核算，自负盈亏”的经营形式，合作医疗(公社兽医)模式的基础畜牧兽医体系逐步探索建立。

(二)基层畜牧兽医体系建设起步期(1978—1997年)

这一时期的畜牧兽医工作主要以改革探索、建立乡镇畜牧兽医站体系为主线。1978年党的十一届三中全会召开，将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，其中要求集中主要精力把农业尽快搞上去。紧接着党的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。“大力发展畜牧业”作为专门一条提出来，要求提高畜牧业在农业中的比重，并做好牲畜的防疫工作，将畜牧兽医体系建设的重要性更加凸显。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地在1984年底以前完成建立乡政府的工作。随着人民公社瓦解，合作医疗(公社兽医)模式的基层畜牧兽医体系也宣告结束，乡镇畜牧兽医站逐步建立，成为国家在基层的全民所有制事业单位，接受县畜牧主管部门和乡镇政府双重领导。1993年原农业部发布《乡镇畜牧兽医站管理办法》，明确了乡镇站的管理和建设制度，增强了推广服务功能，并明确乡镇站的技术人员应具有中专以上文化水平，或经过专业培训达到相当水平。

(三)基层畜牧兽医体系建设提档增速期(1998—2003年)

这一时期的畜牧兽医工作主要以自上而下体系改革、强化法制建设为主线。1998年是我国经济体制改革动作较大的一年，改革率先从国家行政机关开始，然后向地方各级机关延伸。我国的畜牧兽医体系作为一个自上而下的社会化服务体系，省、市、县、乡分四级设有5万多个推广服务机构，40多万人，还有50多万村级推广员，在这次改革中迎来了全方面的变革。原农业部畜牧兽医司和全国饲料工业办公室合并，组成农业部畜牧兽医局，人员减少55%。46 249个乡镇畜牧兽医站全部定为全民所有制事业单位，其中67%的站为财政列支。《中华人民共和国动物防疫法》从1998年1月1日起执行，开创了我国兽医工作法制化的新纪元，我国动物防疫的法律法规体系逐步建立，形成了相关法律、行政法规、地方性法规和规章等数十部，规定了相关部门在日常的饲料兽药、畜禽养殖、动物防疫、质量安全等方面应履行的各项职能[2]。

(四)基层畜牧兽医体系建设多元发展期(2004年至今)

兽医管理体制不断创新，形成上下纵横联网的动物疫病防控格局。2004年我国大面积爆发禽流感疫情，社会各界对兽医工作的关注度开始空前提高，兽医工作开始从幕后走到了台前，其中的突出问题与薄弱环节也暴露了出来。2004—2013年，除2011年以外的9个中央“一号文件”都把加快推进兽医管理体制改革，建设与完善我国动物疫病防控体系与兽医公共卫生体系，加大对兽医事业的支持力度作为重要内容列入其中，中央财政对动物防疫补助经费额度不断提高(图1)，兽医体系建设迎来了前所未有的机会。2005年，国务院印发《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，首次提出要逐步实行执业兽医制度，推进乡镇畜牧兽医站改革，划分基层防疫机构的公益性职能和经营性服务，在此基础上逐步建立官方兽医和职业兽医相结合的新型兽医管理体制，兽医工作整体水平得到了大幅提高。为了进一步提升兽医行业收入和地位，激发兽医服务队伍的活力，自2012年起，我国政府先后出台多项政策推动政府购买兽医社会化服务的实践[3]，从制度建设上进一步拓宽执业兽医的从业渠道，提高执业兽医资格证书的“含金量”。2018年非洲猪瘟爆发以来，农业农村部连续印发了一系列文件，对动物疫情的发现、报告、发布工作提出了明确要求，全国各级动物疫病防控系统在疫情监测排查、疫情报告处置、调运监管、分区防控等方面实现了非常规的提升[4]。

二、基层畜牧兽医体系建设的发展成就

经过70年的不断尝试以及数次改革推进，在《动物防疫法》《畜牧法》《农业技术推广法》和《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》等法律法规和政策的指导下，我国畜牧兽医体系建设日趋完善，已基本建立了国家、省、市、县、乡五级畜牧兽医技术推广和疫病防控体系，形成了官方兽医、执业兽医、乡村兽医、村级防疫员的基层兽医队伍，构建起了上下纵横联网的动物疫病防控格局。

(一)基层畜牧兽医力量显著加强

在动物疫情的防控中，最核心的就是一线动物防疫力量，然而基层动物卫生工作职能的重视程度具有阶段性，通常只在出现疫情的时候才会显现。锻炼并维护好基层畜牧兽医力量，是应对疫病爆发的根本保障。改革开放以来，基层畜牧兽医站体系开始建立，国家不断加大对乡镇兽医站的建设与管理，基层畜牧兽医力量显著加强。近十年来国家乡镇站建设及人员数量情况见图2，其中1998—2004年，乡镇畜牧兽医站工作人员数维持在高峰值，平均每个乡镇配备人员达到6～7人。2005年国家推动兽医管理体制改革后，执业兽医队伍不断壮大，分担了政府部门兽医队伍的工作量，并且伴随着国家乡镇数量的减少，乡镇畜牧兽医站逐年精简，截至2017年，我国共有乡镇畜牧兽医站31 058个，职工人数174 885人，平均每个乡镇配备4.38人，其中75%为在编职工。仅从政府部门的乡镇畜牧兽医人员配置来看，相较于建国初期平均每两个半乡才有一个兽医人员，已提高了10倍有余。

图2 1998—2017年全国乡镇畜牧兽医站数量及人员配备情况(2)数据来源于中国畜牧兽医年鉴。

另一方面，基层畜牧兽医人员的专业水平也大幅提高。1949年以来，国家十分重视兽医队伍的专业教育培训，1993年已明确要求乡镇畜牧兽医站的技术人员应具有中专以上文化水平，随着更加严格的要求、规范化的管理以及国家教育水平的普遍提高，乡镇畜牧兽医站人员学历、职称都有大幅提高。1998年已有60.6%的乡镇站工作人员具有技术职称，至2017年提高到79%，其中具有高级职称的达到6%，中级职称30.7%。越来越多高学历人才加入到基层畜牧兽医队伍中，以2017年为例，全国多省乡镇畜牧兽医站人员学历情况见图3，全国平均具有本科及以上学历的乡镇站人员达到69.6%，其中浙江省最高为91%。

(二)基层兽医服务更加多元化

自2005年提出执业兽医制度后，官方兽医和职业兽医相结合的新型兽医管理体制极大的促进了基层兽医服务的多元化。自2009年全国执业兽医资格考试实施以来，10年间全国约11万人通过考试取得了执业兽医资格[5]，官方兽医和执业兽医队伍质量和数量都实现“双提高”。在此基础上，兽医社会化服务得到了有效的发展，构建了公益性兽医服务和经营性兽医服务相结合的兽医社会化服务新格局，逐步实现了从养殖、动物疫病监测到屠宰全链条的兽医社会化服务模式。动物防疫合作社等各类社会组织已广泛参与养殖环节强制免疫等工作，高校、科研院所和企业实验室积极开展动物疫病检测服务，无害化处理企业与政府合作共建病死动物无害化处理体系，兽医服务组织呈现出多样化、多元化发展的趋势。

(三)基层畜牧兽医站职能更加全面

基层畜牧兽医工作者是畜牧战线的主力军，随着畜牧产业发展的不断需求，基层畜牧兽医体系职能更加全面，工作细致且量大。以辽宁省为例，乡镇级畜牧兽医机构的职责包括了计划免疫、强制免疫、动产品检疫和动物疫情监测等22项，具体见表1，为促进畜牧业发展作出了极大的贡献。

三、基层畜牧兽医体系面临的挑战

从此次非洲猪瘟在我国的爆发，以及应对防控工作开展来看，基层畜牧兽医体系仍然存在很多瓶颈性问题。随着非洲猪瘟防控工作逐步转入常态化，基层畜牧兽医队伍责任必将进一步加重，体系建设面临着严峻的挑战。

(一)人员结构失衡，基层工作量大且繁

基层畜牧兽医站的职能愈加全面，但同时也面临着工作量大且繁琐的问题。之前提到的某乡镇站的工作职能达到22项，而全国平均每乡镇的“国家队”畜牧兽医工作人员仅为4人左右，这样的人员力量去完成日常的免疫检疫等各项工作已经不现实，更是无力应对突发疫情防控工作。在编制无法突破的情况下，那必然会出现“上面千根线下面一根针”的工作困境。

(二)财政收入有限，基层站运营经费难保障

由于养殖规模成倍增长，并且中小养殖场户占养殖场户数90%以上，自身在养殖、防疫、治疗等方面能力较弱，十分依赖公益性畜牧兽医服务。而畜牧兽医服务体系近年来得到的财政支持捉襟见肘，从2011年起至2015年，财政部、国家发展改革委等部门出台文件，先后从部分降低逐渐到全国范围内暂停动物及动物检疫收费。据相关省份统计，免征的动物检疫收费占动物检疫收费总额的比例达到90%，2016年县级经费缺口达68%，乡镇动物检疫经费缺口达84%[6]。从1998年至2017年，每年都有大量的乡镇站从经营服务性转为公益性，至2017年经营服务性乡镇站仅占16.2%，与此同时，经营服务性乡镇站亏损比例也呈增加的态势，至2017年48.1%的经营服务性乡镇站处于亏损的状态。中央财政动物防疫等补助经费中，主要用于动物疫病强制免疫、强制扑杀、养殖环节无害化处理等环节的支出，其中强制免疫占到了绝大部分费用，用于基层站工作经费的少之又少。其中强制免疫的费用中，很大一部分用于给规模养殖场购买疫苗，但是由于很多养殖场只相信自己采购的疫苗，并且由驻场兽医进行疫苗接种等工作，但是同时也不放弃政府提供的免费疫苗，造成了疫苗补助经费的浪费。

(三)人才严重短缺，防疫员待遇难提高

虽然自2009年起，我国开始实施全国执业兽医资格考试，为兽医队伍提供了新鲜的血液，但是参考发达国家的标准和国际组织的测算，我国从事动物诊疗活动的人员，执业兽医资质人员存在巨大缺口。我国兽医的收入水平相对于我国国情，仍然处于较低的水平，加之发展空间有限、工作环境恶劣、社会地位低等多种因素，使很多有志于此的人望而却步。各地普遍反映基层招人难、留人难、招高素质的人难、留住高素质的人才更难，无论是官方兽医还是执业兽医都长期面临人才短缺的问题。很多地方采用了聘用制的形式，吸纳了不少村级防疫员加入到基层畜牧兽医工作中，但是这些聘用人员一方面收入低，另一方面还面临着缺少养老统筹、社会保险以及职业病的保障问题。由于防疫工作的繁重，很多防疫员的防疫工作不再是“副业”，已经成为每名防疫员的主业和职业，但是因为“聘用制”的形式，缺少职业保障，仅靠责任和情感很难维持住这些人员的工作热情。

(四)机构体系不完善，基层运转机制不畅

虽然我国畜牧兽医体系已经具有了数十项法律法规和政策的指导，但是在基层执行过程中，由于执行机构相对比较分散，使得这些法律法规实行起来非常困难。法律法规中规定的各级动物防疫监督执法机构，从本质上来说多属于事业单位性质，威慑力欠佳，无法实现动物及其产品生产的全过程卫生监督和对兽医工作的有效管理[7]，在实际疫病或突发事件发生时，会产生多部门执法、互相推卸责任的现象，直接降低行政执法效率。同时，我国经营性和公益性畜牧兽医服务体系互相交叉的现状，不仅会进一步加剧多头管理、职责不清、执行不力的问题，还会造成官方兽医和非官方兽医没有严格的区分标准，最终都会加剧兽医机构行政行为的合法性问题[2]。

四、发展畜牧兽医体系的政策建议

每一次重大动物疫情的爆发，是畜牧业生产主体的阵痛史，却也是加速我国动物疫病防控体系建设的成长史。在当前非洲猪瘟疫情防控的压力下，同时也在全面实施乡村振兴战略的关键时期背景下，发展基层畜牧兽医体系建设至关重要。

(一)加强兽医人才队伍建设

事业成败，关键在人，广大兽医工作者是推动兽医卫生事业发展的主力军。加强打造一支强有力的基层畜牧兽医队伍，当务之急是提高从业人员的收入水平，在“编制”无法突破的前提下，就要提高“聘用”人员的保障，让乡村级防疫员无后顾之忧，成为基层动物服务的生力军。加强从业人员继续教育，持续提高专业水平，并且引导符合条件的乡村兽医、防疫员向执业兽医发展，扩大和充实兽医人才队伍。

(二)调整补助经费使用

我国实行的强制免疫补助政策在历史上发挥了重要作用，强制免疫提供免费疫苗，再由乡镇站提供免费的上门免疫服务，对小散养殖户来说确实是极大的提高了养殖保障和便利，但是对于规模养殖场的效用却值得商榷。针对规模场疫苗重复购买浪费的情况，建议对养殖场疫苗采取动态调整机制，具备自行免疫条件的场可以选择经费直补，同时提高疫苗采购质量，让每一支疫苗的费用都发挥效用，减少重复浪费。

(三)发挥市场配置作用

厘清政府与市场主体的责任边界，发展兽医社会化服务，让“执业兽医”成为具有价值体现的职业，将更多的基层畜牧兽医公益性服务交由具有资质的兽医服务组织承担，以高质量的兽医服务激活市场资本，调动市场活力。