PPP项目需要复合型项目经理

王守清 陈海清 苏靖丹

PPP模式由于能够减轻政府部门的财政负担、发挥社会资本的专业能力、提高基础设施和公用事业项目的效率，得到了越来越广泛的应用。对于大中型企业特别是工程企业来说，参与PPP项目是企业转型升级和可持续发展的重要机会。然而，PPP项目具有周期长、结构与合同关系复杂、相关方众多等特点，在项目合同期内会面临各种错综复杂的风险，从而增加了项目管理的难度。

众所周知，项目是企业发展的载体，项目管理是战略落地、事情办成、经验复制的流程与方法论。企业选择了正确的项目后，还需要合理地实施与运营，才能发挥项目对企业的贡献。现代项目管理的目标已经从传统的“范围、进度、成本、质量”铁三角逐渐向健康安全、资源节约、各方满意，进而向社会责任、环境协调和以人为本等方面转变，企业实施PPP项目时更要注重项目管理。项目经理是推动项目进展的灵魂人物，相较于一般项目，PPP项目更需要项目经理具备复合型能力，具体原因如下。

全生命周期管理

对任何项目的管理都必须经过启动、规划、执行、监控与收尾五个阶段，每个阶段的目标、任务和工作方法都不相同。根据2000年的《中华人民共和国招标投标法》及2012年的《中华人民共和国招标投标法实施条例》、2014年11月财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、2015年3月施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》等法规政策，以及世界银行、亚洲开发银行等建议的PPP项目流程文件，PPP项目的一般过程包括准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施（含建设和运营）阶段。对社会资本而言，与一般项目管理的内容相比，PPP项目管理还包括前期的融资和后期的运营等环节。

此外，PPP项目的目标层次也与一般项目不同。除了政府希望增加基础设施服务供应、企业希望获得合理项目回报等初级目标外，PPP项目还具有政府希望提高供给效率、企业希望提高市场占有份额等高层次目标，这就要求PPP项目在实施中要实现物有所值（比传统模式效率高），各参与方发挥各自优势，合理分担项目风险和收益，最终实现共赢。如何在把握项目整体目标的同时合理规划各个阶段的目标，最终实现项目成功，都考验着项目经理的复合型能力。

目前，公共管理正呈现从政府统管传统模式逐步向功能性和实质性企业化转化的趋势，国有企业乃至民营企业、外资企业都将成为公共项目的参与主体；项目交付模式也从单一的建设阶段发包到包含“设计+建设”发包，再到包含“融资+建设+运营”全过程发包模式。基础设施和公用事业项目的PPP应用，既是政府管理的改革，也是大中型企业的发展路径。可见，随着国内外建筑业市场及项目交付模式的变化，以“带资”特别是基于项目融资的PPP模式承揽基础设施、公用事业、资源开发等公共项目的企业就更具备竞争优势，更能从项目的上游盈利，从项目的集成管理盈利，同时延长公司的业务期和盈利期，获取更高水平的收益，实现工程管理各阶段利润的“微笑曲线”，同时应对建筑业市场的波动和夕阳化，实现转型升级。

然而，PPP项目有着更高层次的目标、更多的相关方、更复杂的合同关系、更多的环节、更长的周期、更多的不确定性等特点，使得对PPP项目的管理难度更大，风险处理不当造成的损失也更大，需要项目经理具有全过程各阶段的知识和专业能力，才能更好地把PPP项目实施成功。

涉及学科多

项目管理知识体系不仅包含一般管理知识和实践经验、应用领域的知识和实践经验，还特别强调与项目本身特点相关的知识和实践经验，后者按《PMBOK？指南》而言，具体包括整合管理、范围管理、进度管理、成本管理、质量管理、资源管理、采购管理、沟通管理、风险管理和相关方管理；按IPMA ICB而言，则包括行为能力、技术能力和环境能力；都是复合型要求。

PPP项目除了要求项目经理具有一般项目管理的各方面知识和能力，还特别强调项目各个阶段和领域的学科知识，如财务、经济、管理等方面。同时，PPP项目所应用的基础设施和公用事业领域，项目的规模、技术要求和行业特点与一般项目也有较大的差异，项目经理应对项目所在的行业和技术有充分的了解。PPP项目还涉及政府，并向公众提供产品和服务，因此PPP项目经理还必须懂政治和社会。

另外，PPP项目一般涉及资金规模大、项目组织结构复杂，融资难度也相应增加。在融资模式上，与一般项目不同，PPP项目的融资方式主要是项目融资（通过项目去融资），它是以项目未来的期望现金收入为主要还款保证的有限追索甚至无追索的一种融资方式，这个过程不仅涉及投融资领域的知识，还要求项目相关方在严格的法律框架下签署各种相关合同或协议，进行收益和风险的合理分配，因此项目经理还应熟悉相关法规政策、合同知识。

综上所述，PPP项目管理会涉及行业、技术、投融资、管理、经济、财务与法律等多个领域，不了解相关学科知识、不具备复合背景的项目经理无法管控项目进程，还可能造成项目的混乱和失败。

相关方众多，关系与合同复杂

PPP模式，顾名思义，是政府和社会资本之間的合作伙伴关系模式，但实际上，PPP项目的相关方远不止此，除了政府、社会资本外，还包括通过投融资、承发包与社会资本建立关系的各个股东、金融机构、承包商、供货商、咨询公司等第三方，以及与项目密切相关的社会公众。在项目中，各个相关方承担着不同的角色，在进行项目管理时也应该兼顾各个相关方的利益与诉求，恰当的相关方管理是项目管理十分重要的一环。

复杂的相关方关系、相关方之间迥异的合同类型与内容，使得PPP项目的合同关系十分繁杂，再加上为了合理分担风险和收益，PPP项目的合同设置极为详尽复杂，包括政府与由投资者组成的项目公司之间的PPP项目协议、项目公司内部的资本金出资协议与股东协议、项目公司与债权人的贷款融资协议，项目公司与建造商、供货商与运营商等之间的分包合同，项目公司与保险公司/担保公司之间的保险/担保合同等。这些合同或者协议以项目公司为核心，错综复杂的条款与关系给项目管理带来了较大难度。因此，项目经理为了解并管理复杂的合同结构与相应的合同条款，应有足够的能力和手段在各个相关方之间周旋和平衡。

风险不易管理

PPP项目是长期合同，风险种类复杂多样。

按照项目类别，可以将PPP项目风险分为所有类别项目共有的风险，如电厂项目风险，交通项目（道路、桥梁隧道、铁路、港口等）风险，（供水、污水、垃圾）处理厂项目风险，通信项目风险等，不同类别的项目都有其特有的风险。

按照风险类别，可将PPP项目风险分为政治风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险、财经风险和法律风险等。

按照项目阶段，可将PPP项目风险分为建造阶段风险、运营阶段风险和全阶段风险。

按照层次，可将PPP项目风险划分为公司层面、项目层面、行业层面和国家层面的风险，每一个层面的风险都包含法律、财务、管理、文化等多个方面的风险，这其中的风险根据是否可控制、可保险又分为可控制的风险、不可控制的风险、可保险的风险、不可保险的风险。

由此可见，PPP项目风险种类繁多，要想全面合理地预测每一方面的风险非常困难。因此，PPP项目经理必须具备复合型知识背景，掌握扎实的基础知识，才能够从全局精准管理风险。

对于PPP项目而言，风险管理非常重要。风险管理主要有风险识别、风险分析和风险应对三个阶段，其中风险分析包含风险衡量和风险评估两部分。对不同的风险要用科学的方法识别风险、评价风险，并设计、实施有效的措施来实现风险应对。风险应对的策略包含风险回避、转移、减轻、共担、自担。应对风险可以采用合同、保险、准备金等具体措施，对不同的风险要采取不同的应对方法。风险应对能否成功取决于项目经理对风险的态度、控制力和承受力。在风险管理的过程中，项目经理必须具备极高的风险意识，重视风险的存在，在实施过程中严密地把控，落实工作计划，在成本、时间、质量等多方面予以保证。

以产出和绩效为导向

PPP项目在项目全生命周期内以产出和绩效为导向。项目的概念和定义阶段确定项目目标和相应的绩效指标（产出要求），每个阶段结束都要检查是否实现了绩效指标，如设计阶段要完善设计并保证该设计有利于实现项目的绩效指标，使用阶段更要评估绩效。政府代表使用者监管项目的绩效，根据绩效向企业支付，有效实现了将有关风险转移给企业。

PPP项目基于绩效的支付主要有以下四个原则：①可用性支付（转移完工与质量风险），即设施建成开始提供产品、服务时才支付，而且一般是特许期均布支付。②绩效支付（转移产出与服务水平风险），即支付与绩效挂钩，若所提供服务达不到所要求的标准，支付将扣减，甚至罚款。③用量支付（分担市场需求风险），即支付与使用量挂钩。若低于所期望的用量时，得不到全额支付；若用量多，价格应该打折。④移交支付（应对社会资本投机风险），即特许权终止时的支付取决于合同中规定的有偿或者无偿移交、投资者有无过错等。由此可见，在绩效考核压力下，项目经理需要寻求质量、成本、进度三大目标与约束之间的最优解，这直接关系到项目运行和盈利问题，只有专业、高水平的项目经理才能保证项目的顺利实施。

矩阵型组织协调难度高

对社会资本而言（对政府也类似），PPP项目涉及部门多，故常采用矩阵型组织模式，该模式下项目经理对项目的结果负责，职能部门经理负责提供和协调本项目所需资源，一个员工可能同时被分配到多个项目中，项目完毕后，回到自己所属的部门。

矩阵型组织充分利用了企业资源，减少了人力资源的浪费。项目团队的责权利比较对等，有双重或多重汇报机制。存在资源冲突问题时，需要项目经理和职能经理进行经常性的协调和沟通。根据企业或行业的不同，可以采取不同控制等级的弱矩阵、均衡矩阵和强矩阵形式。矩阵型组织覆盖了多个职能部门，成员具备不同的知识背景，将不同类别的人员组成一个紧密团结的高效团队是一项挑战。具备复合型知识背景有利于项目经理对各项矛盾合理化解，提高团队的凝聚力，更好地完成工作任务。

全新的知识体系

PPP模式是近三十年才发展起来的一种新兴模式，但发展非常迅速。同时，由于PPP模式的复杂性和各国体制的不同，导致了PPP的国际经验难以在一个国家直接应用，一个PPP项目的经验难以在另一个特别是另一类项目中直接应用，而学校还缺乏相应的课程设置和对人才的培养，于是产生了对PPP知识的迫切需求。此外，PPP项目的长期合同期内相关政策与法律、金融市场與工具、项目相关技术与工艺等的变化，以及多种相关学科的不断发展，促使PPP知识需要保持更新。

以上三个方面的需求共同催生了全新的PPP知识体系（PPPBoK）。PPP项目经理只有对PPP知识体系进行系统学习，不断总结、交流和提高，才能为成功的项目管理打下坚实的基础。

结语

PPP项目涉及面广、合同时间长、不确定性大、参与方多，又是新兴模式，PPP项目管理是最复杂的项目管理，迫切需要对工程与技术、经济与管理、金融与财税、法律与政策等多方面知识都了解的复合型项目经理。鉴于目前我国高层次复合型人才急缺，因此对于PPP项目经理而言，在职教育、终身学习和能力培养非常重要，不仅要培养自学、应用和创新知识的能力，还要培养发现、分析和解决问题的能力。只有具备扎实的基础知识和优秀的领导能力，项目经理才能成功应对复杂PPP项目中的各项挑战，保证项目顺利实施。P