大都市郊区新城静态交通综合措施和管理机制研究——以上海临港新城主城区为例

上海城市交通设计院有限公司

0 引 言

《上海市城市总体规划（2017—2035）》中提出：制定分区差别化静态交通政策，严格控制主城区停车供应，尤其是城市公共活动中心的停车规模，适当满足新城、新市镇的停车需求，继续加强车辆拥有和使用管理，引导个体交通合理使用[1]。

截止2018年底，上海市小客车总数约511万辆（含外牌常驻本市小客车约176万辆）；全市停车泊位总数仅380万个。2015～2018年间，本市小客车年均增长约47万辆，远高于年均29万停车泊位的增长速度。郊区新城优质快速的公共交通服务薄弱，沪C牌照尚未建立有效的额度管控机制，年均增长量均超过25%，同时居民快速及舒适性的出行需求引起了个体机动化出行迅速增长[2]，新城停车供需矛盾日益突出，如何通过科学合理的静态交通综合措施和管理机制，保障郊区新城停车发展有序化、可持续是值得研究的问题。

1 静态交通现状问题及成因

1.1 停车设施供应结构不合理

郊区新城现状停车设施供应结构不合理，突出体现在独立公共停车设施推进缓慢、难以发挥停车配建补充的功能。各个郊区新城在静态交通专项规划中均提出了新增一定规模的公共停车设施用地，但由于停车规划用地现状多为毛地，加之建设主体不明确、建设资金缺乏渠道，建成后收益和成本不平衡等问题，公共停车设施建设推进困难。另外，郊区新城道路停车泊位多为免费停放，泊位周转使用效率低，影响早高峰动态交通运行，见表1。

1.2 典型建筑停车供需矛盾突出

郊区新城现状三甲医院、商业综合体、文旅项目等典型建筑的停车供需矛盾突出。一是由于郊区新城的公共资源相比中心城区更为稀缺，三甲医院和商业综合体数量少，需求大；二是郊区新城典型建筑停车空间利用不充分，车库多为地下一层，地下空间开发强度远低于中心城区，导致停车供给与需求不匹配。另外，文旅项目的静态交通缺乏系统统筹，自身配建泊位仅能满足平峰停车需求，节假日及高峰周末的停车溢出已成为区域交通亟待解决的突出问题。

1.3 停车经营服务及信息化有待提升

专门从事静态交通管理的企业集中度过低，停车场（库）多为大楼物业自身管理。和中心城区相比，郊区新城停车行业从业人员的职业素质和服务能力存在差距，有待提高，停车行业经营的规范化以及专业化程度也亟需加强。另外，郊区新城的停车信息化水平相对薄弱，停车诱导系统尚未完全覆盖，停车管理方面也缺少智能化手段。

2 静态交通总体发展思路

2.1 目标层面

从“适应需求”向“引导和限制并重”转变，利用总量控制与经济、政策手段调控停车需求，是公共交通优先发展战略不可或缺的支撑[3]。郊区新城应多措并举平抑需求，加强公交便捷化，进一步贯彻落实“以人为本、公交优先”的发展战略。在提升公共交通服务水平的同时，加快发展集约化的交通出行方式，同时利用市场化的手段合理调控居民的出行停车需求。

2.2 供给层面

从“增建设施”向“优化结构、差别供给”转变。形成“项目配建为主、公共增配为辅、道路临停为补”的停车供给结构，实施“适度满足基本停车，从严控制出行停车”的设施供给战略。

2.3 管理层面

要从“政府主导”向“政府推动和社会共治并举”转变。政府管理以“适度供给、调控需求、动态平衡、集约共享”为基本原则，明确区域划分、建筑分类、业态分级的管理控制要求，因地制宜研究停车供需管理政策。鼓励社会各方共同参与治理，最终形成“自备车位、理性购车、合理用车、有序停车”的车辆拥有和使用理念[4]。

3 静态交通综合措施与管理机制

静态交通包括规划建设、经营服务、行业管理等方面，综合措施和管理机制的研究制定应充分考虑区域差别化的配建指标、典型建筑的设计要求、多模式的泊位供给、完善智能的场库设施、优质规范的停车服务、持续高效的资源共享、动态可调的收费机制、部门联合的综合治理。

3.1 以“提标准”为契机，调整配建指标、促进停车设施有序建设

建筑项目的配建泊位作为停车设施的供应源头，是保障郊区新城停车设施有序建设的重要支撑。建议结合区域及业态差别化发展策略，适当提高医疗、综合商场、文化旅游、教育、体育、交通等公共设施的停车配建标准，并将新的配建标准纳入土地出让合同或规划建设条件；交通管理部门应在工程建设项目“设计方案意见征询”和“竣工验收”阶段提出专业技术意见，确保停车设施供给落地。

表1 上海市停车设施供应结构表

3.2 以“定导向”为抓手，丰富典型公共建筑的停车建设配置形式

一是区域内的商办地块以车库能通则通、应连尽连为导向，实施片区配建停车资源统筹平衡；二是城市公园按“小型、分散、就近服务”的原则在公园内部设置停车场（库），生态防护林可设置林下应急停车场；三是医疗项目实施内部停车挖潜改造，增设机械式泊位，医职人员外部租借或错峰共享停车，扩大院内对外开放泊位数量；四是新建学校配置地下停车库，按不少于教职工编制数的50%配置泊位，有条件的已建学校可增建地下停车库，出入口均在校园外的地下停车库，应考虑设置地下接送中心，解决临时接送泊位占路设置的矛盾，见图1。

3.3 以“补短板”为导向，科学规划公共停车、动态调节道路停车

在做好阶段性停车普查，摸清停车总量、停车供需空间分布，理清停车短板的基础上，结合发展需求，科学合理规划建设公共停车场（库）；因地制宜进一步拓展公共泊位的其他有效开发模式。一是充分结合配建停车设施带建公共停车泊位，在单独规划预留停车用地困难时，可在控规以及土地出让合同中要求新改建项目带建增建公共停车泊位，在实施过程中可明确划设带建公共停车设施的专门区域，建成后移交管理部门统筹管理。二是积极促进临时性公共停车场建设，利用绿地、待建空地、拆违地块等建设临时停车场，有效缓解重点地区的停车矛盾。另外，道路停车泊位的划设应与区域现状停车设施的供需、道路设施的设置条件以及高峰交通的承载力相适应，同时应动态调整评估道路泊位的合理性。

3.4 以“改设施”为保障，改造完善场库设施设备、智能管理系统

新改建项目配建停车场（库）的地面标线、基础配套交通设施、标志系统（识别标志、引导标志、提示标志、交通设备、安全标志等）的设计、施工和安装应严格按规范技术要求实施；已建停车场（库）宜按规范要求逐步改造设施设备。经营备案的停车场（库）应安装智能停车管理系统，包括内部停车引导、采集及发布停车信息、车库出入口牌照识别、信息联网以及安全管理等；典型公共建筑建议进一步提升智能停车管理系统功能，增加智能反向寻车、远程泊位预约、内部车位检测、禁停区域管理等拓展功能。

图1 片区商办地块地下车库互连互通示意图

3.5 以“优服务”为支撑，推进停车规范经营、提升信息服务水平

一是建议各区鼓励发展静态交通投资运营企业，通过主管部门招标或者委托，协助完成公共停车场（库）的经营备案、设施设备配置和日常检查、人员管理和停车服务、安全制度落实、统计信息报送和停车信息化等内容；同时负责道路停车场的运营管理。二是推进停车规范经营，按照“设施完善、设备齐全、经营规范、服务优质”的标准，定期对经营备案的公共停车场（库）进行质量信誉考核，纳入停车收费权重指标。三是充分应用智慧停车技术，将管理部门信息平台、停车场内部信息平台、第三方停车信息平台相衔接，完善区域停车诱导，发布泊位动态信息，推进停车共享利用，实现出场无感收费。

3.6 以“促开放”为基础，盘活存量停车资源、构建共享长效机制

一是推进公共建筑配建停车场（库）对外开放，已建场（库）在经营备案时落实，新建项目在土地出让中落实开放要求，充分盘活存量停车资源。二是实施停车资源共享，考虑到文旅项目和综合商场高峰停车需求多为节假日及周末，可充分利用周边办公项目在非工作日的闲置泊位，应对旅游或购物极端停车需求。通过盘活区域停车资源，既可提高已建泊位的使用效率和收益，亦可缓解典型建筑极端高峰的停车供需矛盾。

3.7 以“调价格”为驱动，完善价格体系、发挥杠杆调节供需作用

一是开展公共停车场（库）收费管理试点工作，综合考虑所在区域交通状况、业态分布、社会承受能力等因素，逐步缩小政府定价管理范围，优化完善停车收费机制，充分发挥价格杠杆对停车供需的调节作用。对于已建存量公共停车场（库），建议尽快推进落实市场化自主定价机制。对于首次开业经营的社会投资建设的停车场（库），其停车收费价格由经营企业自主决定，不再纳入政府指导价范围。二是协调推进郊区新城道路停车收费，可按照“多杆合一、共建共享”的原则，试点采用“高位视频+地磁监控”的技术方式，减少道路停车收费协管人员数量，实现道路停车收费智能管理，提升泊位周转率。

3.8 以“强监管”为补充，强化事中事后多部门停车综合治理力度

加大停车综合治理力度，建立交通、公安、城市管理、市场监管、税务等多部门联动执法的监管机制[5]。一是加强停车设施设计规划，施工建设，竣工验收和经营使用的监督管理；二是加强对郊区新城重点区域违法违规停车行为的执法监督，及时清理长期占用道路泊位的车辆；三是加强整治公共停车场（库）未经备案擅自对外经营收费、道路停车场未经批准擅自设立的违法违规行为，四是加强对经营场库停车收费行为的事后监管[6]。

4 临港新城主城区案例分析

临港新城位于市域东南末端，至中心城约55 km。16号线是临港至中心城的唯一轨道交通，出行时间超过90分钟，公共交通吸引力低，现状个体机动化出行比例较高。

4.1 静态交通主要矛盾

①海昌公园高峰停车矛盾突出：国庆期间，临港新城主城区日均入城车辆达1.7万辆，10月3日海昌公园入园人数达4.5万人次，公园配建停车泊位仅1 500个，除周边配套三个临时公共停车场外，相关管理部门还对区域道路实施管制，路面开放道路临时泊位约3 500个，节假日公园停车供需矛盾极为突出，见图2。

②公共停车场多为临时用地：现状共9处公共停车场，除2个城市公园停车场是结合公园永久建成外，其余7处均为临时用地，后续用地保障不足，见图3、图4。

图2 海昌海洋公园及三个配套临时停车场分布图

③已建停车场（库）利用效率不高：一是现状对外经营停车场（库）仅10家，对外开放收费泊位4 699个，仅占非居住配建泊位总量的17%；二是停车设施对外开放的收益和成本不平衡，雪绒花路临时停车场泊位共861个，日均利用率仅为14%；三是现状9处道路停车泊位均为免费停放，停车周转率低。

4.2 静态交通改善方案

4.2.1 提高停车配建标准

在设立自由贸易试验区临港新片区后，临港主城区规划人口规模由45.8万人增加至80万左右，未来人口密度及城市开发强度将大幅增加，静态交通可持续发展的压力较大。建议主城区新改建项目的停车位配建标准按现行规范提高一级设定，除保障房和办公项目仍按规范二类地区执行外，其余功能业态项目按三类地区配建标准执行，配建停车规模提升约20%。

4.2.2 制定弹性价格机制

建议采取内紧外松，内部专用、中区截流、外区应急，提高纵深的管控原则，将临港新城主城区划分为5个价格控制梯度；价格体系方面，内高外低、弹性调节；可结合客流特征，工作日降低收费标准，节假日适当提高。另外，建议滴水湖区域的环湖一路先行试点，实施停车收费，见图5。

4.2.3 推进停车错峰共享

为加强一环带商务楼宇停车库资源的有效利用，减轻节假日和高峰周末滴水湖沿湖景区停车压力，建议在非工作日开放一环带已启用商务楼宇的配套停车场（库），服务滴水湖观光游客停车，由港城集团商旅公司管理各楼宇停车库数据，做好每日数据的汇总和统计工作，确保楼宇安全和物业管理规范有序，见图6。

4.2.4 统筹保障重点区域停车设施供给

临港新城101区块计划打造以海洋公园、冰雪之星等主题乐园为特色核心、生态度假休闲体验丰富的创新型国际旅游特定功能区，建议多方式统筹保障主题乐园区域停车设施供给。一是建议海昌公园北侧楔形绿地旅游集散区设置1 000个地下公共泊位，取代雪绒花路临时停车场；二是建议结合区域待开发建设的商业办公项目，带建增配1 500个公共泊位；三是建议区域待建公共建筑在土地出让中落实2 500个共享泊位非工作日的开发要求。综上，主题乐园临近一公里范围内新增可用泊位约5 000个，加上海昌公园已建1 500个泊位、冰雪之星在建2 500个泊位，可极大提升景点停车供给能力，有效应对极端高峰停车需求。

图3 临港新城主城区停车泊位分布图

图4 临港新城主城区公共停车泊位分布图

图5 临港新城主城区价格梯度管控示意图

图6 一环带商务楼宇分布示意图

5 结 语

上海市现已处于规划建设用地负增长阶段，用地资源等指标更为紧张；随着机动车保有量持续高速增长，郊区新城停车供需矛盾持续扩大，除推进公共停车设施建设外，还应充分盘活存量的停车资源。本文围绕静态交通建管并举的要求，提出了“提标准”、“定导向”、“补短板”、“改设施”、“优服务”、“促开放”、“调价格”、“强监管”的综合措施与管理机制，对临港新城主城区的静态交通优化改善具有一定的指导意义。