由“河长制”到 “河长治”变革的路径探析——基于国家治理体系与治理能力现代化的视角

徐杨杨

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610065)

河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，并由地方治理水环境的先进经验上升为全国水环境治理方略。推进国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标，着俨然已经成为我国各项体制改革的出发点和落脚点，一时间，关于河长制的研究引起了学界的关注。“河长制”作为一种制度创新在水环境治理领域取得的成绩十分令人瞩目，但是这样一项新生制度也被学界质疑发“短期效应”、“人治主义色彩浓厚”等负面效应。本文基于国家治理体系和治理能力现代化的视角探究“河长制”改革的若干问题，为水环境治理体系和治理能力现代化提出几点合理化建议。

一、“国家治理体系和治理能力现代化”的概念界定

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，有关国家治理体系与治理能力的研究和解读一时间充满人们的视野。全球治理委员在1995年对治理这一概念做出的界定具有权威性：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。由此可见，治理是公共部门和私人部门基于协调的一种持续互动的过程。治理与管理和统治具有本质区别，即治理的主体并不一定是是具有国家公权力的行政机关，也可以是其他不具有公权力的社会组织，治理主体表现出多元化特征，政府并非唯一的治理主角，治理过程要吸纳社会、市场等力量的参与。治理并非一套具体的规则，也不是一种行为或活动，而是一个过程，治理并非一种正式的制度，而是一个持续渐进的互动过程。国家治理是指政府、社会、市场等多元治理主体共同参与、协商解决国家政治、经济、文化、社会、生态等领域事务的互动过程。国家治理方式经历了从礼治到法治的历史性变迁,法治型国家治理模有助于提升国家治理的合法性和有效性,法治体系是国家治理体系的另一种表达，基于此，笔者认为，国家治理体系就是多元治理主体就社会事务所制定的一些列制度。那么显然，国家治理能力是指治理主体依据其所制定的一系列制度治理社会事务的能力。关于现代化理论，不同的学派对其具有不同的观点，简单来讲，“现代化”既可表示一个成为具有现代特点的发展过程，也可表示在这个过程中新发生的变化或者最新变化(最先进水平)。综上所述，国家治理体系与治理能力现代化是指多元治理主体对社会公共事务进行协商互动过程中所制定的一系列制度和所获得能力都达到最高水平。我国生态环境治理体系和治理能力尤其是水环境治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。河长制作为水环境治理的一个重要的制度创新一经实施就具有无比强大的生命里，现在已经作为先进经验在全国范围内推广，每条河流的岸边都有河长信息的公示牌，每条河流都有一个河长了。

二、“河长制、河长治”的概念界定

“河长制”由江苏省无锡市首次创立，2007年5月，无锡市太湖蓝藻大面积生长，导致水生态环境被严重破坏，水环境被严重污染，引发饮用水危机。同年8月，无锡市印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，各市县区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任。水环境治理迫在眉睫，无锡市市委、市政府为全境64条河流设置“河长”，由地方党政主要领导亲自担任“河长”，负责辖区内河流的水环境治理和水质的改善，即“保护太湖，重建生态”。2008 年，江苏在太湖流域全面推行“双河长制”，即省级、厅级与河流所在地的党政主要领导，共同担任入湖河流的“河长”，共同负责 15 条河流的水环境和水生态保护。

河长制是脱胎于水环境治理领导督办制和环保问责制的制度创新。所谓领导督办制是指政协领导督查政协提案的制度。所谓环保问责制是指根据根据《关于实行党政干部问责的暂行规定》、《中国话人民共和国环境保护法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》及《大气污染行动计划》等法律法规的相关规定，对于失职、渎职的工作人员，追究其责任，并进行惩罚的环保制度。河长制是指基于河流流域和行政区划为基础的，由河流流经区域的地方党政主要领导担任“河长”，“河长”对本辖区的水环境治理效果直接负责的党政领导负责制。这便是“河长制”的雏形。

“河长治”是指以河长为核心，以法律法规为依据，以部门协作为抓手、以问责机制为动力、以社会参与为原则所形成的水环境治理格局。“河长治”包括“河长制”治理体系和“河长”治理能力两个方面。治理体系是治理能力存在的基础，治理能力的提升必须依赖于国家治理体系的完备有效；另一方面，国家治理能力的提升和强大，也彰显了国家治理体系的完善和有效。可见，治理体与治理能力有相辅相成的关系，它们的现代化必须齐头并进。“河长治”包含了“河长制”的要义，“河长治”是“河长制”的最终归宿。

三、由“河长制”到“河长治”变革的难题

“河长治”是应对水污染危机的一项危机管理制度，在某种程度上，“河长制”是一种“无奈之举”，“河长”治污的制度设计既折射出当前的环境法律制度体系应对水污染现状的客观不能、法律缺失，也体现出实务部门在应对现实困境而法律供给不足时的一种务实态度和现实智慧。在这种应急式的制度创新实践广受赞誉的同时，我们也不得不考虑其负面效应，“河长制”到“河长治”的变革不得不考虑以下几方面的困境。

(一)危机治理可否顺利转变为长效治理机制?

“河长制”是一项应对太湖蓝藻危机和饮用水危机的地方制度创新，本质上“河长制”是应对危机的危机管理制度，所谓危机管理制度是指为了解决眼前的危机而制定的临时性制度，所以，“河长制” 本身便带有临时性、运动式治理的色彩。而水环境、水生态治理绝一时之事，需要一种常规性、长期性的制度设计作为支撑。所以，理论上讲，“河长制”当时所解决问题的社会环境与常规型治理之间出现了很大的裂缝，进一步而言，运动式的治理方式的效益具有短期性，即使“河长制”在水环境治理治理领域取得巨大效益，但是我们不得不承认，“河长制”并不能达到标本兼治的效果，长效治理机制与运动式治理制度之间的裂痕，“河长制”并不能完整的填补。2007 年，太湖水危机，无锡市政府需要年对来自社会公众、媒体舆论以及上级政府的压力，在这种情况下，无锡市政府需要立即做出“政治正确” 的部署，人力物力财力、注意力都转移并集中在水环境治理上，所以创设出“河长制”。“河长制”解决当下难题，消解公众压力，危机得以顺利解决。但是在非危机的情况下，政府缺乏危机的逼迫，所以，“河长制”的执行效力具有“打折扣”的风险，政府对河湖生态环境治理的注意力也可能面临转移或者降低的锋线。尽管党政领导负责的“河长制”面临实效的奉献，运动式的治理方式存在短期效应的固有短板，需要对原政策进行革新，这样才能形成一项长效治理机制，做到标本兼治。

(二)问责难题

河长制的核心在于领导负责，关键源于严格问责。目前，与“河长制”相配套的问责制度还在探索之中，所形成的问责机制在实践中也面临执行困境。首先，问责主体、问题方式、问责部门没有具体的法律进行明确规范，在问责过程中，“责任清单”并没有正式建立，造成问责困境。其次，由于部门利益纠葛，问责实践往往举步维艰。在“河长问责制”的实践中，一般分为上级问责和下级问责两种形式，下级问责主要是指下级环保部门对上级的问责，上级问责是指上级对下级的问责。在行政层级面前，多种利益相互缠绕，无论上级问责还是下级问责都无法严格按照“一票否决制”进行问责。再次，“河长问责制”实行“一票否决制”，其中水质标准是问责的刚性依据，但是，水质标准却是由行政系统内部自主设定，水质评测基本属于内部行为，所有可能存在修饰考核成绩的可能性。所以，“河长制”问责机制存在一定程度的形式主义色彩。

(三)社会参与不足

“河长制”制的“河长”，“河长”由地方党政主要领导担任，河长们就有天然的协调优势，所以能够整合不同部门的的政府力量投入到水环境治理。但是，于此同时，也显示出社会参与不足的弊端，以成都市武侯区河长公示牌为例，公示拍上会现实河长姓名、联系方式，所辖河道区间、河道长度、河长职责、管理目标、河长办网址、监督举报电话等。如表 2：

表2 成都市武侯区河长公示牌

据相关学者在江苏省无锡、南通、徐州、泰州 4 个地级市实施“河长制”的河流流域居民的问卷调查来看，51.3%的调研对象基本没有听说或接触过河长制，知道河长制大概意思的仅有 19.2%，仅有6.7%的被调查者阅读过河长制政策文件。由此可见，社会公众对河长制的了解、接纳、参与程度都比较低。

表3 河长制了解程度表

(四)“河长”责任与能力之间鸿沟

“河长制”实质上是一种“责任发包”形式，把河湖治理责任“发包”给地方党政主要领导，由领导主管水环境治理并对水环境担负无限责任。短期内，党政领导作为地方最高权力的掌控者，能把资源迅速聚拢并投入治理全过程。一定程度上，这种“责任发包”形式对于解决水环境危机大有裨益，但是，本质上讲，河湖治理本身具有很强的系统性和复杂性，需要多个部门切实担负自身责任，投入自身力量尽职尽责治理水环境，这需要治水部门通力合作才能取得良好效果，单凭“责任发包”给党政主要领导，恐怕难以取得良好效果。

四、从“河长制”到“河长治”变革的可行性路径

河长制是地方制度创新的优秀经验，在水环境、水生态治理方面取得很好的效果，就目前的政策实践效果而言，“河长制”是符合中国国情的的制度选择，但是，学界对这一制度的合理性和正当性持怀疑的态度，不可否认，这项制度在实践过程中在取得良好效果的同时也存在一定程度的缺陷和固有弱点。所以，在“河长制”向“河长治” 变革的过程中，需要结合中国的实际情况，加之足够的创新意，才能创造出科学的创新举措。

(一)严格落实组织保障

“河长”并非是一个正式的公务员职务，其组织地位往往受到学界的质疑，为了顺利推广河长制的，“河长”的组织基础需要保障，需要从一下三个方面夯实组织基础。第一，明确河长办公室的职能定

位和组织定位是推广和创新“河长制”的前提，河长制办公室核心职能应该是协调、监督等，河长制办公室不能代替或跨越原治治水部门的权限，水环境治理的实质性责任还是需要原部门担负。第二，科学规范河长制办公室的的机构编制和人事安排，优化人员结构，从各部门临时抽调人员不能解决长久性的问题，可以向社会招募人才，丰富人才构成，同时也要杜绝机构膨胀臃肿的发生。第三，引入多方力量对河长办公室人员的进行监督，主要包括人大监督、行政机关内部监督，司法监督，社会监督、群众监督，媒体监督等。严格落实“河长制”的组织保障，是这项制度持续发展和发挥作用的基石。

(二)积极动员社会参与

“河长制”的制度设计使得行政体制内的力量迅速聚集起来，但是，政府的能力毕竟是有限的，并且在当前“推进国家治理体系与治理能力现代的”的总目标要求下，“河长制”应该吸纳企业、社会、市场的力量共同参与河道治理，聚集多方力量，集中力量解决河道治理难题。第一、建立水环境信息网上公开制度，一定程度的信息公开与共享是社会力量参与社会治理的前提，在水环境治理领域，政府部门有必要把相应的水资源数据，水工程项目等向社会公众公开。第二，积极吸纳公众参与河道治理，例如建立“民间河长”队伍，扩展参与治理的范围，提高公众参与治理的积极性。第三，吸纳公众参与“河长制”政策实施效果的评价与考核，鼓励民间力量对“河长”工作进行监督。最后，搭建形式多样的多元主体共治平台。在这个平台上，治理主体可以共享信息和举行代表协商会议。

(三)落实奖励政策和问责政策

“河长制”具有明显得人治主义色彩，这饱受学界诟病。但是，在解决具体事件的时候，人治和法治都是治理方略，所以并没有高低之分。对于“人治色彩”浓厚的“河长制”需要建立激励政策和问责政策。一方面，一定程度的激励，对于提高“河长”工作积极性大有裨益，另一方面，严格落实问责制度，也迫使“河长”在治理河湖环境时投入更多的时间、精力、注意力、资源等，无疑。相配套的奖励政策和问责政策有助于治河水污染。例如，据水利部消息，江西省人民政府印发《江西河长制工作省级表彰评选暂行办法》，这标志着全国首个河长制工作省级表彰办法正式出台。

五、结语

直至今日，“河长制”基本上已经在全国范围内推广，水环境治理效果明显改善，地方政府水环境治理能力显著提高，这也反映出了地方政府对于环境保护的重视程度的提高和环境责任意识的增强。但是，河长制所固有的制度性缺陷也不容忽视，其问题如果不能得到有效解决，那么，河长制的治理成效会呈现出的逐步递减的趋势，河长制也面临“流产”的风险。“河长治”是“河长制”的最终归宿，这需要地方政府结合所辖区域的具体情况进行弹性化治理，需要地方政府加快落实组织保障，积极动员社会公众参与治理，严格落实问责制度和并加紧出台奖励政策，最大程度发挥“河长制”的原发性优势，推动“河长制”向“河长治”的变革。