高职院校内部治理的困境及路径优化

朱岳坤，左国平

(娄底职业技术学院，湖南娄底，417000)

一、引言

我国高职教育自1980年建立至今，已经逐步发展并形成了其独有的治理体系。2019年四月，我国发布的《关于实施中国特色高水平高职院校和专业建设计划的意见》更是可以看出其对高职院校的重视程度。但我国长期以来社会对高职院校的“固定观念”以及其内部治理方面的缺陷，导致部分职院偏离本质，发展缓慢，一味追求大学化而抛弃了办学的根本。

刘晓明指出我国高职院校在治理结构上存在学术权力过弱、行政权力与决策权力交叉、缺乏监管等一系列问题。[1]陈向阳通过对全国二百余所高职院校的调查研究发现，目前我国高职院校内部治理在执行过程中存在相关权利混乱、效率低下等一系列问题，指出建立高质量的规章制度，建立多元共治的治理格局是发展新时代高职院校的必然条件。[2]陈春梅指出目前我国高职院校内部治理存在产权结构混乱、教职工队伍不够稳定等问题。[3]同样，陈向平也指出我国大部分高职院校内部治理有待改善，教职工对内部治理自我认识有待加强。[4]查吉德针对高职院校内部治理的现状提出多元共治在高职院校内部治理中的重要性。[5]

二、高职院校内部治理存在的主要问题及原因

近年来，尽管我国高职院校在数量与规模上有所增长，但由于其发展历程较短，相对于本科院校来说，在社会上普遍不被接受和认可，而且在内部治理结构上存在权力交叉，职责划分不明确，缺乏创新机制等问题，高职院校治理存在以下问题。

(一)行政权力过大

目前，我国大部分的高职院校的内部治理分为两个部分，即教学机构和非教学机构。这种模式并未达到非教学机构作为辅助机构更好为教学服务，反而受官僚制度的影响，我国的高职院校行政权力不断增强，甚至逐渐超过了学术权力，开始干预学术权力的执行。久而久之，这种本末倒置的内部治理结构会使我国高职院校的发展偏离正轨，偏向于政府式的职能管理。

(二)机构设置交叉、岗位职责不明确

根据我国的相关法律规定，高职院校采用的是党委领导、校长负责的内部组织结构。但是，校长又会作为党组成员参与决策，这种状态下的校长职权会演变成一人既是决策者又是执行者的情况，导致监管不够而难以制约校长的行为。通过调查多所高校的内部组织结构发现，绝大多数高职院校的学术权力最后必须通过学校党委会才能执行。[6]这从侧面反映了我国高职院校行政权、学术权、决策权三权交叉的现状，即权力的交叉行使导致各职能部门缺乏监管，存在着越来越严重的责任推脱等现象，更有甚者存在人岗不符、岗位和职责完全分离的状况，最后演化为一旦决策者下发工作指令，各部门之间就会相互推辞、逃避责任。

(三)校长、教职工流动速度快

我国高职院校内部管理人员既包括代表党委意向的党委政府组织人员，又包括执行命令的校长，还有一定数量的教职工以及学生等。这些群体代表着不同的立场，校长更像是党委领导下的职业经理人，与学校形成的是一种员工与公司的任职关系，这就使得校长这个职位的更换速度比较快，对内部治理本来就薄弱的高职院校更是雪上加霜。而对于普遍的教职工来说，部分教师没有编制，其工资及福利体系并不完善，大多数高职院校教师把教师的工作当成轻松、有空余时间去考证和学习的跳板，一旦有了更好的选择，就会辞职。因此，高职院校教师流动性很大，师资力量薄弱，加剧了治理的难度。

(四)自主治理能力不强

高职教育区别于普通大学的特征在于其同时要有“教育”和“职业”的特性，这种独特的性质决定了高职院校在办学特色上必须符合我国社会对技术型人才的需求。但是，大多高职院校缺乏自主治理的活力，一味地复制和模仿一般高等大学的治理模式，忽略了高职院校更应注重实践的本质。这种现象主要是由我国普遍对高职院校的旧观念导致的。高职院校在家长和学生心目中的地位普遍低于普通大学，成为各类考不上本科院校的学生才将就去读的学校，形成了高职院校生源比较落后的现状。在这样艰难的条件下，大多数高职院校没有积极迎合时代发展，创建出更有竞争力的内涵教育，更具吸引力的优势专业，而是一味追求“大学化”，使得其更难在学术上超越具有优势生源的普通大学。

(五)缺乏相关法律制度

尽管我国已经颁布大量的政策去扶持高职院校的发展，提高其办学质量，但迄今为止，国内针对高职院校专门设立的法律法规却寥寥无几，现有的对高职院校发展、内部组织结构的设定方面成文且详细的法规几乎没有，专门涉及高职院校的层面也不多，且多是目标性、原则性的，对高职教育的特点和性质、根本任务、管理体制等均未做出明确的规定。除此之外，许多高职院校是非公办学校，这就使得学校的教师身份面临困惑。

三、优化高职院校内部治理的路径

尽管从数量上来说，我国高职院校已经发展够快，并且形成了一定的规模优势，但要在质量上有所提升，必须从其自身出发，提高内部治理能力，构建出适合高职院校独具特色的治理路径。

(一)构建多元共治的治理格局

高职院校作为多方跨领域属性的利益相关者的存在，其内部治理结构必须符合相关权利主体的共同治理原则。我国的高职院校可以通过一系列制度上的改造和安排，使学术权力、行政权力和民主监督权力相互制衡(如图1所示)。只有不断去满足多方利益主体的共同治理，并重视与政府、企业的联系，才能保证和提高我国高职院校高效运转的有序度和效率。

图1 “三权”制衡

我国高职院校要发展专业特色，并形成区别于普通大学的教学特色，就必须与实践联系起来，加强与企业之间的合作，为在校学生提供良好的校外实践基地，建立起与各知名企业深度合作的桥梁，凝聚各类社会资源。在学术上，高职院校要给予教师足够的自主权利，在院级下设各二级部门辅助各类教学工作的顺利开展。此外，我国高职院校还应加强内部监管，建立和完善相关监督管理机构。我国高职院校进行民主监督的基本途径是各类民主代表大会，例如通过教职工代表大会来反映教职工普遍的需求和利益。尽管各类专门针对高职院校的法律法规对教职工代表大会等民主会议的职能也有所涉及，比如《学校教职工代表大会规定》就指明教职工代表大会必须“遵守校内章程规定，发展和制定各项重大工作事项，根据学校发展的实际情况制定修改意见”，但在实际应用中仍然执行困难，这就要求学校建立的教职工代表大会应该发挥其真正的作用，切实地为学校教师队伍发声，以此来保障他们的合理需求。

(二)精简内部组织机构

高职院校应通过搭建扁平化的组织结构，以此来进行高效的内部治理。一直以来，我国高职院校的治理结构是纵向的、层级的，各部门之间彼此互不相关。这些特点使得高职院校需要建立起多元共治的内部治理结构，使得组织架构更加扁平化、多元化，并建立起协同机制，提升学校的综合治理能力。

高职院校首先要合并职责类似的管理部门，降低职责交叉的程度，避免各管理者之间逃避责任、办事不积极的现象，不断统筹协调各部门间相关工作的划分，建立起良好的合作关系。其次，高职院校要明确区分各相关机构的职责和权限，尤其针对行政机构和教学机构要各自发挥其真正的职能，监管机构也要发挥其重要作用，只有各常设机构和临时机构、辅助机构高效有序地运作起来，其内部治理才能协调发展。再次，高职院校要在教学机构上精简相关专业和科目，建立起学院制度，对各个系以及教导处进行合并，将办学的权力交给各二级学院自主调配，不断发挥其在相关专业领域的作用，以此来激发各二级学院的创造性和积极性，减少由于层级传递过多而导致的信息失真等问题；基于产业链人才需求推进专业集群化发展，发挥专业整合、资源统合优势，推进校企合作、实践和教学融合，促进教育链与实践的有效对接，提升学生的服务能力。

(三)加强教职工队伍的稳定性

一方面，党委和校长之间要增强互信，并通过各种途径选拔高职院校校长，对候选人的专业、能力、品德等进行全方位的考察，尤其是校长的办学理念要能够得到认同。在此基础上，党委与校长要在合作与交流过程中增强彼此间信任。政府并不清楚如何办学，因此，应将教育教学权充分授给校长，并允许校长组建自己的管理团队，而不是将校长作为花瓶摆设。只有建立双方的互信机制，合作才能长久，校长也才能更为尽心尽力地为学校奉献、服务。另一方面，教职工的待遇应得到提升。校长及其管理团队在尊重教师的基础上，应通过其他合理、合法的途径增加教师收入、为教师发展提供空间、保障教师退休后的待遇等，通过鼓励教师创业、促进教师专业发展、发放补充养老保险等措施保障教师的权益。

(四)建立健全高职院校规章制度

高职院校各职能部门也应制定相应的规章制度，各部门应明确本部门的责任与权力，定期举行各类民主会议，规范规章与制度。与此同时，高职院校在发展路径探索过程中，也应形成自己独特的教学理念与文化制度，让学校相关人员自觉遵守。教育行政主管部门应制定相关法律法规对高职院校的属性以及教职工身份等进行细致规定，以此来促进高职院校开展有效的内部治理。只有制定了相关规章制度，才能使高职院校规范、有序地办学，建立良好的内部治理结构，开展灵活、有效的治理。

四、建议及结论

我国高职院校内部治理的缺陷较为明显，不利于长期健康发展，应针对其目前具体情况并采取相应措施，只有这样才能切实解决我国高职院校内部治理问题。针对高职院校内部组织结构混乱、权力交叉现象的现象，学校应精简不必要机构，基于利益相关者实行多元共治改革，加强监管，使行政权力、学术权力和民主监督权力相互制衡。同时，高职院校要关注基层教师群体的利益，避免教职工人员流动过快，并建立相关的规章制度来保障内部治理的有效进行。