我国社区治理“碎片化”整合机制探析

摘    要：在我国社区治理不断深化的背景下，社区多元治理主体在参与治理过程中面临着“碎片化”困境，主要表现为治理主体的“碎片化”和治理过程的“碎片化”。治理主体“碎片化”分化为内部“碎片化”和外部“碎片化”，治理过程“碎片化”表现为整体过程“碎片化”和具体过程“碎片化”。导致社区治理“碎片化”的根本原因在于多元治理主体的错位及协动不足。在未来的社区治理中，可以参考日本的社区协动治理机制，明确社区多元治理主体的角色定位，完善社区多元治理主体协动治理机制，以营造共建共治共享的良好氛围。

关 键 词：社区治理;“碎片化”;多元治理主体;协动治理

中图分类号：D669.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）03-0082-09

收稿日期：2019-10-18

作者简介：胡那苏图（1992—），男，内蒙古扎赉特旗人，吉林大学哲学社会学院社会学专业博士研究生，研究方向为组织社会学、基层社会治理。

一、问题的提出

改革开放以来，随着我国社会治理的不断深化，社区成为城市管理的基层单位，历经了“社区服务”“社区建设”和“社区治理”阶段。2017年6月12日发布的《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出要健全完善城乡社区治理体系，不断提升城乡社区治理水平，着力补齐城乡社区治理短板。党的十九大报告强调要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。

在我国，学界以“社区治理”为主题展开了深入探讨，研究成果呈现出“同一个治理目标，不同的治理方式”的特征。“同一個治理目标”是指通过社区多元主体的共同参与提升公共服务供给能力，以改善社区生活环境，维护社区安定团结，进而构建共建共治共享新格局。“不同的治理方式”是指在社区治理方式上形成了“强调党和政府的参与治理”“强调居民的社区自治”和“强调社会组织的服务治理”三种研究脉络。就强调党和政府的参与治理而言，孙萍认为，我国社区的社群属性较弱而地域属性较强，长期以来政府在社区产权结构中占主导地位，是公共产品的主要供给主体，故在社区治理过程中不能单纯强调社区自治，还需要政府强力介入;[1]曹海军认为，加强社区治理和服务，破解社会主要矛盾，关键在党建引领。党的十八大以来社区党建工作不断推进，现已形成“一核多元”和“一核多能”的社区治理和服务创新架构。社区治理要想适应新时期、新常态、新要求，党组织在切实发挥领导核心作用的同时应完善各项服务功能。[2]就强调居民的社区自治而言，徐勇认为，居民自治是低成本的管理体制创新，是社区建设的内在要求，有利于扩大人民有序政治参与，加强基层民主;[3]陈伟东和吴岚波认为，我国社区治理历经了国家主导的政府行动阶段和国家引导的社会行动阶段，现在是国家与社会扶持的居民行动阶段，应强调居民的社区参与。[4]就强调社会组织的服务治理而言，王思斌认为，相比原来政府主导的社会系统来说，社会工作机构是一种新的结构，是创新社会治理的一部分，是一种“服务型治理”。[5]如当前社区服务中心的建设及“三社联动”治理模式的推广都与服务型治理理论有较强渊源。

我国以基层党组织为核心的社区治理实践优化了公共供给服务，拓宽了多元主体参与社区治理的渠道，加速了社区社会组织的发展，促成了社区治理模式的“百花齐放”，但也存在着居委会“行政化”、社会组织嵌入困难、居民参与不足等问题。现有研究虽对上述问题的特性和成因进行了详细的分析，然而对于问题的共性及其关联性却有所忽视。笔者认为，社区治理“碎片化”是导致多元主体“内在困境”和“外在矛盾”的根源。

二、理论框架与文献回顾

“碎片化”又称“碎化”或“巴尔干化”，是指完整的东西破成诸多零块。这一概念最早出现在传播学领域，现也常被应用于政府管理、公共服务和社会保障等领域。谭海波和蔡立辉认为，政府“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务之间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。[6]唐兴盛认为，政府“碎片化”会造成组织流程的分割、部门利益局限以及公共服务的低效率化等问题，而导致政府“碎片化”的根源在于官僚体制、部门利益之争和新公共管理改革。[7]孔娜娜认为，社区公共服务“碎片化”指向的是公共服务过程中隔离、断裂、冲突的状态，主要表现为服务信息“碎片化”、服务方式“碎片化”和服务流程“碎片化”。社区公共服务“碎片化”是由政府“碎片化”所致的，故应基于整体性治理方式进行改善”。[8]还有学者就我国城市公共服务“碎片化”[9]和社会保障制度“碎片化”[10]问题展开讨论并提出了相应建议。

在社区这一微观层面，目前学界就“碎片化”问题形成了社区“碎片化”和社区治理“碎片化”两种研究脉络。基于城市异质性和社区分化等思路，李强和葛天任提出了“社区碎片化”的概念，即在社区层面（包括内部和外部）由于资源分配机制的差异而分化成许多相对独立的利益群体或共同体，其空间特征明显，在社会、经济、政治等方面难以整合。由此，李强和葛天任将城市社区的“碎片化”分为社会空间结构的“碎片化”、利益结构的“碎片化”和权力结构的“碎片化”，继而将单位制的快速解体、住房商品化、劳动力市场的形成、土地城市化作为社区“碎片化”的形成机制，认为社区“碎片化”会加剧社区矛盾、斩断人们的交往甚至会造成管理真空。[11]针对社区治理“碎片化”的研究多通过整体型治理（亦称“整体性治理”）来展开。崔会敏认为，整体性治理理论是对新公共管理的一种修正。新公共管理从经济和社会视角审视政府管理，对公共服务提出了多元化要求，进而改进了政府解决问题的能力，但市场化、分权化也使政府机构破碎化，增加了决策系统的复杂性。对此，以信息技术发展为背景，整体的、协同的整体性治理得到重视。[12]曾令发认为，整体型治理是继新公共管理运动后在全球兴起的一场治理革命，是在当前公共治理碎片化和风险社会来临背景下为解决棘手难题而进行的公共治理结构的重建。[13]尹浩和陈伟东基于整体性治理理论对社区治理进行了反思，认为在我国社区建设过程中，自上而下的力量促进了社区自治的能力，但其与自下而上的居民认同存在鸿沟，尤其是在社会结构不断变化、社区居民需求日益分化、社区结构日益分散化的背景下，整体性治理和社区重建成为现实。[14]社区“碎片化”研究基于“空间”特征分析了我国社区的内外分化特征并重点探讨了社区内部的“碎片化”问题，社区治理“碎片化”研究则通过对社区治理“碎片化”的阐述诠释了整体性的社区治理模式。总体上看，关于社区治理“碎片化”的研究还存在如下不足：一是社区治理“碎片化”并未受到学界的重点关注，研究总量较少;二是现有研究尚未提出完善社区治理“碎片化”的合理建议;三是现有研究过多强调建构整体性治理，较少深入剖析社区治理“碎片化”的特征及其成因。基于此，笔者结合现有研究及社区治理的发展背景来探讨社区治理“碎片化”的表征、成因和整合机制。

三、社区治理“碎片化”的表征

在我国，学界通常将社区定义为社会生活共同体，强调“共同体”特征;政界则往往将社区定义为社会管理的基层单元，强调“行政管理”特征。社区的“双重性格”决定了社区治理既是居民自主管理、服务、教育和监督的自治过程，也是政府进行整合、协调、教育和服务的行政管理过程。因此，社区治理既不是单纯的居民自治，也不是整齐划一的行政管理，而是党政组织、居民委员会（以下简称“居委会”）、业主委员会（以下简称“业委会”）、社区社会组织、社会组织和市场组织等多元主体间共建共治共享的过程。实践中，社区治理主体“碎片化”和社区治理过程“碎片化”等问题不同程度的存在阻碍了社区治理工作的展开。

（一）社区治理主体“碎片化”

“碎片化”理论在解释政府管理问题时提到了“组织内部部门间的分化”“组织外部与其他组织之间的分离”这两种脉落，因此笔者将社区治理主体“碎片化”分为内部“碎片化”和外部“碎片化”。内部“碎片化”是指组织内部人力、物力、财力、权力等多方面存在分化，进而产生角色混乱、目标迷失等多重问题;外部“碎片化”是指组织与组织之间存在利益分化、权力不对等关系，进而产生多种矛盾，无法共同协商与合作。

⒈居委会的“碎片化”。居委会是居民自治组织，具有自我管理、自我服务、自我教育和自我监督等功能。现实中，居委会与党支部往往是“两块牌子、一套班子”，主任（居委会）书记（党支部）“一肩挑”。[15]居委会在日常工作中除处理居民事务外，还承担着政府部门分配的大量政治任务和行政事务，“行政化”色彩浓厚，[16]“内卷化”问题较为突出。[17]不仅如此，居委会在社区治理中往往身兼规划者、指导者、供给者、服务者等多重角色，但人力、财力、物力、时间等资源却极度匮乏，因此“5加2，白加黑”成为工作常态。受制于工作分化、角色分化和资源分化，居委会内部“碎片化”问题突出。实践中，居委会不但需要上级行政部门提供经费支持，还要接受其工作考核，因而自主性不强、独立性较差。居委会将大部分精力放在政治性工作和行政性工作上，一定程度上加大了与居民之间的疏离感，从而陷入外部“碎片化”的瓶颈。

⒉业委会的“碎片化”。作为物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织，业委会在运行过程中也存在内部“碎片化”和外部“碎片化”问题。一方面，业委会组织效率低下，普通业主参与不足，难以对社区公共事务产生影响。而领导精英和普通业主的分化也使得业委会内部出现了寡头垄断和排序斗争;[18]另一方面，现实中业委会常常因与社会组织、市场组织乃至行政组织产生对立和矛盾而受到各种制约。

⒊社区社会组织的“碎片化”。社区社会组织是指以满足社区居民的多样需求为取向，以公益或互益为目的，由居民自发成立并自觉参与的社会组织形态。[19]近年来，政府十分重视社区社会组织的培育，但实践中社区社会组织无论内部还是外部都存在着“碎片化”问题。一是组织结构不平衡，文体类、教育类居多，公益类、服务类较少。二是经费来源单一，主要靠政府的资助，缺少其他资金来源。三是由政府推动成立并由政府任命组织领导现象依然存在，自主性较差。四是不同地区组织发展不平衡，且居民参与出现“小、弱、老、少”等问题。[20]

⒋社会组织的“碎片化”。社会组织具有弥补政府和市场不足、提供各类社会服务以及促进社会整合、推动社会管理创新等功能，能够促进社区内多元主体的发展，拓宽社区服务的供给方式。但应看到，社会组织的发展同样面临着内外部“碎片化”的困境。一是社会组织在嵌入过程中普遍存在场所和设施短缺、资金不足、服务定位不清、决策管理以及服务技术落后、专业人才缺乏等问题，并在嵌入中形成隔离型、冲突型和互惠型三种类型，[21]其中更多地体现为隔离型和冲突型关系。二是在与政府的互动中，政府资金支持虽然对社会组织具有推动作用，但也会对其文化、结构和行为产生消极影响。[22]三是在与居民和居民组织互动中依然存在不被居民认可、接纳甚至被排斥等问题。

⒌市场组织的“碎片化”。随着住房商品化的不断推进，物业公司等市场组织成为社区治理中新的参与主体。现实中，市场组织往往优先考虑自身利益而与业主发生矛盾，需要正式组织的介入，[23]这使得市场组织与正式组织以及业主之间关系变得十分复杂，从而导致“碎片化”问题的出现。

（二）社区治理过程“碎片化”

社区治理是多元治理主体处理社区事务时发现、解决、优化和支持的过程。为了便于理解，笔者将治理过程细化为发现和讨论、参与和解决、评估和优化、支持和指导四个具体过程。目前，不仅社区治理主体面临“碎片化”困境，社区治理过程也存在整体过程“碎片化”和具体过程“碎片化”问题。整体过程“碎片化”是指在整个治理过程中出现的断裂和分化现象（如图1），具体过程“碎片化”则是指具体治理过程中因治理主体“碎片化”而产生的断裂和分化现象（如图2）。

⒈发现和讨论过程中的“碎片化”。发现和讨论是社区治理的第一步，多元治理主体应找出问题，并在讨论和协商的基础上达成解决问题的共识。每个主体都有不同的思维方式和工作模式，关注的社区事务也不同，多元主体的共同参与能够从多元视角认识社区问题，形成多种思路。但现实中多元主体间的“碎片化”导致每个治理主体往往固执己见，难以达成共识。此时，居委会因拥有更多的权力和资源往往能够左右其他主体的意见和想法;业委会虽参与其中，但只负责提建议而不进行讨论;社区社会组织和社会组织具有专业价值观和行动目标，能够收集问题并形成报告，但其为了申请项目往往会按照资助方的“口味”搜集问题而忽略了居民的真正需求，并且出于独享资源的考虑往往会排斥其他组织的参与和讨论，与其保持“安全距离”。

⒉参与和解决过程中的“碎片化”。参与和解决是各行动主体展开实践的具体过程，是“发现和讨论”过程的延续，是多元治理主体在协商、互动的基础上，发挥自身优势解决问题的阶段。现实中，参与和解决过程与发现和讨论过程出现断裂，存在“策略性應付”[24]和“选择性应付”[25]等问题，具体体现在居委会对社区事务“大包大揽”，业委会对公共事务态度冷漠，社区社会组织、社会组织处于孤立和边缘的位置，市场组织受利益驱动影响不愿意参与社区事务，等等。

⒊评估和优化过程中的“碎片化”。评估和优化是推动社区治理工作的重要步骤，通过专业评估，治理主体能够反思自身存在的不足，适时调整工作策略，改进工作方法。在当前政府购买服务的大背景下，第三方评估机构的参与为社会组织搭建了多元主体的支持平台，有益于多元主体协同治理格局的实现。[26]然而，由于专业评估机构的数量少，参与评估主体缺乏，目前还没有专门针对社区治理主体的评估机构和机制，由此导致评估和优化过程与参与和解决过程断裂，出现“碎片化”现象。

⒋支持和指导过程中的“碎片化”。在社区治理过程中，政府的“越位”和居民的“缺位”不仅减少了治理主体可依赖的资源，而且也增加了治理多元主体对政府的依赖。一方面，多元主体为了获得有限的资源不得不互相竞争甚至争夺，几无合作可言;另一方面，政府对社区治理的支持和指导往往只是针对治理主体，对于治理过程有所忽视，获得支持的治理主体按照自己的工作思路参与到治理过程中，一定程度上加剧了整体治理过程的“碎片化”。

四、社区治理“碎片化”的成因

现有研究普遍将单位制快速解体、住房商品化、城乡流动性增加、行政干预过渡、居民的自治意识和参与能力低下等因素作为社区治理“碎片化”的主要原因。笔者认为，在社区建设时期以及社区治理初期，上述因素的确是造成社区治理主体间不平衡发展和社区“行政化”“内卷化”问题的主要原因，但社区治理“碎片化”问题是社区治理深化时期以社区社会组织及社会组织快速发展、商品房普遍社区化为背景而产生的，故多元治理主体的错位及缺乏协动才是社区治理“碎片化”的最重要原因。

（一）主体错位

一方面，在社区治理过程中，多元治理主体都应具有明确的目标、使命、功能和价值观，如居委会是居民统合性的、合法性的组织，是居民的“头”;业委会是为居民代言并行使共同管理权的自治组织;社区社会组织及社会组织是提供专门服务、处理政府和居民无法解决或解决不好的事务的专业性组织;市场组织是提供商品化服务、保障社区环境卫生和安全的组织。由于相关法律法规尚不成熟，目前多元治理主体并不明确自身的目标、使命、功能和价值观，导致出现定位不准确、权责不清晰等错位现象，如居委会“行政化”与“去行政化”、社会组织“非专业化”等。另一方面，由于多元治理主体的人力、财力、物力、时间等方面的资源不尽相同，其为了完成工作或追求自身利益往往会违背自身的目标、使命、功能和价值观，进而出现角色迷失、行为异化等错位现象。如居委会为了完成行政任务而将“政绩”放在首位，成为政府的“腿”;业委会发育不良，社区社会组织结构单一，使得它们不得不依附于居委会;各个社会组织的水平参差不齐，且因其并非社区内生组织，故在嵌入时专业性往往会大打折扣。

（二）缺乏协动

协动指的是多元主体为了共同的目标而采取的一致性行动，是以多元主体平等为基础的。从我国社区治理现状来看，多元主体之间既缺少协动意识也缺乏协动机制，缺少协动意识与单位制时期社会管理体制有较深强关联，而缺乏协动机制则是社区治理深化期所要面对的困境。在单位制时期，个人依附單位，下级单位依附上级单位，形成了“国家——单位——个人”的纵向联结控制机制，[27]这是一种纵向管理和控制的科层制体制，并非协动机制。在社区建设时期，社区成为联结国家与个人的桥梁，但是社区内组织依然依附于基层政府，虽然协动意识有所增强，但是整体来看依然表现出较强的科层制特点。在社区治理深化期，“三社联动”即社区、社会组织和社会工作者之间的协动机制成为创新社会治理的有益探索，并迅速在全国得到普及。相比以往单一的科层制管理，“三社联动”促进了多元主体的协商、合作和互动，但从社区治理的发展路径来看，这只是社区与社会组织协动的第一步，如何建构政府、居委会、业委会、社区社会组织、社会组织及市场组织等多元主体之间的协动机制才是避免社区治理“碎片化”的重点所在。

五、社区治理“碎片化”之整合机制

笔者认为，明确多元治理主体的角色定位，完善多元治理主体协动机制，是建构社区治理“碎片化”整合机制的有效途径。

（一）明确多元治理主体的角色定位

近几年，《中华人民共和国慈善法》的实施，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的修订，《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》的提出，对于明确社区多元治理主体的角色定位起到了重要影响，但这些法律法规依然存在用词模糊、个别条款与现实不适等缺陷。因此，应进一步完善相关法律法规，确保多元治理主体的合法性建构和合法化参与。社区多元主体应严格依照法律法规有的放矢地参与社区治理。具体而言，政府应减少对其他治理主体的干预，避免社区内部问题“行政化”“复杂化”;居委会应发挥主导地位，构建社区问题居民发现、社区问题居民讨论、社区问题居民解决的参与机制，促成真正意义上的社区治理;业委会应积极参与进来，配合居委会做好各项社区治理工作;社区社会组织及社会组织应维持自身的价值观，提高专业化能力;市场组织应保障居民的权力，承担应有的义务。

（二）完善多元主体协动机制——他山之石

笔者曾用一年时间对日本中部地区的政府及社区进行调研，发现在日本多个城市已实施社区协动治理机制，以促进多元主体的参与。以丰田市为例，现已形成社区内部协动机制和社区外部协动机制等两种协动机制。为促进政府与社区内组织之间的协作，实施了“地域预算提案项目”和“わくわく项目”①;为促进政府、社区与社会组织、企业、高校等多元主体之间的互动与协作，制定了“市民活动中心”（行政设定题目型）、“共动事业提案制度”（市民提案型）以及企业、高校之间的协动政策，最终形成了图3所示的协动治理机制。

就完善我国社区多元治理主体协动机制而言，日本的社区协动治理机制可提供有益参考。一是在日本，政府以多样化的项目支持多元主体的参与。在我国，随着社区治理的不断深化，地方政府也在推出“政府购买服务”“公益创投”等创新举措，但地区发展不平衡致使各地政府购买力度有较大差异，且不同程度地存在“溺爱”社会组织而“冷落”社区社会组织的现象，因而不能做到“雨露均沾”。未来，政府在加大资金支持的同时应优化支持路径，针对不同主体提出不同的支持方式，以激励多元主体积极参与到社区治理中来。二是在日本的社区内，“町内会”是联结和代表全体社区居民的统合性组织，虽然也会有辅助行政工作的任务，但是具有较高的自主性和独立性。在社区治理过程中，“町内会”不仅是居民与政府之间的桥梁，也是横向组织间协商和互动的中心。在我国的社区内，居委会承担着诸多行政性事务，但缺乏独立性和自主性。因此，我国改善社区治理路径的首要条件是明确居委会的职责，突出居委会的核心地位。三是从日本的社区社会组织发展来看，每个社区都有老人会、儿童会等统合性、基础性的社区社会组织，组织成员较为稳定，是居民参与社区治理的重要平台。在我国，社区内虽然也有由积极分子组成的社区社会组织，但因缺少组织化的参与路径，无法形成规模，影响力较小。可以考虑在社区内设置老年组织、妇女组织等稳定性、基础性的社区社会组织，让同龄人和具有共同特征的人们聚集在一起，共同参与社区治理。四是在日本社区内，负责提供专业性服务的社会组织主动提升自身专业能力，注重连接多方资源，积极孵化和支持志愿者组织等多样化的社区社会组织。在我国，随着政府对社会组织支持力度的加大，社会组织发展迅速，对孵化社区社会组织起到了一定的作用，但也存在着专业服务能力欠缺、与居委会发生冲突以及对社区社会组织的陪伴和支持不足等问题。对此，社会组织应不断提升专业能力，发挥自身优势，扩大资金来源，拓展与企业、大学等主体之间的交流与合作，培育志愿性、公益性社区社会组织，以促进社区多元治理主体的协商与互动。

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（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：under the background of the deepening of community governance in China，the multi governance subjects of community face the dilemma of “fragmentation” in the process of participating in governance，which is mainly manifested in “fragmentation” of governance subjects and “fragmentation” of governance process.The main body of governance “fragmentation” is divided into internal “fragmentation” and external “fragmentation”，and the governance process “fragmentation” is divided into the overall process “fragmentation” and the specific process “fragmentation”.The root cause of the fragmentation of community governance lies in the dislocation of multiple governance subjects and the lack of coordination.In the future community governance，we can refer to Japan's community cooperative governance mechanism，make clear the role of community multiple governance subjects，and improve the community multiple governance subject cooperative governance mechanism，so as to create a good atmosphere for co-governance and sharing.

Key words：community governance;fragmentation;multiple governance subjects;cooperative governance