共建共治共享的社会治理格局的逻辑进路、时代内涵与路径创新

廖冲绪　张曦

摘      要：打造共建共治共享的社会治理格局是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。政府主导、多元参与的共建共治共享社会治理格局具有“主体复合多元”“全民共建共治共享”“上下有机互动”“政府平台保障”的基本特征。因此，以转变政府职能为核心，以激发社会组织活力为重点，以提升公众参与意识为关键，以夯实法治保障为根本，是新时代打造政府主导、多元参与的共建共治共享社会治理格局的路径选择。

关  键  词：社会治理;共建共治共享;政府主导;多元参与

中图分类号：D632.9        文献文献码：A        文章编号：1007-8207（2020）03-0075-07

作者简介：廖冲绪（1970—），男，四川南充人，四川省社会科学院研究员，研究方向为党的建设、基层治理;张曦（1993—），女，四川内江人，四川省社会科学院政治学研究所硕士研究生，研究方向为纪检监察、基层治理。

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，为新时代基层社会治理创新指明了方向。打造共建共治共享的社会治理格局是推动国家治理现代化的关键点与突破口。社会治理是国家治理的重要组成部分，推进社会治理现代化是国家治理现代化的基础性工程。国家治理体系和治理能力现代化离不开社会治理现代化，而社会治理现代化的重点与难点在于完善与创新中国特色社会治理体系，推动建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。从党的十六届四中全会提出“推进社会管理体制创新”到党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的表述表明，党和政府在社会建设领域的执政理念和执政方式发生了重大转变。由“管理”到“治理”的社會治理方式转变以及由“包揽”到“主导”的政府角色和职能转变，体现了新时代社会建设和社会发展的新要求。因此，探讨当前社会治理格局演变的逻辑进路、时代内涵与路径创新，能够为打造新时代共建共治共享的社会治理格局提供有益参考。

一、从“社会管理”到“社会治理”：社会治理格局演变的逻辑进路

我国社会发展经历了从“社会管理”向“社会治理”格局的逻辑演变。随着经济社会的发展，以政府为单一主体的“大包大揽”社会管理（管控）模式已不适合现实需要，在社会治理中，基于多元主体合作共治的新时代共建共治共享的社会治理格局已经初步形成。在由“社会管理”向“社会治理”的逻辑演变中，政府的角色、职能均发生了重大变化，政府在社会发展中的角色开始从“独唱”转为“领唱”。

从“社会管理”到“社会治理”的演变过程既是政府与社会关系重塑与完善的过程，也是新时代政府治理与时俱进地适应社会结构变化的具体体现。在计划经济时期，政府包揽了所有公共事务。这一时期是政党、国家、政府“三位一体”的“政府独家管理”时期。[1]改革开放以来，在由计划经济向现代市场经济转轨过程中，我国也经历了“社会管理”向“社会治理”格局的演变历程。在这一演变历程中，政府的角色与职能发生了重大变化，政府由无所不包的“全能型政府”逐步向多元共治的“服务型政府”转变。

1992年，党的十四大提出：“我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。”[2]1993年，党的十四届三中全会明确提出：“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”，[3]而不能实行计划经济时代的“大包大揽”模式。2002年，党的十六大提出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，减少和规范行政审批。”[4]伴随着政府职能的不断转变，2006年，党的十六届六中全会明确提出：“健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局”。[5]2007年，党的十七大提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”[6]2012年，党的十八大提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。[7]这表明，以法治为基础的政府主导、多元主体共同参与社会治理格局的雏形已经形成。2013年，党的十八届三中全会提出：“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[8]2015年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出，“要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[9]2017年，党的十九大报告明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[10]这表明，全面推进共建共治共享的社会治理体制创新已经拉开序幕。新时代，共建共治共享的社会治理体制创新不仅仅是“治理”理念的创新，更是政府与社会关系的变化与调整。与传统的社会管理不同，以政府主导、多元参与的社会治理模式更加强调推动多元主体参与，激发社会活力，打破政府“大包大揽”的直接管理模式，实现“自上而下”与“自下而上”的有机衔接和良性互动。

从“管理”到“治理”再到“打造共建共治共享的社会治理格局”，既反映出转型时期的具体国情，又彰显了新时代社会发展的新变化新要求，即新时代社会治理体制创新离不开政府的有效主导。传统社会管理模式把社会和公众作为被管理对象、忽视社会组织和公众在社会管理中的作用，已不适应时代发展要求，[11]而我国的社会治理创新若离开政府的主导而单纯依靠社会力量来进行是不现实的。[12]当前，我国已进入社会转型的关键时期，改革开放和社会主义现代化建设进入了攻坚期与深水区，经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这使得各类社会矛盾较以往任何时期都变得更为复杂。因此，在新时代的社会治理格局中，政府不再是社会治理的唯一主体。现代社会治理需要政府与经济组织、社会组织、公众等多元社会主体共担社会责任，共同参与社会治理，从而在政府的主导下构建一个多元主体合作共治的社会治理模式。这表明，政府主导、多元主体参与的社会治理格局既突出了政府在社会治理格局中的引导作用，同时也与时俱进地契合了现代社会结构变化的需要。政府通过转变职能，能够厘清政府与社会的关系，鼓励和支持社会各方力量充分参与社会治理，从而推动建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

二、“政府主导、多元参与”：共建共治共享社会治理格局的时代内涵

党的十八大以来，加强和创新社会治理已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中、五中全会和党的十九大报告都明确提出在社会治理中要发挥政府的主导作用，这就清晰地定位了政府的角色，即政府是社会治理中的组织者、引导者与服务者，是社会治理创新的主导力量。但是，政府的主导作用并不是传统社会管理的“绝对主导”和“全权负责”，而是在政府主导下形成多元主体参与的合作共治模式，即政府主导、多元参与的模式。这一模式一方面充分体现了社会合作治理的大趋势，另一方面也彰显了我国在党委领导、政府主导下的中国特色社会治理特征。为此，进一步发挥政府在社会治理中的主导作用，对于持续推动中国特色社会治理创新，实现社会治理体系和治理能力现代化，具有重要的现实意义。

政府在打造共建共治共享社会治理格局中的主导作用不可或缺。政府主导作用的发挥既是对传统社会管理模式的扬弃，也是在新形势下对社会治理方式的创新。当前，我国正处于社会转型的关键期，一方面，利益主体多元化，社会冲突与矛盾有所增加，群体性事件时有发生，公共安全仍需进一步加强，社会治理面临前所未有的复杂局面;另一方面，我国社会组织发展还不成熟，这就必须发挥政府所独有的社会控制、协调发展、危机处理、促进社会公正的职能，这也决定了我国社会治理创新必须坚持“政府主导、多元参与”的发展模式。

无论社会与时代如何变迁，政府对于社会活动始终发挥着调节和管理作用，这是人类社会发展的普遍规律。一个社会治理得如何，在很大程度上取决于政府治理职能是否发挥了最大效用。[13]因此，只有充分发挥政府的主导作用，才能有效提升社会治理水平。在社会治理体系和治理能力现代化背景下的社会治理创新，坚持政府主导作用具有深刻的时代内涵。从词源意义上来了解“主导”的释义有助于理解“政府主导”的本质内涵。从词源释义来看，《汉英大辞典》将“主导”一词界定为“主要的并且引导事物向某方面发展的。”[14]从词源的解释可以看出，“主导”一词更多强调在突出“主体”重要地位的基础上发挥其“引导”作用而非控制。因此，新时代社会治理格局中的政府主导彰显了现代社会治理的合作、共享、协商、互动的本质特征，即社会治理格局遵循这样的演化规律：从“政府完全垄断式治理”到“政府主导、新社会组织等社会治理力量参与治理”，再到“政府引导、多元社会治理主体合作共治。[15]对于“政府主导、多元参与”的共建共治共享社会治理格局，可以从以下四个方面来理解其深刻的时代内涵：

一是社会治理参与的“主体复合多元”。社会治理是由具有一定社会基础的社会管理与社会自治所构成，社会治理既包括自上而下的管理也包括自下而上的自治。[16]当前，我国社会治理体制创新中既有自上而下的“政府主导”，也有自下而上的“社会参与”。这表明，传统的“单中心”社会管理模式已经日渐式微，代之以“多中心治理”理念的多元主体参与模式日渐增多。即现代社会治理除了政府主体外，还包括经济组织、社会组织、公众等社会治理主体，需要在政府的主导下形成多元主体合作共治的社会治理模式，从而推动政府与多元主体的良性互动。

二是社会格局的“全民共建共治共享”。共建共治共享的社会治理格局强调多元主体在政府的主导下实现“人人参与、人人尽力、人人享有”的治理目标，全民共建共治共享体现了在政府主导下推动全民参与社会治理，彰显了多元主体合作共治的理念，体现了前沿公共服务理论中无缝隙服务的做法。[17]因此，政府在打造全民共建共治共享社会治理格局中发挥的作用尤为关键。共建共治是共享的前提，在这一过程中，需要政府引导社会多元主体共同推动社会发展;共享是目的，共享需要政府公正引导和公平分配共建共治的成果，真正推动社会多元主体共享社会共建共治成果。

三是社会治理过程中“上下有机互动”。创新政府主导、多元主体参与的社会治理格局，不仅需要多元主体的有效参与，更为重要的是政府与社会力量、社会力量与社会力量间的良性互动。这一良性互动模式要求政府改变传统自上而下的单向度管理模式，完善政府与多元社会力量及时、顺畅、有效的反馈机制与上下有机衔接的合作网络，从而使得政府在与社会力量的良性互动中解决社会治理存在的问题，及时化解社会隐性或显性矛盾，真正实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。

四是政府具有“平台保障”作用。政府作为打造共建共治共享社会治理格局的推动主体，能够为多元社会主体参与社会治理、公共服务供给、维护社会公正提供“平台保障”。一方面，政府在打造共建共治共享社会治理格局中的主导作用主要是为社会力量提供公共服务，包括为它们提供参与社会治理的资格审查、资源支持、环境营造、培训引导等方面的公共服务，真正推动形成多元合作共建共治共享的社会治理模式;另一方面，政府在这一过程中发挥着维护社会公正的作用。社会治理多元主体参与需要一个权威主体来承担社会治理中的多元关系协调、社会秩序保障、权益公平分配等责任，这个权威主体就是政府，也只有政府能够在社会治理中具有权威的公平分配与有效的协调矛盾能力。因此，政府主导、多元主体参与的共建共治共享社会治理格局需要充分发挥政府的平台保障作用。

三、实践探索：打造共建共治共享社会治理格局的路径创新

打造共建共治共享社会治理格局，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实贯彻“以人民为中心”的理念，以进一步转变政府职能为核心、以激发社会组织活力为重点、以提升公众参与能力为关键、以夯实法治保障为根本，才能有效推进社会治理体系和治理能力现代化。

（一）以转变政府职能为核心，持续深化行政体制改革

现代社会治理应是地方政府职能转变的历史使命。[18]在“五位一体”总体布局中打造共建共治共享的社会治理格局，需要最大限度地激发社会活力，这就要求政府进一步深化行政体制改革，厘清政府与社会的关系。为此，政府应以深化服务型政府建设的行政体制改革为突破口，最大限度地激发社会内生动能。具体而言：第一，进一步厘清政府与社会组织的关系。在厘清政府与社会组织关系的基础上进一步实施政社分开，推进社会组织明确责任、依法运行、自我管理，政府则在服务型政府理念下为社会组织发展提供良好的制度环境。第二，协调好服务与放权的关系。转变政府职能的关键在于政府退出“越位点”，补好“缺位点”。一方面，政府要减少、简化各种行政审批手续与流程，向市场适度放权，从而激发社会活力与创造力;另一方面，强化服务职能，为社会组织提供及时、就近、有針对性的社会服务。第三，优化政府社会治理的组织机构。如何使政府内部各组织机构的职能从传统的“管控型”向现代的“引导型”“服务型”转变是社会治理体制创新的关键。一方面，建立社会治理协调性责任机构，其作用主要是负责政府与社会力量的对接与沟通，通过协调性责任机构有效推动政府与社会组织的合作;另一方面，要在党委领导下，引导基层党组织发挥积极作用。以基层党组织为载体，凝聚各方共识，搭建区域化党建平台，推动基层党组织自身建设，充分发挥基层党组织在社会治理中的重要作用。

（二）以激发社会组织活力为重点，全面提升社會组织服务社会的能力

创新社会治理体制，打造共建共治共享社会治理格局，必须提高社会自治能力，这也是当下我国社会治理体制创新的现实选择。[19]当前，我国社会组织发展面临发育不成熟、社会服务能力较低的困境。因此，需要通过规范和培育高质量的社会组织来提升社会组织的服务能力和参与社会治理能力。具体而言：第一，确定社会组织培育重点，深化登记制度改革。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记的改革需进一步深化。[20]第二，健全社会组织培育机制。政府在转变职能的基础上要加强对社会组织发展的扶持、引导与监管机制建设。同时，要将社会组织人才建设纳入统一的培养规划，完善社会组织内部财务管理、人力资源管理、税务管理、绩效评估等机制，从而为社会组织发展提供有效的保障。第三，完善培育与发展现代社会组织的制度保障体系。完善包括培育发展制度、扶持推动制度、优惠补助制度、公共服务购买制度、税收优惠制度、社会支持制度、法律保障制度等在内的一系列培育和推动社会组织发展的制度保障体系，通过制度、体制机制的完善培育和发展一批有资质、高质量、影响力大的社会组织，从而全面提升社会组织的社会服务能力。

（三）以提升公众参与意识为关键，不断提高公众参与能力

打造共建共治共享社会治理格局的关键在于调动广大公众参与社会治理的积极性。公众具有参与意识与参与能力是打造共建共治共享社会治理格局的重要前提，因此，进一步提升公众的参与意识与参与能力十分重要。具体而言：第一，培育公众的参与意识。引导公众积极参与社会治理，在参与中形成主体意识、责任意识、平等意识、公共意识。第二，着力提升公众的参与能力。一方面，在社会治理中政府应引导公众参与各种类型的基层协商民主活动，形成政府治理与基层自治的有机衔接与良性互动。如成都市在村级公共服务与社会治理改革中实现了“民生带动民主，民主反促民生”的良性互动局面，在涉及公众切身利益的民生项目民主讨论中提升了公众参与能力。另一方面，政府要引导公众通过合理、合法的渠道表达自身的利益诉求，正确利用互联网等现代媒体参与社会治理，以网络问政为契机，不断提升公众的参与能力。

（四）以夯实法治保障为根本，着力健全基层社会治理体系

打造共建共治共享社会治理格局需要在夯实法治保障的基础上，健全基层社会治理体系。具体而言：第一，完善社会治理的法治保障体系。当前，我国社会治理面临转型期，在社会治理中还存在法治保障滞后现象，这就要求政府必须根据当前社会治理的发展形势，着力完善相应的法律法规，尤其针对社会转型过程中所产生的问题加强立法，建立健全社会治理的法治保障体系，以有效解决社会治理过程中存在的问题。第二，健全党组织领导下的基层社会治理体系。健全社区管理和服务机制，持续强化网格化管理和服务，充分发挥社会组织作用，发挥行业协会、商会等组织的自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，夯实基层社会治理基础，从而健全在党组织领导下的自治、法治、德治相结合的基层社会治理体系。[21]

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（责任编辑：马海龙）

Abstract：to build a social governance pattern of co-governance and sharing is an inevitable requirement to promote the modernization of national governance system and governance capacity.In the new era，China's social development has entered a new stage，and the pattern of cooperative and co governance of social governance with the participation of multiple subjects has basically formed.The pattern of co construction，co-governance and sharing of social governance led by the government and multi participation has the basic characteristics of “multi subject，co construction，co-governance and sharing by the whole people”，“organic interaction between the upper and lower parts” and “authority platform guarantee”.Therefore，the core is to change the government functions，focus on stimulating the vitality of social organizations，focus on improving the awareness of public participation，and focus on strengthening the legal guarantee，It is the path choice to build a new pattern of co-governance and shared social governance led by the government and participated in by multiple parties in the new era.

Key words：social governance;co-governance and sharing;government led;multiple participation