对居家养老服务政府购买模式的比较研究

文 陈树文 侯爽靓（..大连理工大学，辽宁大连 604）

内容提要：居家养老作为一种新型的养老方式，因为服务的便利性和人性化已逐渐纳入到老年群体的需求范围中，全面推进居家养老服务，是破解我国日趋尖锐的养老服务难题。鉴于我国已经进入了老龄化社会阶段，面对公民对居家养老服务的庞大需求，政府通过购买服务的方式来解决这一现实问题。针对政府与社会组织在居家养老服务购买方面的合作现状，本研究在行动者网络理论的指导下，采用多案例比较的方式，从政府购买模式以及行动者网络视角下的内在运作机制两个维度建立分析框架，对不同的政府采购模式进行比较，分析其在运行环节中的优势劣势，以不断促进和改善采购过程中政府与社会组织的合作机制，有助于政府根据实际情境和制度安排选择购买模式，最终提高服务供给的效率和质量。

一、引言

据第六次全国人口普查，我国60岁及以上的人口占总人口的13.26%，城乡失能和半失能的老年人占总数的19%，我国已步入老龄化社会，养老需求也在快速增加，养老压力日益显现。养老服务的保障不仅会影响老年人个体的幸福感而且还会影响整个社会的稳定，如何采取切实可行的措施保障老年人的养老服务是政府必须面对的难题。为了解决现下面对的养老压力，政府创新地提出了多种养老方式，例如家庭养老、机构养老以及居家养老，其中居家养老作为一种新型养老方式，既融合了家庭养老和机构养老的优势，可以让老年人在熟悉的环境中继续生活，又可以提供相对专业的养老服务，因此居家养老已逐渐成为老年人安度晚年的必然选择。

随着老龄化现象的日趋严重，政府作为公共事务管理者，为老年群体提供养老保障是其职责之一，面对庞大的养老服务需求，仅靠政府一己之力是无法承担的，因此政府积极转变理念，提出公共服务市场化，即引入了企业、社会组织等非政府部门共同参与养老服务的提供过程，以政府购买的形式获取所需的养老服务，与其他主体在交易中形成了合作伙伴关系，这样既减轻了政府的压力，又保证了居家养老服务提供的效率和质量。

2002年全国人大常委会第二十八次会议通过了 《中华人民共和国政府采购法》，明确了政府购买的意义。2006年国务院发布《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》指出，要利用政府采购服务、工程管理等各种形式来进行探究，并鼓励社会团体加入到社区服务中，推动公共服务社会化。2012年国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中指出，要发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的基本公共服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担。2016年财政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出，各市场制度的作用发挥完全，全力推动政府向社会团体采购服务，引领社会团队向专业化方向发展，推动供应公共服务能力不断提高，体现出社会组织的优势，优化公共服务供应，满足人民大众越来越多的公共服务要求。由此可见，政府在鼓励、扶持社会组织积极参与公共服务提供方面是不断加大力度的，在推动公共服务社会化过程中，政府也在积极探索不同的采购模式，因此研究政府采购形式与多元利益主体在购买过程中的相互关系是有价值的，政府采购研究核心是政府与社会组织之间的关系，聚焦于政府向社会组织购买服务的模式[1]。在居家养老服务的采购系统中，不同购买模式中的内部运作机制是不同的，各行动者之间的关系以及利益诉求也是不同的。因此，政府、企业、社会组织在购买居家养老服务中作为多元行动者，在不同购买模式中如何招募合作主体、如何分析各主体面对的问题、如何处理各主体间的利益诉求都是要进行分析和研究的重要问题。

二、文献综述

通过对文献进行梳理和总结，现阶段关于政府购买居家养老服务的研究主要体现在三个方面：一是政府购买养老服务模式的研究。章晓懿从政府与民间组织合作的视角分析了政府购买养老服务的模式[2]。主要阐释政府购买养老服务合作模式建立的条件、判断标准和特点分析，随后基于现实基础和两种模式的优势比较，得出了我国政府购买养老服务合作模式已经建立条件，但是供销模式还会持续相当长的时间的结论，提出了现在的任务就是加强养老服务的专业优势和资本积累，在基础完备的情况下向合作伙伴模式发展。二是对政府购买养老服务绩效评价的研究。李春、王千研究了第三方评估制度在政府购买养老服务中的应用，从资质管理、信息公开、声誉激励、流程管理和法律保障五个制度上提出完善第三方评估制度的建议。三是对政府购买养老服务存在的问题及对策的研究。学者董陈丽指出，政府购买居家养老服务的相关法律法规不健全，监督管理机制不完善，资金投入不能够满足老年人的需求，不利于更好地开展居家养老服务模式。王海英、牟永福主要是从提供者和生产者两个角度进行分析，认为居家养老服务中生产者的相关养老资源不充足，居家养老服务的提供者管理不到位，不利于更好地促进政府购买居家养老服务模式的发展。学者马贵侠、叶士华对于政府购买居家养老服务的策略进行探讨分析，他们从主体间关系视角出发，认为解决政府购买居家养老服务的方法是加强对居家养老服务生产者的扶持，明确居家养老服务提供者的职责。王成、赵东霞从财政支持视角出发，提出的改进策略是加大财政资金的投入，为养老服务的发展提供保障。丁佳、苏果从制度建设视角出发，认为完善养老服务机制的建设是解决政府购买居家养老服务困境的有效对策[3]。

综上，在研究对象方面，前人的研究侧重于把整个政府采购过程作为一个整体进行分析；在研究领域方面，关于公共服务的研究要多于养老服务；在研究内容方面，不同学者从参与主体、资金投入、制度建设三个方面针对现有问题提出解决对策。然而，对整个政府购买过程的内在运行机制及相关主体之间行为、关系的研究较少，缺少对不同购买模式的内在运行机制的研究。因此，本文根据政府不同采购模式，按照行动者网络理论的构成要素对不同模式进行分析比较，根据过程中产生的差异化提出对策建议。

三、政府购买居家养老服务模式的分析框架

（一）政府购买居家养老服务模式的分析框架构建

政府购买的核心是在政府与社会力量之间建立合作伙伴关系。北京大学教授王浦劬根据主体间关系是否独立以及与其他同类服务组织的关系是否存在竞争关系，将政府购买模式分为形式化购买、契约化购买以及委托型购买，这种分类形式可以适用于不同地区和服务领域[4]。现有理论多数是从不同视角探讨划分政府购买模式的维度，但缺少对不同购买模式在内在运行机制方面的比较。如表1 所示。

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除了从政府购买模式的不同类型维度进行研究，重点是研究政府在购买过程中与其他主体进行交互的内在运行机制，对这一维度的研究，以行动者网络理论作为依据进行分析。20世纪80年代，社会建构学派的代表人物拉图尔提出行动者网络理论，以全新的研究视角、研究方法、关系与过程思维等试图从“社会——技术”互构的视角解释技术发展问题。它强调每一类行动者的利益、角色、功能和地位在新的行动者网络中被重新界定、安排、赋予，从而消解了异质行动者之间的断裂、矛盾与冲突[5]。行动者网络理论内核中的重点问题是转译，即行为者通过采取一些措施，将自己的利益问题转变成所有行动者的利益问题[6]。转译过程主要包括问题化、利益赋予、招募、动员和强制通行点，它的问题分析框架强调异质行动者相互依赖和磋商，并寻找可接受的关节点，实现共同的兴趣和目标[7]。通过政府购买模式框架和行动者网络的问题分析框架可以比较不同购买模式在每一个节点的差异，对每一种购买模式的内在运行机制有更加深入透彻的认识。

在王浦劬划分的政府购买模式以及拉图尔的行动者网络理论的基础上，构建出“购买模式——运行机制”的二维比较框架，如表1所示。根据所提出的理论框架对同一种服务的不同购买模式之间存在的差异，而这种差异是通过问题化、招募、利益赋予、动员和强制通行点五个关键节点体现的。问题化讨论的是谁是核心行动者，核心行动者的任务是要确定目标和任务，对网络中参与者的类别进行界定、化解不同主体之间的矛盾和冲突以及制定多方认同的方案，比较不同购买模式中核心行动者的差异； 招募讨论的是吸纳更多的参与者，不同参与者在网络中都会被赋予特定的任务，政府购买的招募对象不仅仅单一的限于企业、社会组织，还有一些行业协会，甚至是多元的组织共同提供服务，而且在科技和交通都发达的现状中，地区间的差异也可以忽略； 利益赋予讨论的是一种利益协调机制，在各异质行动者之间建立起一种利益协调机制是核心行动者用来确保其他行动者扮演各自角色而不发生“背叛”行为，进而维系整个网络良性运行的手段； 动员讨论的是政府与社会组织形成的采购联盟，目前国内还没有形成固定的政府购买行动者网络，即能够保证各行动主体的利益实现最大化、具有一定规模且能够长期维系下去的政府采购联盟，而更多的是“一对一”（政府和社会组织）、“点对点”（需求和服务）等形式的政府采购；强制通行点是指在网络形成之前，行动者们的思想不统一，很难达成共识。在网络形成之后，行动者们必须要接受统一的方案，这个高度统一的方案被称之为强制通行点。

（二）居家养老服务政府购买模式比较分析

本研究对政府购买模式的划分以北京大学教授王浦劬提出的政府与社会组织的关系（是否独立）以及购买程序（是否竞争）两个条件进行的，主要形成的的购买模式有三种：独立且非竞争性的委托型购买模式、独立且竞争性的契约型购买模式、依赖且竞争的形式化购买模式。如表2 所示。

形式化购买是指购买者与承接者之间是依赖关系，购买程序是定向选择的、非竞争性的[8]。政府部门为落实上级政策，因购买公共服务需要而专门设立社会组织，用来承接公共服务的生产。这种社会组织往往对政府的财政有强烈的依赖关系，自主性较低，比如某些服务中心。购买程序和绩效评估缺乏规范性，大部分公共服务是由政府直接指定社会组织提供，购买程序没有体现公平原则，执行情况也是由政府的行政部门进行监管评估。

委托型购买是指购买双方之间是独立关系，社会组织在购买服务之前就独立存在，是有组织宗旨的独立主体，不是政府因需专门设立的[9]。政府直接内部选取一个社会信誉、提供的产品或服务质量都很好的社会组织承接服务，在这个过程中依然没有体现竞争性。但是社会组织的选择是政府招标择优选择出来的，是双方协商的结果，社会组织可以自主决策，政府把部分职能让渡给社会组织，而自己担任购买者和监督者的角色，双方权责明确。

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契约型购买是指购买者与承接者之间是独立关系，不存在资源、人事等方面的依附关系[10]。购买程序是公开、竞争的，存在公开的竞争市场。政府通过向社会公开招标信息、制定规范的投标程序、完善竞争流程、严格对参与主体进行评估、实施全过程监管等一系列完整措施选择合适的服务提供主体，各社会组织无论在决策权还是财政方面都是独立的，完全依照市场竞争原则参与投标，合作双方在签订合同的基础上明确各自的权利与责任，政府负责提供购买资金以及监管，社会组织结合自身优势提供高质量的服务并不断增强自身竞争力。

四、研究设计及案例描述

（一）研究设计

本研究采用的是政府购买模式——运行机制的模型框架进行分析，通过案例比较方法对框架进行检验。案例比较研究方法遵循“理论复制原则”，即通过分属于不同模式的案例对理论假设进行检验，案例比较研究的重点是比较案例间的差异性，以目的性抽样为主要方法，展示案例内部的因果关系[11]。所选取的案例尽可能的排除干扰因素，因为政府对居家养老服务的购买在部分较大城市或发达城市的发展相对成熟，所以尽可能的选取经典研究案例。案例的收集一般采用公开性的资料，即这些资料已经经过了社会公众以及学术界的讨论，有效的保证其信度。

本文的案例素材来源主要包括两个方面：一是相关部门的研究报告，比如国家统计局等对政府购买服务类型、模式以及财政分布等方面的调研报告；二是媒体报道信息，通过网络搜索有关政府购买居家养老服务的新闻材料，由于近几年来国家大力鼓励和推动社会力量参与到政府购买过程中，因此中央和地方的有关报道较多；三是学术文献，通过其他学者已有的政府购买居家养老服务方面的研究收集资料，尤其是有关政府购买模式研究方面的文献[12]。

（二）案例描述

随着中央出台政府向社会组织购买公共服务的政策规定，各地方政府也开始积极与社会组织就居家养老服务的购买进行合作，在实践中不断探索并优化现有模式，以更好的满足公众的需求。本研究选取了在不同政府购买模式下具有代表性的经典案例，对于形式化购买模式，选取了宁波市推行的政府购买居家养老服务，它是我国较早试行政府形式化购买服务模式的地区之一，其运作的整个过程具有可借鉴的经验； 对于委托性购买模式，选取了杭州市上城区通过委托的方式向服务中心购买居家养老的案例，运行较为成功；对于契约化购买模式，相比较前两种购买模式，契约型模式在我国的发展还处于起步探索阶段，试点城市也比较少，深圳市多年来努力推进政府购买社会组织服务的实践和创新，开拓了领先全国的社工服务契约型购买模式，因此选取了深圳市政府购买居家养老服务作为研究案例。通过代表不同购买模式的三个案例的相互比较进行研究分析，所选择案例的描述性分析如表3 所示。

案例1（宁波）：宁波市海曙区自2004年起，选取17 个社区开展了社会化居家养老服务工作的试点，并于2005年先行先试，实践了“政府扶持、非盈利组织运作、社会参与”的政府向社会组织购买居家养老服务模式[13]。海曙区政府决定为高龄独居老人提供居家养老服务，以非竞争性定向购买的方式向海曙区星光敬老协会购买服务，该协会是海曙区政府在社会化居家养老服务的政策推行过程中倡导成立的，协会会长崔德海是海曙区退休的宣传部长，协会把居家养老护理员的工资划拨到各社区，护理员在完成服务后，每月定期到社区领取工资。居家养老服务的监督主体是星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，有工作人员定期检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，若发现服务未到位现象则会扣除经费。在服务评估方面，区政府向星光敬老协会购买服务虽然有纸质协议，但实际效用和约束力不强，基本上不存在政府相关部门对协会的独立评估，养老协会的自律机制主要是通过日常抽查和监督完成的。在现实运行中，作为服务承接者的星光养老协会与基层政府的相关职能重合，行政色彩较重，在社区层面，更是“一套班子两块牌子”，采用了居民委员会借壳社会组织的运作方式。海曙区政府每年从财政预算中拨出150 万元，用于政府向社会组织购买服务，其中120 万元用于购买服务，30 万元用于星光敬老协会的日常开支。2010年，海曙区推出专项经费资助社区社会组织开展公益性社会服务，受资助的29 个组织和项目中社区老年组织承接的项目比例达到55%。另外，自2011年建立区内公益创投机制以来，已有25 个老年人服务的项目获得资助，占总数的40%。区内设立并大力发展了多元化的社会组织平台，如老年人心灵交友社、宁波银龄单身俱乐部、海曙公园合唱队等。海曙区政府在购买服务中最具特色的是各式各样的激励机制，其中最具有正面激励效果的是“海曙敬老奖”，通过年度评比表彰工作突出的机构和个人，使社工充分感受到人性温暖和社会认同，除此之外，敬老协会还设立不同的激励机制充分动员和整合社会资源，提升居家养老服务的质量。

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案例2（杭州）：为解决人口老龄化程度高、养老服务需求大等问题，上城区政府十分重视社会化养老服务体系建设并出台了诸多举措。2010年，上城区开展不同主题的居家养老服务全覆盖工程，整合养老服务资源，搭建居家养老服务对象的全覆盖平台[14]。政府将居家养老服务的供给通过委托的方式交给华爱和青禾两个具有机构养老服务经验和较为完善的组织架构的社会组织，它们分别与各自合作街道签订政府购买服务合同，这两所承接者都是社会力量自主创办的民办非企业单位，致力于上城区的养老服务事业并积累了大量的养老服务经验。在对居家养老服务的监管过程中，街道办事处是政府对社会组织进行监督的主体，监督主要是通过消费者的意见反馈实现的，除此之外，这两个社会组织的自我监管制度化程度较高，通过制度和技术的双重使用对自我服务的提供进行严格监督。在评估方面，主要是通过政府相关部门对社会组织进行评估以及街道对养老机构进行评估，服务生产者自评是通过对优秀员工进行物质的奖励和惩罚以及选拔服务技能突出的员工并给予奖励的方式进行的。但总体来说评估方面并不完善，因为缺乏第三方机构对购买方和生产方的双向评估。自2005年以来，上城区政府已投入近2500 万元用于政府购买居家养老服务，并不断优化公共财政支出结构，加大购买服务的资金投入，居家养老服务的资助标准是政府和社会组织共同协商而成的，而且政府是通过筛选、评估具有一定服务规模、社会声誉良好的社会组织作为服务购买的合作对象。

案例 3（深圳）：2007年，深圳市委、市政府出台的 《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展意见》 对政府购买社会工作服务方面作了明确规定。2009年11月，深圳市正式启动福彩公益金种子基金，率先在国内采用了招投标的契约型方式进行社工服务购买[15]。政府收集和确定招标需求，指定财政拨付方案，深圳市采购服务中心发布招标需求，通过公开竞争方式，开展招投标工作，民办社工参与竞标并承接服务。中标的社工机构都是民资创办，相对于政府拥有人、财、物配置的独立性，它们负责招聘和培训社工，然后通过参加竞标，承接市、区政府购买的社工服务。深圳购买社工服务的监管主要是通过督导的方式实现，政府从外界购买专业督导服务进行服务监督。深圳市民政局设立社工服务机构绩效评估委员会，负责对评估工作的管理、监督工作，同时引入“深圳市现代公益组织评估与研究中心” 作为第三方评估单位，对服务实施过程及效果进行评价，竞标评估总分直接影响下一次的竞标成功与否。深圳市民政局划入3500 万元用于社工服务招标项目，项目运营对75 个项目进行资助，累计资助金额3616 万元，中标组织与民政局签订合同后，合同费用的50%由民政局预算承担，剩下的50%费用从民政局的公益金中支出。社工机构利用政府购买的资金在完成服务承接的基础上，还要维持自身组织的成长和发展。深圳政府在推行公共服务社会化的基础上，积极引入市场机制，并通过政府购买服务力度的持续增加，推动民办社工组织的快速发展。

五、案例分析与讨论

通过上述三个案例的描述可知，在购买居家养老服务过程中由于采取不同的购买模式而产生的服务效果是不同的，政府与社会组织之间关系的独立性和购买程序的竞争性不仅会对产出的服务产生直接影响，而且在互动过程中也会对社会组织的发展产生间接影响。不同购买模式的差异性要求我们对政府购买公共服务进行更加深入的探索，需要厘清不同模式中政府与社会组织之间的关系，以及政府作为核心行动者是如何通过内在机制运行把自己的利益问题转变成所有行动者的利益等问题。因此，对每个案例中的内在运行进行具体分析和讨论：

（一）对于案例1的形式化购买模式，首先要保证政府有充足的财力支撑社会组织的发展

相比较其他政府购买模式，形式化购买模式下服务的提供者和购买者本质上是一个主体，都是由政府来主导，社会组织只是因为特定服务需求的出现而建立的，即组织的运行和发展完全依赖于政府财政的供给，因此政府的财力是否雄厚直接关系着社会组织的存亡。在案例1 中，宁波海曙区作为形式化购买模式的试点，其运作过程和结果都相对成功，从内在运行的转译过程进行分析其成功经验和潜在问题：（1）问题化：形式化购买模式下的核心行动者是政府，作为服务承接者的社会组织也是由政府出资建立并维护运行的，因此整个采购过程都是由政府确定共同目标、设置利益诉求边界、提出解决方案的，这是一个完全由政府主导的过程。（2）招募：社会组织是政府依照公民需求和政策倡议进行财政投入建立的； 监督主体是协会自身的派生机构； 不存在独立的政府评估部门和第三方评估机构。因此，在吸引更多行动者参与方面，形式化购买模式较为封闭。（3）利益赋予：为了保障参与主体不会发生背叛行为，宁波海曙区政府主要通过隐形的制度关系以及显性的物质给予对敬老协会进行约束和控制，具体表现为独特的“上下级关系”和财政支持，从而保证整个采购网络的良性运行。（4）动员：在形式化购买模式下最容易建立采购联盟，因为政府与社会组织关系十分密切，即针对某一项固定的养老服务可以直接指定固定的社会组织提供并由政府购买，合作关系较为稳定，但不利于发挥社会组织的优势。除此之外，在案例1 中，区政府在后续项目购买中，通过设立专项经费激励其他受资助的社会组织积极参与到采购过程中，并通过表彰、奖励等手段给予参与组织和人员正面激励效果，同时，这一行为对新兴建立的社会组织也起到了动员作用，促进它们与政府结成合作伙伴关系，充分整合社会资源，提高服务供给的质量。（5）强制通行点：在形式化模式下，政府获得的利益是需求得到满足，障碍是财政压力过大。社会组织获得的利益是物质经济方面得到保障，障碍是缺乏独立性和自主决策权，自身优势得不到发挥，不利于长期发展。因此需要相关的法规政策进一步保证双方主体能够维持稳定的购买关系。在案例1 中，星光敬老协会的成功发展离不开区政府强大的财力支撑和完善的政策法规规范，但在服务购买的监督和评估过程中都缺乏相应的政府和第三方力量，易导致风险的出现。

（二）对于案例2的委托型购买模式，首先是不断完善监管评估机制，引入第三方力量参与其中

在委托型购买模式中，社会组织是由政府直接制定委托负责提供服务的，因此政府对社会组织的管理是非严格管控型的，这种购买模式给居家养老的服务对象提供了完善的信息反馈途径，但是政府监管和评估方面留有很大的制度空白。案例2 中杭州上城区政府取得的成功表明委托型购买模式仍有一些值得借鉴的经验和值得分析的问题，从行动者网络视角分析：（1）问题化：在案例2 中，核心行动者是上城区政府和各个街道，政府部门负责筛选和评估现有社会组织，并拥有最终决权策确定承接组织，制定不同行动者认可和接受的方案，以委托的方式与承接单位签订合同，确保服务购买流程的顺利执行。（2）招募：上城区政府在选拔合作对象时，经过科学的调研和考察，按服务经验的丰富度以及组织架构的完整度两个标准确定委托对象。在监管和评估过程中，主要是在外在监督和内在监督双重作用下进行的，街道办事处作为相关部门对服务提供严密监管，社会组织自身的自律意识和制度管控进一步加大了监管力度，评估过程也大多是由政府和社会组织主导的，这一过程并没有吸纳和招募新的参与主体。（3）利益赋予：委托型购买模式不存在购买程序上的竞争行为，政府主要是通过合同产生的法律效力对双方的利益进行规范和约束。在案例2 中，上城区按合约向社会组织支付购买资金，这是一种市场交易行为，交易双方仅权衡经济利弊即可，但是由于委托型购买过程的特殊性，即政府在选择委托对象时是经过考核和调查的，最终的承接对象在居家养老服务领域相对成熟，因此在合作过程中，其影响力得到了大力宣传，大大提高了社会组织的声誉和知名度，这也是一种无形的利益赋予。（4）动员：在委托型购买模式下也很难形成固定的采购联盟，大部分服务的购买是以合同签订的期限为合作时限的，而对于不同类型的市场其变化程度也不同，所以固定的采购联盟存在不确定性。在案例2 中，上城区政府不断加大资金投入，从而给社会组织更多的利润空间，以动员和吸引更广泛的社会组织的参与。（5）强制通行点：在委托代理关系中，虽然有合同附加的法律效力实施约束，但仍要对整个购买过程进行全面的监管评估，除了政府相关部门和社会组织自身的考评，还要引入第三方监评力量。案例2 中明显暴露出的问题就是在服务购买的过程和结果的监督和评估方面，缺少第三方独立机构对其进行客观公正的评价，进一步确保服务提供的质量和效率。

（三）对于案例3的契约型购买模式，首先要建立法律约束下的公私合作伙伴关系[16]

契约型购买强调的是政府和社会组织的合作，相比较形式化和委托型购买模式，政府和社会组织的合作程度更深，二者的地位是平等的，服务购买市场更加开放，在购买过程中，各种社会组织是通过择优竞标的方式获得承接机会的，极大提高了供给效率。案例3中深圳市政府作为较早采用契约型购买模式的试点，在整个购买过程中形成了较稳定的契约合作网络，因此运用行动者网络理论分析其内在运行机制：（1）问题化：在契约型购买模式中，核心行动者不仅只有政府，还有参与竞争过程的社会组织，两个主体通过招标竞争、签订合同的方式确定共同目标、协调利益边界、达成合作关系并提出共同认可的方案。在案例3 中，深圳市政府就是通过向社会公开发布招标要求，从竞争者中进行筛选和协商并最终确定合作社工机构的流程来完成采购合作过程的。（2）招募：在案例3 中，深圳市政府在选择服务承接对象时，完全是通过对不同社会组织拥有的物质资源、提供经验、组织架构、特殊优势等进行横向对比进行选拔，以公平和效率为原则确保服务提供的质量。在监管方面，主要是从硬性条件和柔性管制两方面入手，具体表现为除了深圳市民政局成立的绩效评估委员会进行监管，还积极从外部引入第三方评估和监管单位进行服务监评，同时还从制度层面出发，对社会组织进行激励。（3）利益赋予：契约型购买模式与委托型购买模式相似，二者都是通过签订合同及其附加法律属性对双方进行管控，从而达到利益协调的目的。在案例3 中，政府通过签订合约、投入资金购买符合公民满意度的服务，社会组织受经济利益驱动提供符合政府要求的服务。由于社会组织是具有完全独立性的个体，所以其获得的购买资金既要作为提供服务的成本也要维持自身组织的运行和发展。（4）动员：委托型和契约型购买具有很大的相似性，政府通过加大资金投入吸引社会组织参与到购买的竞争过程。但在契约型购买模式中，一般不可能形成固定的合作联盟，契约型模式的优势就在于是通过不同社会组织的竞争比较来选拔效率、质量具备的合作对象，因此变化更加灵活。在案例3 中，深圳市政府不断加大对政府购买服务的力度，从而动员更多的社工组织参与竞争，也推动了社工组织的萌生和发展。（5） 强制通行点：在契约型购买模式中，最重要的是契约的法律效力和相关法律法规的完善，在这种模式下，政府采购完全是一种市场交易行为，作为平等的交易主体，必须有完备的法律法规来保障这种利益协调机制的正常运行。

六、结论与建议

居家养老是国家为了缓解人口老龄化所带来的养老问题而推出的一种新型养老方式，为了保障居民的养老需求得到满足，政府提出了将居家养老服务交由社会组织来提供并进行购买的方案，在政府与社会组织进行合作的过程中有不同的购买模式，现有的研究通常是把采购过程作为一个整体来研究，从绩效评价、发展困境等视角进行研究[17]。本文从网络治理视角出发，运用行动者网络理论，剖析政府购买过程中不同行动者的行为以及整个网络的内在运行机制，突破了原有对政府购买外在形式的研究。

为了便于深入研究，本文建立了政府购买模式的比较模型，以探究不同模式下不同行为者的内在运作机制。该模型是通过两个维度建立的：一个是政府购买模式，根据前人已有研究分为：形式化模式、委托性模式和契约化模式； 另一个是行动者网络理论指导下的内在运作机制，主要包括：问题化、招募、利益赋予、动员以及强制通行点。该模型将政府采购的外在形式与内在机制相联系，可以深入比较不同模式的优势和劣势，研究购买网络中不同行为者的互动行为，有助于进一步探索不同模式更适合于哪一种现实情境和制度安排，从而使政策的制定以及实时操作更具针对性或侧重点（如表4）。

1.从实践来看，国内采用形式化购买模式成功的试点相对较少，主要原因在于形式化购买模式中服务提供者和购买者在本质上是一个主体，即是由政府负责整个项目，在购买过程中没有体现出独立社会组织应发挥的优势，导致政府承担过大的风险和财政压力，而最终服务的提供缺乏效率，不利于居家养老服务的发展。为了改变这种现状，财政资金并不是很雄厚的政府可以向委托型和契约型购买模式转变，一方面政府的“购买者”与“提供者”角色分离。即把居家养老服务让渡给社会力量承担，而政府主要负责扩大居家养老服务的市场，并采取不同的措施培育、发展社会组织，逐渐给政府减压；另一方面政府应由“提供者”的身份逐渐转变为“监管者”。在形式化购买模式下，无论是内部还是外部监管和评估都没有在采购过程中得到体现，即监管和评估机制严重缺失，因此需要政府担任监管者的角色以及积极引入第三方机构辅助监督[18]。

2.相比较形式化购买模式，政府在委托型购买模式中承担的压力较小，但其面对的困境是监管和评估不到位，包括监管机构的参与、购买过程的监管范围、评估标准的建立等问题。针对这种现状，政府一方面应建立全面监管和评估机制，不仅要对政府招投标竞争及筛选过程进行监督，而且还要严格根据所建立的评估标准对服务提供效率、服务质量、公民反馈进行全过程追踪监管； 另一方面，除了政府附属机构的监督和社会组织内部的自监自评，政府还应积极引入第三方独立监评机构，调动外部力量确保整个采购流程稳定、持续、有效的运作。

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3.契约型购买在三种模式中是最具有效率且系统开放程度最大的模式，该模式完全是一种政府和社会组织的市场交易行为，其在运作中既减轻了政府的压力又充分调动了社会的积极性，但是在利益赋予环节需要重点关注合同约束的法律效力及相关法律法规的完善程度，从而保证交易双方利益清晰明了。在这种模式下，政府应加强其合同管理能力，尽可能地减少在购买过程中产生的交易成本，不断完善招投标的标准和要求，使选拔程序更具规范化和透明化，积极引入多元监督主体对筛选、提供、评估过程进行监控，要求双方严格按照合同条约履行各自的权利和义务，约束自己的行为，确保整个合作流程顺利、可持续。

中国居家养老服务的政府购买实践对政府与社会力量的合作理论提供了生动形象的回应，它表明合作中的每一个运行环节都十分重要，因此各个城市在进行政策实践时应根据自身的发展现状和能力进行选择，并根据政府购买行为者网络的内在运行机制不断调整，从而确保居家养老服务的可持续发展。目前，国家在政府购买方面的政策导向是鼓励社会力量的积极参与，因此本文深入剖析了不同模式的内在运作机制和关键环节，对各地方政府在执行购买行为时提供有价值的参考。