城市封闭社区的开放困境与转型进路研究

文 胡贵仁（浙江义乌干部学院，浙江金华 322000）

内容提要：在城市化节奏高歌猛进和市场体制改革的大力驱动下，我国经济社会的转型态势日趋明显。其中，城市封闭社区作为空间转型重构的主要载体和基层社会治理的基本单元日益受到各领域的重视。从实践进展来看，现阶段我国城市封闭社区的发展总体上体现了城市社会基层治理的制度变迁，但其所带来的空间效应却远未达到西方发达国家程度，社区精神、阶层排斥意识与公民社会等都尚未形成，某种意义上还只是社会贫富分化现象的外显。因此，通过全面探讨该类社区的空间特征，归纳其在空间开放过程中面临的多重现实困境。对于推动“破碎化”城市公共空间的加速整合，完善街区制落实推广的相关政策意见，建立健全现代城市社会治理制度体系等方面有着较为深远的现实性意义。

一、问题的提出

受新自由主义理论思潮和西方封闭型居住模式的持续性影响，我国城市封闭社区的数量规模呈现出迅速扩张的发展趋势。据不完全统计资料显示，从1991年到2000年，上海共有83%左右的住宅区以某种方式被封闭起来，同期我国广东省也封闭了5.4 万个小区，覆盖70%以上的城乡面积及80%以上人口。[1]而 2000年到 2007年的短短几年间，无论是普通经适房还是高档别墅区，封闭型社区所占比例就高达80%。[2]此外，相关调查数据也指出：现阶段我国共有80.61%的民众长期生活在安防严密的封闭社区中，“无围墙、不小区”已然发展为中国城市社会的一种普遍现象。[3]

为进一步完善城市公共服务，解决城市封闭社区在发展过程中面临的诸多现实性难题。中共中央、国务院于2016年2月发布了 《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），该《意见》中强调：“新建住宅应推广街区制模式，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路的公共化，以此来解决交通路网的布局问题，从而促进城市土地的节约利用”。[4]上述《意见》一经发出，便将城市封闭社区的未来发展问题推向了公共舆论的风口浪尖。另一方面，由于大城市的天性是多样性[5]，现代城市生活的基本特征是生活偏好、社会交往以及文化观念等方面因素的有机整合，封闭社区的出现又对城市空间进行了多方位的转型重构。[6]鉴于此，加大对封闭社区转型开放及城市社会治理变革等相关问题的分析研究显得尤为重要。

二、国内外城市封闭社区空间特征的差异比较

借助于经济全球化和新自由主义思潮的盛行，城市封闭社区实现了在全球范围内的迅速扩张。作为一种兴起于西方国家的可防卫居住模式，由于各国历史背景的不尽相同以及环境状况的空间差异，城市封闭社区自产生之日起就带有明显的地域性特点。因此，有必要加大对国内外城市封闭社区空间特征等相关问题的研究力度。表1 是国内外城市封闭社区空间特征的差异比较分析。

（一）国外城市封闭社区的空间特征

二十世纪六七十年代，美国联邦政府在推行 “总体规划社区”（Master-Planned Community）的政策过程中就出现了一种带有明显封闭结构性特征的住区模式。而由于社会发展步伐的向前推进以及中产富裕阶层的大力支持，上述住宅模式也逐渐为多数群体所接受[7]。

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国外城市封闭社区的空间特征有三：首先，从发展路径来看，以美国为代表的西方发达国家，其城市封闭社区的修建或多或少带有浓厚的个人自由主义色彩。这是由于上述国家中的民众群体大都有着强烈的个人权利意识，从而使得城市社区在封闭围合的关键环节，能够通过自下而上的社民意志形式来加以推进。较之而言，以拉美地区为代表的欠发达国家，由于城市内部有着较为严重的社会分化，加之国外资本的大量涌入，共同促使城市封闭社区的发展更多体现为资本主导下的市场驱动路径。其次，就空间布局而言，低密度的人口数量也决定了国外城市封闭社区的空间规模将长时间保持中小范围的居住格局，且多以中低密度的建筑风格为主。最后，从群体特质的角度上看，国外城市封闭社区多是根据中产精英及富裕阶层的现实需求而设计出的一种居住空间模式，社区内群体的经济收入、职业选择以及社会身份地位等方面特征也大都趋于一致。上述群体对社区内部治理有着强烈的参与意识，且注重发挥其在业主委员会中的积极性作用。

（二）国内城市封闭社区的空间特征

结合我国的特殊语境，城市封闭社区大体可根据产生背景的差异分为早期的单位大院和现代意义上的封闭式住宅小区两大类。前者主要产生于我国的计划经济时期，是在单位所有制背景下兴起的一种居住空间模式。现代意义上的城市封闭社区则大多受经济全球化、新自由主义思潮以及市场经济体制等方面因素的深刻影响，是在住房商品化改革的背景下发展起来的一种封闭型居住空间模式。

相比于国外城市封闭社区的兴起，改革开放以来，我国城市封闭社区的形成有其独特的空间特征。首先，从发展路径上看，由于各级政府通常将城市封闭社区作为强化基层法治的有效手段，且房地产市场为迎合消费者的居住需求也致力于对封闭型居住空间模式进行宣传推广。因此，我国封闭社区自产生之日起就始终遵循政府与市场所组成的城市增长联盟的发展逻辑。其次，就空间布局而言，庞大的城市人口基数和相对匮乏的人均可居住面积，使得我国城市封闭社区的扩张倾向于保持一种大规模建筑群高密度集聚的基本形态。最后，从群体特质的角度出发，我国城市封闭社区多数以“经济资本”作为唯一的准入门槛，覆盖对象包涵社会领域中的各个阶层，社区内群体大都有着相同或相近的收入水平。而由于民众自身权利意识的淡薄，加之其参与社区治理的内生性动力不足，也使得我国城市封闭社区中业主委员会等自治机制发育不健全的问题较为突出。

三、城市封闭社区的空间效应与转型可行性分析

实践表明，城市封闭社区规模化的扩张趋势是多重要素交互作用下产生的直接结果，在全面阐述该类社区生成与发展的相关时代背景及横向比较国内外城市封闭社区空间特征的现实基础上，笔者归纳分析了我国该类社区在物质空间、社会空间以及精神空间等领域产生的诸多空间重构效应。并以此为前提，通过结合“新城市主义”等规划理念和我国具体国情，深入探讨了城市封闭社区转型开放的理论与实践维度的可行性问题。

（一）城市封闭社区的多维空间效应

即使目前学术界关于城市封闭社区空间效应等方面的研究存在着理论层面的诸多争议，但总体而言，学者们往往倾向于认同封闭社区负面影响远远超出其正面效应的价值观点。从城市封闭社区发展的相关现状来看，多数学者对其空间效应所持的基本立场具有一定的合理性。以下尝试以亨利·列斐伏尔关于空间分类的经典观点为依托，归纳总结城市封闭社区对物质空间、社会空间以及精神空间等领域产生的转型重构效应。

首先，物质空间层面上，虽然安防严密的城市封闭社区为内部民众营造了一种较为稳定的空间氛围，但围墙、门禁等实体屏障却将城市公共空间日益碎化，并逐渐发展成相互分割的私人空间领域。事实上，一旦城市被一个个相对安全独立的飞地和贫困区分割得支离破碎，且分化为诸多表面上看起来属于大家，实质上却是被私人所管制的空间时，城市就俨然成为了一个封闭式孤岛。[8]其次，从社会空间层面出发，城市封闭社区一方面实现了不同群体间的内部聚合，另一方面，该类社区在扩张过程中所引发的空间分异则会进一步导致异质人群的居住隔离，进而引发贫富阶级间的彼此分化，加剧社会整体的分层效应。[9]最后，精神空间层面，城市封闭社区在强化内部民众身份认同与围墙情结的同时，也一定程度上造成了个人权利与公共利益间的严重失衡。

概括而言，由于我国地方政府在鼓励封闭社区发展的实践过程中，通常将城市规划建设与维护成本一并转嫁给多数民众。这种行政权力主导下的空间政策短时间内的确有效推动了城市封闭社区规模的迅速扩张，然而却需要整个城市社会来承担诸如交通拥堵、社会隔离以及阶级分化等方面的隐性成本，形成了“地方政府短期转责—封闭社区加速蔓延—社会高成本发展” 的循环怪圈。因此，实现封闭社区的转型开放对于上述诸多负面效应的消除以及现代城市治理体系的完善优化等方面有着尤为重要的指导性意义。

（二）城市封闭社区转型的可行性分析

在上述分析的基础上，笔者尝试通过理论与实践等两大维度来深入探讨城市封闭社区转型的可行性问题。第一，理论可行性。在理论假设层面上，受“新城市主义”等规划理念影响而形成的街区制居住模式，往往注重通过小规模、密路网、窄断面等空间设计形式来实现紧凑合理的空间布局以及城市资源的有效利用。较之于提倡大规模、稀路网以及宽断面等空间结构特征的城市封闭社区而言，街区制作为一种理想的替代性模式可以通过其空间效应的发挥来最大限度消弭前者的负面影响。其次，从目前国内学术界分析的城市封闭社区总体形势和实践情况来看，该类社区虽然在数量上呈现出规模化的发展趋势，但其产生的社会效应远未上升到阶级分化层面，某种意义还只是居住隔离现象的外显。

第二，现实可行性。在实践推广层面上，由于我国计划经济时期民众群体间的经济收入与阶层差异相对较小，因此以“单位大院”为主的居住模式大多呈现出相对均质化的空间状态。而在“单位大院”内部，由于民众个体自身职务、等级分工等方面存在的社会差别，又使得内部空间长期保持着多元异质化的居住风格。受上述各要素的深刻影响，城市居民通常更容易接受异质人群混合居住的社区空间布局，[10]而这也成为推动城市封闭社区的开放转型以及街区制模式宣传推广所必要的现实基础。

四、城市封闭社区空间开放的多重现实困境

（一）城市封闭社区转型开放的政策协调困境

结合现阶段我国的具体国情可知，政策层面的协调困境可能会成为封闭社区转型开放过程中面临的首要问题。其一，与以往法律法规间的协调困境。自1998年住房体制市场化改革以来，政府部门相继出台过诸多数量的法律政策来推动城市封闭社区的规划建设。其中，以《物权法》最具有代表性。2007年3月，《物权法》与相关管理法规的颁布，明确规定了居住区域内建设用地的使用权依法由业主群体所共有，并赋予了住区封闭化的法理性依据。[11]随着时间的推移，中共中央、国务院于2016年2月发布的《意见》中又强调：“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路的公共化，以此来解决交通路网的布局问题等。”综上可以看出，《意见》中推广街区制模式的部分内容与《物权法》所规定的产权归属条款显然存在着冲突。其二，央地政府间的协调困境。对于城市封闭社区未来的发展走向问题，中央政府多是从社会整体性的战略角度出发，来要求各地方政府实现封闭社区的转型开放，进而落实街区制模式的实践推广。但就地方政府而言，城市封闭社区在降低自身责任风险、维护区域安全稳定以及减少部门财政开支等方面确实发挥了举足轻重的关键性作用。由此可知，央地政府间不同的行为逻辑与城市封闭社区发挥的现实效用，使得上述《意见》很难在短期内获得各地政府部门的及时回应与支持。

（二）城市封闭社区转型开放的管理维护困境

借助于门禁、围墙等物质屏障围合而成的城市封闭社区，在其转型开放的过程中还面临着管理维护层面上的诸多困境。一方面，由于封闭社区是政府、市场以及社会等多元主体综合作用下形成的产物，而政府公权力过于强大，市场与社会等主体发育不健全又是现阶段我国基层社会治理中面临的客观事实。因此，在对城市封闭社区进行日常管理，同时建设街区制社区的过程中，通过何种方式来调动并吸纳市场、社会组织、以及社区民众等在内的多方力量的积极参与，进而构建出多元协同的良性管理模式，将成为地方政府亟待解决的一项重点课题。[12]另一方面，作为对政府公共服务供给不足的有效补充，房地产开发商大都会通过“俱乐部机制”等形式来收集部分人群的支付费用，以此为社区内部提供较为完善的配套服务设施。而由于受地方政府投入能力等多方面因素的交互影响，城市封闭社区以外的公共服务设施目前仍处于相对缺位的状态。因此，二者间公共服务供给水平的现实落差势必会在封闭社区内外形成一道“无形”的围墙，来加速居住隔离的发展趋势，进而形成阻碍异质人群间相互交往的现实局面。较之于实体性围墙，“无形”围墙的存在不仅大大提升了地方政府对城市封闭社区管理维护的难度，同时也使得街区制模式的推进过程更富有挑战性。

（三）城市封闭社区转型开放的权利平衡困境

从城市封闭社区发展的总体现状来看，社区内部民众通常有着较为强烈的权利意识，但缺乏必要的社会责任担当。具体而言，他们大都愿意采取在居住区域内设立门禁、围墙以及保安巡逻等行为方式来保障个人的生命财产权不受外界侵犯，且容易选择性忽视社会环境中可能出现的各类治安问题。正是由于上述群体对社会责任的“刻意”逃避，往往使得城市封闭社区的开放转型与街区制模式的宣传推广等实践进程受到了不同程度的影响。如国外学者麦肯齐（MaKenzie E）所言：“城市封闭社区的理论层面探讨与实际发展效果可能恰恰相反，因为它将私有产权与自由、个性而非社会责任联系在一起。”[13]另一方面，城市封闭社区空间开放的实质也是以政府为代表的公共权力如何介入民众私人权利中的适用性问题，面对私人权利和公共利益间可能存在的矛盾冲突，现有的法律框架很难做到公益实现与私益保护间的两全。[14]综上可知，民众群体权利意识与责任担当的严重失衡以及个人权利与公共利益彼此间的张力将逐渐演变为城市封闭社区空间开放中的现实性阻力，最终对街区制模式的建设推广形成有效制约。

五、城市封闭社区空间开放的实践转型路径

伴随着我国城市封闭社区多重空间效应的日渐凸显，包括学术界和公共部门等在内的各个领域对其空间开放的重视程度也逐渐加大。以下将阐述我国城市封闭社区转型开放的相关路径及对策。

（一）确保公共服务设施的空间公平与政策意见的程序正义

一方面，城市封闭社区试图凭借“俱乐部机制” 等形式收集民众群体对于公共服务设施的支付意愿和支付经费，以此来弥补政府在相关公共服务供给方面的不足和缺位。[15]而围墙内外公共服务设施存在的现实差距也为异质人群间的沟通交往设置了一道“无形”的屏障。因此，地方政府可以通过加大对基本公共服务投入能力等手段方式，来尽可能确保该类设施空间分配的相对公平，从而将社区内外公共服务水平的实质差异控制在合理的范围内，为城市封闭社区的转型开放提供必要的客观条件。

另一方面，虽然打开封闭社区，推广街区制模式是未来城市发展的总体趋势，但由于开放现有规模的城市封闭社区涉及多元主体间利益的重新分配，且政府与民众二者间缺乏有效的沟通渠道和理性的对话空间，因而公共舆论对于2016年初发布的《意见》中部分条款整体上仍保持着质疑态度，加之意见表达与意见综合是政府过程的开端。[16]因此，在推动相关政策意见落地实施的过程中，政府部门不仅需要积极拓宽沟通渠道，将民众群体理性的意见建议纳入到政策制定的日常工作议程，以此来保障多数民众的知情权和参与权。同时，各级地方政府也应通过沟通平台的构建以及信息交流机制的建立健全来尽可能消除民众对社区开放问题的政策疑虑，最终在双方相互信任的基础上确保程序正义的实现。

（二）构建交往型城市公共领域与“多元混居”的空间格局

作为社会群体交往互动的重要平台，城市公共空间设计风格的差异某种意义上也体现了公共生活的发展程度和城市的内生活力，并深刻影响着社会制度的建构过程。[17]概括而言，公共空间作为一种有益于阶层流动的“社会资本”，是人们彼此交往最有效的空间载体，也是不同群体相互结识的主要场域。[18]因此，在推进现代城市规划发展的实践过程中，应当强调“交往型”空间结构的设计理念，同时加快 “多元互动式” 城市公共空间的构建，对于消除异质人群的误解隔阂、培育不同阶层间的社会信任等方面有着极为重要的现实性意义。其次，针对目前由城市封闭社区泛滥引起的“同质聚居、异质分离”居住现象，政府部门也可以尝试通过构建“多元混居”的空间格局等方式来加以解决。

其一，在有限的地理区域范围内混合规划适用于各类人群的住房建筑，以此来缩减不同阶层的空间距离。其二，尽可能实现不同类型社区间公共服务设施的混合集中，进而为异质人群的社会交往创造出可能。除此之外，对于国外相关领域的成功经验，政府部门也应保持积极的学习态度。如英国政府通过在富人区购买住房，再用低价租给穷人居住等政策方式来缓和日渐严重的社会隔离趋势； 而美国学者则建议政府部门落实包容性的住区规划理念，以此来整合不同社会群体的居住空间等等做法都取得了良好的现实效果，值得我国政府在结合相关实际的基础上大力借鉴。[19]

（三）推进街区制社区规划发展与民众与政府间的权利平衡

对于城市封闭社区的空间开放问题而言，现有封闭社区的开放和街区制模式的推广二者是相辅相成、缺一不可的。只有将两者有机地结合起来，才能构建出有利于封闭社区开放转型的包容性城市空间，进而实现对城市社会治理的优化转型。总的来看，城市封闭社区物质屏障的拆除，确实有利于社区民众间互动交流障碍的消解，但这并不意味着必然会促进不同群体间的相互融合。只有街区制社区的建设完善，才是加大异质人群互动交流的关键所在。因此，各地方政府在落实街区制模式的过程中，一方面应逐步转变传统封闭式的思维观念，在城市社区的总体规划中突出开放共享的设计理念。正如简·雅各布斯在其著作中阐述的：开放街区周边数量众多的流动人口对街区的治安管理发挥了监视作用，增加了社区环境的安全性。因此，开放街区通常是作为社区民众的“安全眼”形式存在的。[20]另一方面，政府部门也要从公共政策的层面出发，对街区制社区的占地面积等维度作出相应限定，以此来确保小规模街区的未来发展方向。

此外，推进城市封闭社区的转型开放，应尽可能在现有的法律制度框架内维系民众权利保护与政府公益实现二者间的动态平衡。具体来说：第一，社区内民众在强调个人权利的同时，要加大对自身社会责任意识的培育，进而减小个人权利与公共利益间可能存在的现实性张力。第二，政府部门在推行社区建设等相关政策意见的过程中，也应坚持“以人为本”的基本立场，更多维护异质群体间的公平占有以及利用城市公共空间进行社会生活和再生产的权利。

六、现代城市社会治理变革的过程导向

结合实践情况来看，作为空间形式存在的封闭社区，是党领导下城市治理体系中的重要单元，反映的是城市组织和社会结构的深远变化以及中国基层社会治理的制度变迁。[21]因此，从封闭社区转型开放的视角来思考城市空间的治理变革，某种意义上可以为完善并优化现代城市治理体系，提高基层社会的治理能力等内容提供有力的参照依据。

（一）城市治理是从权力主导走向多元协同的共治过程

从当下我国的具体国情出发，现代社会的城市化进程大都是在政府部门的权力主导下向前推进的。而随着市场经济体制改革的日渐深入，资源配置形式开始呈现出多元化的发展趋势，城市化过程中的诸多负面效应也逐渐显现出来。在此时代背景下，现代社会的城市治理应运而生。

较之以往单一权力主体主导的治理模式而言，现代意义上的城市治理更加注重多元主体间的互动合作。实践表明，尽管城市化进程主要是由政府的行政权力所推动，但在城市治理的具体过程中，风险是客观存在的，政府也只是应对多重风险困境中的一元，无法独立解决所有可能遇到的问题。以我国城市社区为例，住房市场化改革后的居住社区已然由单一化的权力主体转变为包含国家治理力量、市场调节力量以及社会治理力量等多重要素在内的多元主体治理体系。[22]由此可知，政府在加强与其他主体交流合作的同时，还应大力培育上述各主体的共同发展，将不属于职责范围内的功能义务积极转移给后者，进而实现城市治理过程中多元主体权责能三者间的优化平衡，尤其是市场主体与社会主体等自治能力的提高。[23]概括而言，现阶段我国城市治理应以封闭社区的空间开放为契机，建立健全各类主体的培育发展机制，进一步推动传统权力主导的单一治理模式向多元主体协同共治模式的转变。

（二）城市治理是从消极维稳走向信任培育的实践过程

城市化进程的日渐加快，使得越来越多的人口开始向城市方向集聚，城市人口规模呈现出迅速扩张的发展态势。相应地，由异质人群引发的社会冲突也与日俱增。出于社会治安等方面的现实考虑，各地方政府大都致力于通过消极维稳的策略方式来化解城市治理中出现的诸多难题。

事实证明，传统管控型的治理手段在短期内确实有助于城市化过程中诸多负面效应的消除，却很难从根本上实现区域范围内的长治久安。因此，现阶段我国城市治理的重点内容应是加快政府部门从消极维稳向培育信任等实践过程的转型。具体来说，地方政府首先要转变传统意义上的思维定式，通过大力挖掘社会资本在城市治理中的积极性建构力量，为城市中的各类人群搭建起有利于彼此交往融合的公共空间以及超越血缘、地缘、业缘的团结维系纽带，进而加大对不同群体间社会信任的培育力度，为现代城市社会的治理变革奠定相应的基础。其中，由于城市社区是社会空间结构的重要组成部分，且该主体不仅包含基于经济利益基础之上的法律契约关系，还有着内涵更为丰富的精神生活和邻里交往等特征表象。[24]因此，相比于传统维稳的治理手段而言，加大对民众群体间社会资本的培育力度往往能够更好地实现基层社会的稳定繁荣。

（三）城市治理是从区隔分离走向包容整合的发展过程

正如国内学者常建勇等（2017）所言：“封闭式管理” 是城市治理过程中的一种阶段性创新做法，有其存在的合理性与正当性，但其未来的演变趋势必然是从 “内向封闭” 走向“开放融合”的发展过程。[25]加之城市治理的空间载体是由国家力量、市场力量以及社会力量等多方主体综合作用的场域。因此，现阶段我国城市社会的治理变革将是从区隔分离走向包容整合的实践过程。

受封闭社区扩张蔓延等方面因素的现实影响，我国城市公共空间日渐显现出 “破碎化”的发展倾向。对此，政府部门也尝试通过区隔分离的手段方式对上述现象进行分而治之。而从实际效果来看，以上方式对于推进现代城市社会的治理变革所产生的作用十分有限。究其原因，很大程度上是因为在多重复杂要素组合而成的城市公共空间中，单一分割的治理模式很难奏效的缘故。因此，现代城市治理应当转变以往封闭式的治理思路，更多地从包容整合的整体性视角出发。所谓整体性治理（Holistic Governance）即是在协同型政府（Joined-up Government）理念下衍生出来的一种治理模式，其内容主要包括：改善相互排斥的政策环境； 有效地利用各类稀缺资源以及向民众提供无缝隙的公共服务等等。[26]寄希望通过上述措施，来尽可能化解城市化进程中的各类难题，进而实现国家治理体系和治理能力现代化的发展目标。

结 语

作为现代城市空间的重要组成部分，封闭社区已然演变为由国家行政力量、市场调节力量以及社会治理力量等多方主体综合作用的场域。总的来看，城市封闭社区的治理应在一定的制度变迁和体制转型语境下，运用相关研究方法，立足于封闭社区的相关空间特征，通过多重手段措施，从物质、社会、精神等三个维度来共同推进，以此探寻城市社会治理未来的变革方向。此外，政府部门也要将封闭社区的开放与街区制模式的推广二者紧密地结合起来，重点加强对市场、社会等治理主体的培育力度，促进各主体间的交流合作，进而实现其自治能力的提高。就现阶段我国具体国情而言，传统单一权力主导下的区隔分离式治理手段很难适应当下城市封闭社区转型开放的现实需要。因此，有必要以封闭社区的转型开放为契机，加快城市社会的治理变革及相关制度体系建设的步伐。这对于构建包容性的城市发展空间，推动政府、市场以及民众三者间的良性互动，强化城市治理的制度体系建设以及国家治理体系和治理能力现代化的提高有着更深层次的积极意义。