土地流转进程中农业补贴政策优化对策研究

杨倩 周宇 李双玲 刘吉双

摘要：农村土地流转的最终目标意义是发展现代农业、确保粮食安全、提高粮食质量、解决农民收入问题。现主要分析了农村土地流转进程中农业补贴存在农业补贴种类多样;农业补贴政策具有地域差异性;农业补贴政策目标导向不够清晰;农业补贴激励性不足;农业补贴评价监督机制不完善等问题，并对以上问题提出了相应的优化对策，以优化土地流转进程中农业补贴政策。

关键词：土地流转;农业补贴;乡村振兴战略

中图分类号：F320    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）03-0040-03

Abstract： The ultimate goal of rural land circulation is to develop modern agriculture， ensure food security， improve food quality and solve farmers' income. We should innovate the form of agricultural subsidies， consolidate， develop and expand the new agricultural business entity. The study found that in the process of moderate scale circulation of rural land， agricultural subsidies have problems such as insufficient clarity in the target orientation of subsidy policy， insufficient incentive of subsidy， and imperfect supervision mechanism of subsidy evaluation. Therefore， it is proposed to strengthen the guidance of subsidy policies， enhance the intensity of directional subsidy， increase the multi-dimensional ity of subsidy standards， and implement the dynamic supervision of subsidy data， so as to optimize the agricultural subsidy policies in the process of land transfer.

Key words： Appropriate scale of land management   Agricultural subsidies   Rural revitalization strategy

党的十九大报造中，习近平总书记强调，要实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，深化农村土地改革，确保粮食安全。十九大以來，习近平总书记对乡村振兴战略又做出多次重要批示，指出乡村问题主要表现在“农业供给质量亟待提高，农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟待加强”等方面，这些重要指示精神要求我们，在发展农业现代化、确保国家粮食安全进程中，要关注农村土地流转问题，不断创新农业补贴形式，巩固、发展、壮大新型农业经营主体。

一、文献述评

目前对于土地流转研究论文数量不少，以“土地流转”为关键词，在CNKI中进行核心及核心以上的期刊进行检索，可检索出4 698条结果，而以“土地流转”并“补贴”后只剩121条，这说明目前对土地流转进程中农业补贴的研究关注程度不高，如何结合土地流转创新农业补贴方式，值得关注。

就目前的检索结果来看，有从土地流转中的补贴绩效角度进行调研和实证分析研究。张建，冯淑怡，诸培新（2017年）基于江苏省四个县调研，发现政府补贴对土地流转有重要影响，而就江苏省的农地流转的调研情况，应该将直接补贴转变为加强间接补贴[1]。有对家庭农场的补贴研究，彭慧、闫保荣、毕宇珠、苟天来等人（2015年）借助国际家庭农场经验提出土地流转过程中要完善农民离农的保障体系，并要配合适度的补贴激励农地流转[2]。有补贴政策对土地流转意愿的影响研究，楼擎擎（2017年）通过对浙江省的样本分析，认为土地流转中的补贴政策要关注补贴对象，并且粮食直补太低对农民粮食生产经营意愿激励作用不高。[3]不同文献研究结果表明，从补贴激励的角度而言，土地流转中的政府补贴对农业生产有一定的作用，但补贴政策也带来一些问题，如补贴不高、激励不足，而且补贴还提升了土地流转过程中的交易价格。从农民经营意愿的角度而言，补贴政策的满意度非常重要，而这种满意主要聚焦于补给谁，补多少的问题。从乡村战略振兴角度、从可持续发展角度、从农业未来发展角度，目前土地流转中补贴政策的导向性研究不足。所以在乡村振兴背景下，对土地流转中补贴政策导向性进行研究，以期为创新农业补贴形式提供参考建议。

二、现状及问题分析

（一）农业补贴种类多样

现今土地流转中补贴政策多样，主要类型（见表1）来自于对文献的整理和实际的了解，这些补贴在土地流转中起到了一定程度的作用，但是还不够完善。

（二）农业补贴政策具有地域差异性

根据2016年中国国土资源公报内容显示“截至2016年末，全国耕地面积为 13 495.66万公顷（20.24亿亩），总体耕地面积呈现出逐年递减的趋势”。全国23个省、5个自治区、4个直辖市的耕地所处地理环境、气候环境的不同，使得各省区耕地所产作物不同，并且根据耕地资源本身评级差别，耕地被划为优等地、高等地、中等地、低等地，这也使单位耕地面积上的农作物产量出现差别，因此各地政府结合当地经济水平、农业生产及农民生活实际情况，在农村土地流转中实施了不同的补贴内容和措施，如上海市提供有水稻种植补贴、种养结合补贴、水稻保险补贴、土地承租补贴等。浙江省部分地区家庭农场土地流转50亩以上按70元/亩进行补贴，50亩以下按30元/亩进行补贴。东北、四川、内蒙古有玉米种植补贴，各地补贴标准不同。

（三）农业补贴政策目标导向不够清晰

虽然，现今的补贴政策对土地规模化有一定的促进作用，但现代化农业经营还包括现代农业管理、现代农业技术、现代职业农民，当前补贴政策对土地流转后的这些方面促进作用体现不足。各地政府虽然出台了不同的补贴措施，但对加强土地流转及现代农业经营的激励不够，未从土地流转后的技术、管理、人员标准进行补贴，使得农业产品质量不高，产量也不突出。土地转出后，劳动能力不高的农民持续生活和收入也未能妥善安置。

（四）农业补贴激励性不足

近年来，农业补贴政策对土地流转的激励作用在减弱。这主要表现在国家政策补贴额度不高，粮食直补及农资综合补贴约100元/亩左右，良种直补约10元/亩左右，这对粮食生产激励作用不凸显，很多农民对粮补和农资综合补贴已经不太在意。由于粮食价格无法提升，使得粮食生产市场获利性不足，如果去掉政策补贴，农民受益还会面临亏损状态，且要承担农业生产风险，所以土地承包者粮食的规模化生产意愿不高。

（五）农业补贴评价监督机制不完善

根据土流网大数据显示，经计算2016年耕地有约43.47%的面积流转后是用于非粮食生产，耕地转非粮生产的面积在大幅度上升，这不利于我国粮食安全及农业发展，市场机制导向下的土地流转并不倾向于农业粮食生产，而且就实际补贴情况，现在依然有很多地区刺激土地承包者进行粮食生产的部分补贴依然发给的是土地流出方，如粮食直补、农资综合补贴等，因此导致土地承包方的经济利益损失，不利于对土地承包方的驱动农业粮食经营。

三、优化对策

一是加强补贴政策引导。土地流转中的农业补贴，是为了更好地驱动现代农业的发展，促进农业经营的面积规模化、生产高效化、管理现代化、劳作专业化。另外，也要注重解决粮食安全问题、农民问题和乡村发展的问题。所以土地流转中农业补贴政策应该具有多重导向性，在进行土地流转补贴时，要关注土地流转的作用、价值和社会影响，从现代农业、粮食安全、农民问题和农村问题等角度来进行多维度、多层次土地流转补贴政策的设计，使得土地流转更有力的促进农业可持续发展，保障社会粮食需求，同时更有效地促进乡村振兴。一方面，地方政府补贴方式由地方政府根據当地农业发展现状及农业规划情况进行设计，有针对性的对当地农业特色发展制定补贴政策。另一方面，土地流转中粮食生产补贴主要是国家补贴和地方政府补贴，适宜种水稻的地方加强水稻种植补贴，适合种小麦的地方加强小麦种植补贴。国家要提高补贴金额，能发展品牌粮食产品的地方，国家和地方要加强品牌粮食生产奖励等，这些补贴手段可以更有效、更明确引导土地流转趋向。二是增加补贴标准多重维度。以土地面积为主的补贴标准，使得土地流转的加速焦点更多地聚焦于土地规模，而不是土地流转后的经营，如土地流向谁，流转用途是什么及流转目的都不清晰，虽然补贴刺激了土地流转，但同时也产生了一些负面作用。因此，在以土地面积为补贴标准的基础上，还可添加其他标准，如承包方方面的经营人员标准、生产技术标准、经营管理标准、生产劳动力标准、粮食质量方面的品质标准、粮食生产方面的产量标准、农业发展方面的生态标准以及失地农民实际生活标准等。这些方面会更有利于土地流转的价值实现，也更有利于农业现代化经营。三是实施补贴数据动态监管，为了保障粮食安全和土地农耕面积的基线，为了现代农业更好地发展，实施补贴评价监督措施。补贴监督评价措施主要是地方政府要建立土地流转及补贴数据库，对实施土地流转情况及补贴情况进行数据建档，一方面监管土地流转情况，另一方面要设置补贴情况及效益跟踪，同时设计土地流转多因素评价机制，这些因素包括规模农业情况、承包经营情况、农业品牌情况、土地流出农民生活变化情况等，以此掌握土地、农业及农民情况，帮助政府准确地评估农业发展情况，了解实际变化情况，实时调整补贴政策，更好地引导农业、农村及农民发展，实现乡村振兴。

参考文献：

[1] 张 建，冯淑怡，诸培新.政府干预农地流转市场会加剧农村内部收入差距吗？——基于江苏省四个县的调研[J].公共管理学报，2017（1）：104-115.

[2] 彭 慧，闫保荣，毕宇珠，等.基于国际经验的中国家庭农场土地策略研究[J].世界农业，2015（7）：167-171.

[3] 楼擎擎.农业补贴对农户土地流转意愿的影响分析——基于浙江省141 个样本户的实证分析[J].安徽农业科学，2015（22）：261-263.

[责任编辑：王功巧]