协商民主是我国基层治理的重要方式

廖清成 罗家为

〔摘要〕 基层治理是国家治理的重要组成部分。随着社会的发展，群众利益诉求趋向多元化，基层民主成为基层治理的重要取向。选举民主在我国基层治理中发挥着重要作用，体现了人民当家作主，保障了人民的权益。同时，在基层治理中，选举民主也暴露出诸如侧重于民主“准入”程序、忽视程序之后的民主决策和民主管理等问题，这难以保证人民群众广泛平等常态化的民主参与。而协商民主可以让人们平等、自由、常态化的参与，通过协商议题的确定、协商程序的设计、协商人员的吸纳及协商过程的控制，实现多元权利和利益主体的共同参与，这些与治理现代化的要求高度吻合，有助于促进国家治理现代化的发展。实现基层协商治理的要点是在制度设计中把党的领导置于关键位置，广泛吸纳优秀人才、社会资源，扩大党组织的有效覆盖面。

〔关键词〕 基层治理，协商民主，选举民主，党的领导

〔中图分类号〕D621   〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0049-05

治国安邦，重在基层。基层治理是国家治理的重要基础，其治理效果与国家政权稳定、社会和谐息息相关。改革开放以来，在经济社会全方位转型的推动下，基层民主成为基层治理的重要取向，基层群众自治被确立为基层治理的一项基本制度。随着社会的日渐分化，群众利益诉求多元化趋向愈加明显，协商民主在基层治理中的作用越发凸显，日益成为基层治理的重要方式。

一、基层治理与民主的双重理性

马克斯·韦伯最早将理性二分为工具理性与价值理性，并赋予其一定的方法和载体功能，将其运用到社会行动与社会制度分析中 〔1 〕。在韦伯看来，工具理性支配下的社会行动遵循的是“现实目的合理性”，即只是关注主体利用这一客体能够解决某一特定的现实问题，主体在行动中遵循着“手段论”或“工具论”开展行动，最后在预期和这些先决条件下实现理性追求与特定的目标;而价值理性支配下的社会行动遵循的是“价值合理性”，主体和客体在互动过程中会自觉地选择符合预设价值期望的行动方案，无论这种价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西，主体只追求这种行为本身，而不管成败与否  〔2 〕114。正是工具理性与价值理性的相互作用，构成了人类社会行动复杂的样态。

民主作为一种国家组织和运行制度，表现出明显的工具理性和价值理性。民主的工具理性表现为关于民主的制度、程序、方式、途径等方面的设计，将民主作为一种政治有效、社会稳定、利益整合的手段，在实践中以此来实现国家政治社会生活的整体提升。民主的价值理性主要是指民主内含的精神追求方面，主要表现在人权、自由、共享、平等、法治、公正等价值追求方面。一般而言，任何国家的民主制度都是工具理性和价值理性的统一，通过两种理性的结合来弥合工具和价值之间的分歧，在动态平衡中形成稳定的政治制度。

新中国成立以来，中国共产党领导人民进行了追求和实现民主的艰辛探索，形成了一系列具有中国特色的民主制度，基层群众自治就是当代中国民主发展进程中极富特色的制度创新。我国的基层治理经历了一个曲折的发展过程，其在国家政权建立的基础上完成，遵循着国家放权与社会发育的互动轨迹。新中國成立初期，在大规模的政权建设以及政党下乡的推进下，中国共产党在基层社会逐渐构建起了一个总体性社会 〔3 〕44-48，其主要制度支撑为城市的单位制以及农村的人民公社制，这一基层管理模式一直伴随着计划经济体制的发展而不断强化。改革开放以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，原来封闭静止的行政制度难以适应市场经济条件下的社会现实，以民主和社会化为核心特征的新的基层治理体制开始孕育。就城市而言，随着单位制解体，“单位人”变成“社会人”，为了将分散的社会个体重新组织起来，维护社会稳定，进行公共服务的供给，以社区居民自治为载体的城市治理体制应运而生。就农村而言，家庭联产承包责任制的推行、户籍制度的改革以及城镇化的发展，将大量农村剩余劳动力从土地上解放出来，乡村社会逐渐由封闭静止走向开放流动，人民公社作为农村社会的基层单位走向瓦解，乡村治理面临诸多问题。一些地方群众发挥首创精神，探索出村民自治的治理思路，并逐渐上升为一项重要的国家制度。

村民自治和居民自治组成的基层群众自治制度，是中国基层治理的一项重要制度创新。作为一项民主制度，基层群众自治在制度设计和实践发展中也呈现出显著的双重理性，即价值理性与工具理性。一方面，作为社会主义国家，实现人民当家作主是社会主义制度的内在要求与价值追求，基层群众自治制度的设计正是在民主的价值理念指导下进行的，追求民主、平等、参与、人权、公正成为村（居）民自治价值理性的主要组成部分。另一方面，基层群众自治制度也是基于民主的工具理性的现实要求建立的。基层治理秩序的好坏关系到国家的长治久安以及重大民生问题。随着社会主义市场经济的发展，分化性社会逐渐形成，迫切需要将基层群众重新组织起来，维护社会的和谐稳定，促进公共服务的有效供给;基层群众自治制度适应了市场经济条件下的社会现实，能够将人民群众组织起来，有效化解社会矛盾，走出基层治理的困境，实现国家的长治久安，自然而然地成为基层治理的重要方式。显然，基层群众自治制度的产生、运行和发展集中体现了民主的价值理性和工具理性的统一，这两种理性的有效结合，在推动基层民主价值深入人心、群众民主观念的启蒙和民主权利的觉醒的同时 〔4 〕，又破解了基层治理的诸多难题，推动基层治理现代化的发展。

二、分化性社会的结构变化与选举民主的局限性

分化性社会是相对于总体性社会而言的。分化性社会是在改革开放的历史进程中形成的，是在社会结构转型和经济体制转轨的过程中不断孕育而成的  〔5 〕。总体性社会是指以计划经济为基础，以单位制和行政权力为运行逻辑，构成全国一盘棋、单位办社会、党政社企高度集中的一种社会存在样态。而分化性社会则是以社会主义市场经济为基础、遵循行政权力和市场配置相结合的运行逻辑，形成党政社企边界逐渐明晰的社会发展态势。改革开放的重大战略决策开启了我国由总体性社会向分化性社会的转型进程。特别是自20世纪90年代以来，确立社会主义市场经济体制、户籍制度改革、住房制度改革、加入WTO等一系列重大改革和开放政策的施行，推动了中国社会在经济、社会、文化等领域的全面转型，以计划经济为支撑的总体性社会向以市场经济为基础的分化性社会转型。

就经济领域而言，我国经历了从计划经济到市场经济的转型，从封闭经济到开放经济的转型，从二元经济到现代经济的转型 〔6 〕。一方面，在政府的推动下，进行了所有制改革、市场化改革以及权力下放，原本单一公有制的经济成分逐渐向公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方向转变，个体工商户与民营经济飞速发展，市场逐渐成为配置资源的决定性因素。另一方面，引进大量外资和技术设备，引导本国企业积极参与国际分工，发挥自身劳动力价格优势，逐渐融入全球经济和产业链之中，促进了经济飞速发展和产业结构转型升级。与此相适应，城乡经济结构也发生了根本性变化，一系列二元制度开始被打破，城乡之间各种生产要素流动和交换加速，城乡融合发展的经济格局初步形成。中国经济所有制结构发生了重大变化，民营经济得到了前所未有的发展，对外经济交流的深度和广度也不断拓展，城乡经济关系也开始由分割走向融合。

从社会领域来看，随着“单位办社会”的时代成为历史，各种社会力量蓬勃发展，在各个领域扮演着不可或缺的角色。一方面，各类公益性的社会组织快速发展，截至2018年，我国社会组织登记数量已超过80万家，持证社工达44万人，社工机构7500多家，志愿服务组织1.2万个，全国志愿服务信息系统注册志愿者超过1亿人;到2017年，全国共有各级各类民办学校17.76万所，占比达34.57%，招生1721.86万人，各类教育在校生达5120.47万人。另一方面，社会个体受教育程度不断提高，个体自我意识开始觉醒，特别是新社会阶层的兴起与不断壮大，推动了社会由金字塔型向橄榄型过渡  〔7 〕。所有这些表明，中国社会出现了大规模社会分化，主要表现为系统分化、职业分化、收入分化和阶层分化，并表现出了跨边界、流动性的趋势  〔8 〕。可以说，无论是社会组织、社会个体，还是社会结构，都表现出了多元、个性、分化的发展样态。

从思想文化领域来看，改革开放以来，我国思想文化领域发生了翻天覆地的变化，各种思想文化、社会思潮、价值观念相互激荡。人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，思想意识走向现代化、多样化、复杂化的趋势更为明显  〔9 〕。随着城镇化、工业化与农业现代化的飞速发展，城乡之间由封闭静止走向开放流动，基层群众思想观念、利益诉求、行为模式走向多元个性;特别是乡村社会，传统的以地缘和血缘为纽带的共同体关系逐渐式微，走向趋于个体化和原子化状态。

总体而言，在推进现代化的进程中，随着我国由总体性社会向分化性社会转型，基层治理面临的社会环境发生了重大变化，人们对民主的需求和对自身利益表达的需求都呈现出快速增长的态势，基层群众对民主的需求不断增长，单纯以选举民主为支撑的基层群众自治制度无论是在价值目标上还是在工具选择上都暴露出其局限性。选举民主以选票决胜负，强调以选票的多寡来决定基层领导者以及后续的一系列公共治理，难以保证人民群众广泛、平等、常态化的民主参与。这种治理方式具有间断性、阶段性、单一性，损害了少数人的利益，增加了公共治理的难度，导致了选举与治理绩效的脱节  〔10 〕。从当前基层社会的现实来看，单一选举民主支撑的基层治理主要表现为两方面。一方面表现在价值理性层面。单一的选举民主难以实现人民广泛、平等、持续的民主参与，随着基层群众自治制度的实践发展，村（居）民逐渐意识到，选举民主只是民主的一个重要方面，对社区（村庄）公共事务的参与也是村（居）民参与民主的重要方式。另一方面，作为工具理性的选举民主也遇到了多元社会的挑战。在多元社会的发展初期，政府还可以依靠选举民主和行政引导对基层社会实行有效的治理。但随着基层群众思想观念多样、利益诉求多元、社会矛盾复杂，选举民主在基层治理过程中遇到了诸多问题，难以满足群众经常性参与公共事务和公共决策的需求，也容易在社区（村庄）形成派系、引发矛盾，不利于公共政策的执行与基层社会的和谐稳定。可以说，无论是在价值层面还是在工具方面，单一的选举民主都难以确保基层自治的良性运行。

三、协商民主是基层治理现代化的现实选择

党的十八大报告指出，协商民主是我国人民民主的重要形式，要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商。这表明，我们党开始从顶层设计和价值取向上更加重视协商民主。从实践看，党的十八大以来基层协商民主如雨后春笋般蓬勃发展，全国各地亮点频频，涌现了大量基层民主的实践机制，比如民主恳谈会、参与式预算、“4+2”工作法、民主议事会等等，取得了显著的成绩。这些多樣化的民主协商机制与基层群众自治融为一体，基层治理绩效有了明显提升。

选举民主是在一定制度程序中，以个人理性为出发点，通过投票选举出公共权力的代理人，并由代理人掌握社会公共事务话语权和公共决策决定权的民主制度，代理人主要是通过票决程序和少数服从多数的原则选举产生。协商民主反对将公共政策和公共权力靠民主选举完全交给精英，而是通过扩大群众参与，在自由而公开的讨论中制定公共政策  〔11 〕。从治理角度看，协商民主就是身份自由平等的公民通过表达偏好、倾听他人观点、理性对话，以公共利益整合为导向，赋予治理过程的合法性  〔12 〕。显然，对合法性和正当性的关注，对参与者自由平等理念的强调，对多元主体参与的重视，对公共利益的维护、对决策目标的追求，是协商民主的应有之义。相对于选举民主，协商民主具有四方面的优势。其一，选举民主是以票决为核心，以选票的多寡论成败，不同投票个体之间缺乏必要的交流，无法了解相互之间的投票意愿;协商民主就公共议题进行面对面的利益表达、倾听和交流，不仅能理解利益诉求相关人的真实意愿，更能实现不同利益之间的偏好转换和利益整合。其二，选举民主从个人的理性出发，在投票时主要考虑自身的偏好和利益，而在投票之后又缺乏利益的协调机制，容易造成社会偏好的过度分散，引发社会矛盾;协商民主在表达个人偏好的同时，也能听取他人意见和观点，在协商讨论的过程中将各方观点进行分级排序和协调整合，实现了从个人理性到公共理性的转换以及个人利益到公共利益的聚合。其三，选举民主的决定原则为少数服从多数，在这一原则之下只能实现多数人利益的聚合，维护简单多数人的利益，而少数人的偏好和利益难以得到保证，容易造成多数人与少数人之间的对立和矛盾，既不利于公共政策的制定，也不利于公共决策的执行;协商民主的对话交流机制既维护了多数人的利益，也给少数人表达观点的机会，并且能够实现二者偏好的相互转换，可以有效地化解多数人和少数人之间的对立。其四，选举民主的参与具有阶段性和单一性，民主参与的形式较少，民主参与的周期较长，无法实现群众多样化和常态化的民主参与;协商民主可以根据不同的议题采取灵活的组织方式，根据事情的轻重缓急定期或不定期开展民主协商，大幅拓展了民主的深度和广度。

进入新时代，推进国家治理现代化成为重要议题。党的十八届三中全会强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。协商民主与治理现代化的契合体现在多个维度。首先，民主作为现代政治实践的标志，多元化的民主参与基层是治理现代化的应有之义。协商民主的特点在于人们可以进行平等、自由、常态化的参与，通过协商议题的确定、协商程序的设计、协商人员的吸纳、协商过程的控制，实现多元权力和利益主体共同参与，既遵循了现代政治的民主原则，又适应了现代化多元主体合作治理的趋势。其次，现代化的基层治理意味着和谐、秩序与活力。协商民主既可以尊重个体的权利和差异，畅通利益表达渠道，营造出富有活力的社会样态，又可以吸纳意见，整合各方利益，凝聚共识，保持社会的和谐与稳定。再次，基层治理现代化必然需要自由并具有独立人格的人民，而这些伦理价值内含于协商民主的理论之中，并在长期的实践中内化于国民综合素质中，成为提升基层治理能力的重要社会文化基础。简言之，协商民主从多元主体参与、社会秩序活力、国民人格与社会文化等方面与治理现代化的价值目标高度吻合，有助于推进国家治理现代化的发展进程，成为当前基层治理领域重要的理论范式与实践机制。

四、执政党的吸纳与整合是基层治理的主要实现机制

进入新时代，协商民主逐渐成为中国特色社会主义民主政治的重要发展方向，并在基层治理领域快速成长，推动基层治理现代化的发展。党的十九大报告指出，要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督;巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。那么，协商民主在基层治理中，其实现机制是如何构建并有序运行呢？我们认为，中国共产党通过发挥自身在协商民主制度中的核心地位和主导作用，对各类社会群体实行政治吸纳，对多元社会利益进行协调整合，以推进国家治理现代化的稳步前进。

首先，中国现代政治发展走的是一条政党主导的现代化之路。林尚立在阐述中国社会主义国家建设时强调，“政党主导”是中国现代化发展的基本政治逻辑 〔13 〕110。房宁对中国的政治制度进行了深入了解和分析，敏锐地指出，中国共产党的领导是当代中国政治制度的核心要素和根本特征 〔14 〕5。2018年3月，十三届全国人大第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入了宪法。可以说，作为后发型发展中国家，中国的政治现代化进程与早期发达资本主义国家具有根本区别，具有深厚的历史基础、实践基础和民意基础，与社情民意具有不可分割的联系。

其次，党的领导在协商民主与基层治理的制度设计中居于关键位置。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，强调要坚持党的领导，充分发挥村（社区）党组织在基层协商中的领导核心作用。党的十九大报告指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，强调要坚持和加强党对城市工作的全面领导，健全党组织领导下的社区居民自治机制。同年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，完善村党组织领导乡村治理的体制机制，丰富村民议事协商形式，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。同时，为破解城乡失衡的发展问题，重塑新型城乡关系，中共中央、国务院于2019年5月印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调要发挥党组织在城乡融合发展中总揽全局、协调各方的作用，以期实现城乡基层治理从分治走向融合。

再次，执政党在基层治理中发挥着突出的吸纳与整合功能。一是广泛吸纳优秀人才。人才是做好基层治理工作的基础，我们党作为执政党拥有一整套发现人才、培养人才和吸纳人才的制度機制。通过把社区积极分子、新兴阶层、退休干部等社会精英，以及村庄致富能手、退伍军人、大学生等新乡贤吸纳为党员，推荐其参选人大代表、政协委员、村（社区）小组长等，将其培养成为基层协商的骨干分子，从而大大增强了党对基层协商民主的领导力。二是广泛吸纳社会资源。基层社会不仅拥有体制内的资源，在非政府领域同样也具有丰富的资源，通过发挥组织优势，与驻区单位、企业、乡村经济精英开展多样化的合作，积极寻求社会资源对协商治理的支持，加强了公共资源与社会资源的整合，夯实基层协商的社会基础。三是扩大党组织的有效覆盖面。在基层协商议题涉及的众多领域中，非公组织与新兴领域较为薄弱，通过选派党建指导员、给予党建经费、加强管理，能够实现党组织对新型领域的有效覆盖，以民企党组织为核心和纽带 〔15 〕，通过党组织系统将体制外分散的企业、社会组织、个体户、专业市场等市场主体纳入基层协商的框架之内。总之，作为执政党，我们党在政治上、组织上、资源上具有天然优势，通过一系列的机制创新，实现了对基层社会人员、资源和组织的吸纳与整合，进而实现了多元利益的协调平衡。

执政党主导的基层治理具有显著的中国特色，是推进基层治理现代化的重要优势。其一，这一治理机制超越了主张个人权利的社会中心主义以及强调国家自主性的国家中心主义 〔16 〕，党员干部拥有国家公职人员的身份，可以将国家与社会的力量统合起来，有助于消弭国家与社会的矛盾。其二，政党的根本属性在于其政治性，政治功能是其基本功能。协商民主在实践中能够将党组织的领导作用和凝聚功能渗透到广泛的基层协商中，通过政治领导的强化和思想意识的教化，增强民众的政治意识和核心意识，保持基层治理的社会主义方向。其三，政党能够长期执政在于其合法性与凝聚力，治理的有序和有效是其主要源泉。这一治理机制将党的组织优势和协商民主的优势结合起来，既提升了基层治理的组织力，又增强了基层政府的服务能力，还有助于凝聚动员社会和保持政治稳定，是中国共产党提高执政能力和领导水平的生动体现。