政府生态治理中的利益冲突与协调

韦海鸣 齐壮

[摘要]随着世界范围内各国间政治、经济、文化联系的加强，生态环境问题已经成为影响人类可持续发展的共性问题。改革开放以来，工业化和城镇化水平不断提高，大幅提升了人们的生活水平，但“压缩性发展”的粗放式经济发展方式也使得国内生态环境形势日益严峻。在此背景下，文章从政府生态治理角度出发，通过分析政府在生态治理中利益冲突的表现以及产生问题的原因，提出构建生态治理评价绿色指标体系、拓宽公众群体生态治理参与途径、强化生态文明建设的整体性意识、界定企业集团生态环境保护权责等相关举措，以期为地方政府、企业集团及公众群体正确扮演生态治理角色提供参考借鉴。

[关键词]政府行为;生态治理;利益协调

[作者简介]韦海鸣（1972-），男，经济学博士，南宁师范大学经济与管理学院教授;齐壮（1996-），男，南宁师范大学经济与管理学院硕士研究生（南宁530000）。

一、研究问题提出

“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往”。利益是人类社会发展过程中个人和组织一切行动的根本推力，是社会领域中最敏感、最普遍存在的问题。我国国土面积广阔，生态物种丰富。尽管多项生态环境总指标居于世界前列，但因人口基数大、人均自然资源占有量相对较少，加之粗放型经济发展模式的长期实践及各级地方政府片面追求GDP数量，忽视其质量，导致我国生态环境破坏现象屡禁不止，居民生产生活与生态环境的利益冲突呈现愈演愈烈趋势。在“十八大”以来，中央政府在国家层面加大了建设“生态文明”的政策支持力度，但生态治理中的利益冲突问题，短时间内还无法得到有效解决。

生态治理问题本质上是各级政府与企业、民众以及环境保护组织的利益冲突问题，理清他们之间的利益关系，探寻这些群体之间的利益所得与政府环境保护政策的内在机理，对于国家生态文明建设目标的实现至关重要。当前我国整体经济实力不断增强，社会各个领域取得了令人瞩目的成就，人们生活水平不断提高，工业化和城镇化水平显著加强，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在这一过程中，生态文明的矛盾也日益凸显，由经济结构不合理产生的一系列生态环境破坏问题，已经在日益削弱社会经济可持续发展的源动力。因此，从利益冲突视角研究生态治理问题是剖开表面见本质的有效途径。基于此，本文从利益冲突协调视角出发，通过研究政府在生态治理中的作用，分析政府与企业、民众等群体的利益相关关系，提出了解决以政府为主导的生态治理中环保问题的新举措。

二、政府生态治理中利益冲突表现

（一）中央与地方政府生态治理利益博弈的存在

生态治理本质上是一个以环境保护为目标，牵涉诸多利益群体的国家战略任务，在这一过程中，最为突出的利益博弈就是中央政府和地方政府对生态治理的态度问题。由于中央政府和地方政府在社会经济中的地位不同，发展目标存在差异，两者对生态治理任务完成的目的性、落实性、可持续发展性也各不相同。中央政府作为我国广大民众整体利益和根本利益的代言人，它的行动和决策符合社会经济发展的普遍目标。因此，中央政府对生态环境治理出发点更加注重环境与社会经济的协调性。而地方政府作为各地区行政规划的代表，其利益追求目标也具有双重性的特征，一方面地方政府要迎合和認同中央政府根本利益界定，另一方面地方政府也会通过政治、经济、行政等手段实现本地区利益的最大化，这就在一定程度上使得地方政府在追求自身利益时具有一定的独立性，而这种独立性获得就是中央和地方政府利益博弈的关键点所在。在生态治理层面，地方政府除了追求生态和社会经济的协调性以外，也会利用现行社会经济制度，基于政府效用、个人偏好效应和本地区实际，增加本地区财政收入，实现GDP增长和效益最大化。这就使得中央和地方政府在共同面对生态治理目标任务时出现“利益调整失衡”的情况，这种中央和地方对同一任务调整失衡的波动性在生态治理上就表现为整体利益和局部利益的冲突与博弈。

（二）地方政府生态治理角色与民众扮演角色不同

政府作为局部利益集团群体，地方政府追求自身利益最大化。为了实现中央政府下达的国民经济增长任务，地方政府会通过外资引进、地区投资、消费拉动等方式尽可能实现本地区GDP的快速增长，但在增长过程中，也会将生态治理任务考虑在内。因此，对于地方政府而言，实现本地区社会经济增长是首要任务，完成生态环境治理是次要任务。考虑到环境治理具有外部性特征，各地方政府不会将生态环境保护作为本地区经济发展的主要目标，只是在投资和消费的过程中，尽可能实现经济和环境的协调。而这种协调性目标的达成受各地方政府决策差异的影响常处于失衡状态，失衡状态的表现之一即是忽视广大民众对生态环境治理的诉求。比如，某一地区为了增加税收，对高污染的企业采取地方保护主义，以牺牲生态环境为代价，片面追求地方经济增长。社会民众因表达自身利益诉求能力较小且力量分散，只能被动接受政府对生态环境的破坏性态度，久而久之，广大民众对政府生态治理决策产生排斥心理，进而加剧其与地方政府在生态治理上的利益冲突。

（三）企业资源垄断与环境信息披露制度相悖

企业集团作为市场经济发展的主体，可以通过生产资料流动和配置对政府决策施加一定的影响，特别是大型垄断企业集团，因占据丰富的市场资源，很容易利用自身优势对各级政府进行业绩塑造，实现财产收入增加。在生态治理层面，各企业集团也可以通过人才渗透等方式直接或间接参与到政府生态治理过程，同时政府获取生态环境数据信息多数是依托企业来完成，加上地方保护主义等因素影响，这也就为部分企业集团追求投资收益最大化提供了契机。当政府制定的生态环境决策与企业自身利益相符时，企业管理者会积极推动政府制定的环境方案。反之，当政府制定的环保政策有悖于企业集团利益诉求时，这些企业集团就会通过已掌握的市场资源信息，利用当前我国环境信息披露制度不完善的漏洞，促使政府环保决策趋向自身利益方向发展。比如说，某些企业集团可以利用企业内部专业人才和先进设备对某一地区的环境治理成本进行准确测算，待测算结果出来后，会基于环境披露信息不对称的现实向政府环保部门谎报或多报治污成本，营造企业集团治污能力欠缺的假象，从而误导政府部门做出削弱对本地区环境治理力度的错误决策，这也就加剧了企业集团资源垄断和环保信息披露制度的冲突。

（四）整体生态建设与行政模块环境治理分化

在十九大报告中，中央政府将生态文明建设摆在了优先发展的位置，提出了建设社会主义生态文明是实现中华民族复兴、促进人与自然和谐发展的国家方略之一。20世纪80年代以来，我国社会经济的各个层面取得了举世瞩目的成就，但与之相对应的是生态环境也日益遭到破坏，生态治理任务形势严峻。因此，进行生态文明的整体建设是基于我国现有国情、实现社会经济可持续发展的重要举措。我国生态环境治理一直是遵循各地区行政规划自主治理原则，由于各地区政府环保政策的差异性和不均衡性，生态环境治理呈现出分离化、碎片化等特点。尽管近些年来中央政府加强了生态文明的整体性建设力度，但在地方发展利益首要保障等因素作用下，许多城市在进行地区经济规划时只想享受中央政府政策利好，节省本地区经济建设成本，忽视生态环境保护的功能，从而就使得生态治理建设的整体性和地方行政模块化治理的分散性矛盾依旧存在。因此，如何均衡生态治理整体性和分散性的关系是摆在各级政府面前亟待解决的问题。

三、政府生态治理利益冲突产生原因

（一）各级政府决策定位相异

由于生态环境治理经济成本和人力成本投入较大，同时需要各部门密切配合，因此短期内对社会经济增长效果一般，这不仅造成部分地方政府财政紧张的局面，还会出现地方政府对生态环境治理消极怠工的情况。地方政府是某一区域内利益集团的综合体，遵循中央政府指示和指导，实现本地区经济增长是其首要目标。中央政府对于生态环境的治理是基于整体性视角，它的环保政策目标出发点是为了实现国民经济长久可持续发展。故中央政府和地方政府不同的政府职能角色定位决定了两者在生态环境治理上的不同态度，反映到利益层面就是短期利益与长期利益的协调。

（二）广大民众支持力度不强

生态环境治理具有较强的外部性效应，需要诸多利益相关者共同实施才能确保目标实现。受各地区生态环境差异性影响，同一环保方案会产生不同的生态效果。一部分地区为了完成上级政府部门制定的生态环境指标，会采用“一刀切”的方式对本地区生态环境进行行政化干预。这种“拍脑门儿决策”加剧利益受损地区的不公平，侵害了广大民众尤其是底层民众群体的个人利益，继而无法对其形成有效的环保激励机制。与此同时，个别政府部门领导者为了追求业绩，对高污染的“三无”企业采取纵容和默认态度，以牺牲环境为代价来实现本地区经济增长，不能使本地区民众享受经济增长带来的红利，反而使民众因生态环境破坏产生的一系列民生问题苦不堪言。在个人生态环保诉求无法得到满足的情况下，一些政府对企业破坏环境的饮鸩止渴行为，只会遭到广大民众的抵触和反抗，很难赢得公众的广泛支持。

（三）生态建设整体性被割裂

建设社会主义生态文明是社会各个阶层和群体应尽的义务和责任，但由于当前各地区生态环境治理具有自主性，容易出现各个地区环保治理方案与中央政府环保决策不一致的情形，这就使得生态建设的整体性被割裂，一方面削弱了中央政府对全国各个地区生态治理的把控力度，为后期环保政策制定增加阻碍;另一方面也会加剧各地区在生态环境治理方面的失衡情况，使得生态治理不公平的现象愈演愈烈。因此，中央政府应该加强对各地区生态治理层面的监管力度，增加中央和地方的协调性，在保证生态建设整体性的前提下，允许各地区生态环境治理进行自主性和局部性开展。当然，对于亟待扭转生态治理困局的部分城市而言，实现城市经济规划和生态环境保护的均衡，是解决经济发展和环境保护利益冲突的有效措施。

（四）企业垄断集团监督缺位

在生态环境监督层面，尽管从中央到地方制定了一系列的监管措施，但对大中型企业集团的监督依然存在缺位现象。主要原因在于大多数的监管措施都是政策性监督，对企业实际约束力不强，部分企业存在环境破坏行为，但因处罚力度较小，无法从根本上使得这些企业认识到环境破坏的严重性。此外，对当前企业的监督多是采用末端治理，无法做到监管措施中预防性治理和节末端治理相结合。部分监管部门虽然具备一定的监管权力但是因获得企业排污行为等生态环境破坏信息成本较高，削弱了监管部门的执行力和公信力。而广大民众等社会监督群体尽管可以较为容易获得企业破坏环境的第一手信息资料，但不具备监督制裁权，并且参与生态治理途径较少，因此只能被动接受生态环境破坏产生的不良影响。

四、政府生态治理利益冲突协调举措

（一）构建生态治理评价绿色指标体系

生態治理工作是由政府主导的系统性、复杂性民生工程，需要制定一套切实可行的绿色环保的指标评价体系来进行测度。这种指标体系的建立是将生态治理工作由宏观到微观、由抽象到具体的一种定量转化。依据该评价指标，可以将各地区生态治理工作以数据的形式呈现出来，对政府不同时期、不同阶段、不同地区的生态环保工作的贯彻实施力度和进度进行数字化展示，进而为政府部门提供有效、正确的数据支撑，为后期环保政策制定打下基础。一般来讲，生态环保指标数量越多、范围越广，其指标体系的准度和精度也越强。但在具体实践中，因系统和非系统性原因，过多的指标获取反而会增加绿色指标体系实施的难度。因此在具体指标选择时，要突出“绿色理念”，比如绿色GDP指标的选定，既要考虑到各级地方政府发展的实际，同时也要将该地区生态治理情况作为有益性的借鉴。总之，生态治理评价绿色指标体系的构建要坚持少、精、准的原则，用少量关键性指标实现生态治理数据的精准化，以便于政策制定者对获取的数据进行量化和对比。

（二）拓宽公众群体生态治理参与途径

公众群体是社会治理的中坚力量。然而，在生态环境治理中，由于力量弱小分散，政治权益较少，公众群体对生态治理的利益诉求极容易被忽视，无法得到有较满足，进而成为政府环保政策的被动承受者和企业集团错误行为决策的被剥削者。尽管社会公众群体无法像企业集团那样引导政府行为决策，但其对生态治理政策和方案的态度也不能忽视。因此，拓宽其在政府整体治理中的参与渠道至关重要。首先，完善法律保障制度，依据《环境保护法》等法规，落实公众群体对政府、企业及个人破坏生态环境的举报权利。其次，拓宽当前信息网络监督渠道，通过微博留言、微信公众号设立等方式为公众与政府线上交流打造二十四小时全天候监督平台，保障公众群体网络舆论权益和自由监督权力。最后，建立有效的听证制度和信访接待中心，帮助广大民众直接或间接参与到生态治理环境中来。同时，政府也可以通过扶持和发展潜力较大的民间环保组织，凝聚底层民众对生态保护建设的内心呼声，实现大众监督的多元化、层次化和透明化。

（三）强化生态文明建设的整体性意识

强化生态文明建设的整体性是协调中央和地方利益冲突、发挥企业传递作用、彰显个人权益的有效方式。首先，中央政府要继续贯彻十九大报告中，将生态文明建设摆在优先发展地位的号召，更新生态治理层面的法律法规，从制度框架方面凸显生态治理在国家经济结构化改革的重要性，同时也要借助于绿色指标评价体系，加强对各级地方政府生态文明建设的监督力度;其次，各级政府要合理处理本地区经济发展和生态治理之间的利益关系，根据本地区实际情况，在增加投资和拉动内需的同时，做好两者与环境保护的协调性工作，改变之前的粗放型经济发展模式;再次，在全国范围内，政府部门应该从上到下，引导企业认识到进行生态治理任务的必要性和严峻性，通过引进和吸收发达国家生态治理经验，发挥企业在政府和个人环境保护措施中的纽带作用;最后，广大民众群体需要增强舆论监督意识，在社会上营造生态文明建设的良好氛围。

（四）界定企业集团生态环境保护权责

界定企业在生态环境方面的权利和义务是加强企业监督的一种有效措施。一般来讲，企业在环保层面的责任和义务通常表现在三个方面：一是企业的生产经营和发展要符合国家制定的生态环境保护标准，像流通中的产品要符合国际和国内各种环境指标认证;二是企业在追寻自身利益最大化的同时要勇于和敢于承担因自身原因产生的环境破坏行为后果，需根据环境破坏行为造成的不良影响，对行业和个人进行规范性的补偿。如石料加工企业的工人若出现尘肺病等职业病症时，企业需要按照国家出台的工伤赔偿标准进行补偿;三是企业作为社会群体之一也需要承担社会责任，要主动响应和配合政府部门出台的环境保护方案，同时也可以通过自身经营行为引导民众树立生态环境保护意识，如阿里巴巴通过支付宝软件开展的“蚂蚁森林”沙漠植被栽种的公益性活动引导民众参与环保行动，这不仅是企业主动承担生态治理责任的表现，更是企业树立品牌、打造良好公众形象、增强市场竞争的良好途径。