法律视野下的网络舆情规制

欧阳茗荟

(南开大学 法学院，天津 300350)

一、什么是舆情

（一）舆情的含义

舆情的全称应是“舆论情况”，其具体指的是民众在一定社会空间中基于中介性社会事件的形成与演变情况，针对管理者、个人、企事业组织单位以及道德、政治、社会等持有的主观态度，是社会群体作为主体针对客体表达出来的情绪与意见的总和。

从上述定义里可以看出，舆情具有以下几个要素。

1.舆情依托于具体社会现象

中介性社会事项需要是特定的、具体的事件。区别于“舆论”“谣言”，舆情最鲜明的特质是指向对象的确定性。以首都堵车现象为例，堵车作为一个概括性事件，可以认定为一种社会现象的总和，人们往往会对概括性事件产生持续性较强的感情流露，产生的“舆论”很少具有爆发性。而舆情是针对具体事件而言，舆情的产生依托于具体事件，以客观事实为基础，引起人们快速的反思、评价。

2.舆情是特殊的民意

基于传统社会学理论而言，舆情本身属于民意理论领域当中的概念阐释，可综合体现出民意。但目前来看，舆情已经不仅仅是民意，它带有强烈政治色彩与群体趋向，且常常反作用于政治的意见表达。

舆情体现出的是一部分民意，是“受到影响的群体”的部分民意。但同时，舆情又会以“民意”的形式，左右执政者的决策和政策、新闻事件的走向，常常反作用于对应的社会事件，即“作用于执政者及其政治取向”。而舆情的表达又是公民基于言论自由这一宪法赋予的基本权利进行的诉求表达，并顺势延展到公民所享有的知情权、参与权和监督权等权的行使，它是一种权利的集合。[1]

3.舆情与新闻相辅相成

舆情常常借助于热门话题而得以形成和体现，但它并不是热门话题本身。舆情与人们的观点、看法紧密相连，所以舆情是一种“热点事件”与“社会思潮”的结合，这种结合常常以新闻作为引爆点，与其相辅相成。以“英国39 人尸体被发现于货车”事件为例，新闻报道引发了大量关注以及民众对“偷渡”问题的思考，舆情的产生依托于新闻，又推动着相关部门对案件的快速侦查。

（二）舆情的实质

舆情具体涉及社会公众针对社会中发生的各种问题特别是焦点问题提出来的公开意见（发表于公众平台）或者是持有的情绪反应（并未公开发表）。舆情能够体现出社会脉动与公众情绪，是或隐或现的民意（民众意愿）的情状，它应当是积极因素与消极因素并存的客观状态。[2]

在新闻媒体发达的社会，若新闻报道的写作恰当运用舆情的积极成分，切合实际，反映民情，去除民意中的偏激成分，对新闻进行评论时，结合舆情的因素，使新闻舆情成为民众的发声渠道，新闻便是一种引导社会思潮的有效方式。

（三）网络舆情的新特征

网络作为舆情的新晋发源地，已成为多种主体相互联系、民众表达意愿的重要纽带和平台。作为社会舆情的新样态，网络舆情所含有的新特性，考验着政府的法治能力，是法治政府、法治中国建设亟需破解的重要难题。网络舆情的特点主要表现在以下几个方面。

1.突发性

相较于传统的舆情而言，网络中的舆情传播通常是“新闻报道—转发评论—形成舆情舆论—传统媒体报道”的流程，只需要极短的转发时间，便可以产生连锁性、爆发性的覆盖效果。网民受语言感染性的影响，在激动情绪的带动下，将关注点集中于对具体新闻事件的连续发布，传播速度之快、范围之广，都是其他传统传媒渠道难以实现的。

2.隐蔽性

网络舆情区别于传统新闻媒体，通常以匿名形式在网络上进行言论发表。一旦舆情内容背离现实、鱼龙混杂，很难找出不当言论的始作俑者。同时，对网络舆情缺乏精准惩罚，网民以“隐匿性”为保护伞，在发表言论时，易图一时之快，缺乏对后果的深刻思考。

3.反转性

网络舆情传播速度快，发声平台多，被曝光的新闻事件往往尚未经准确调查，就已经被舆论声音掩盖真实新闻事项。以“罗尔事件”“重庆公交车坠江事件”“王凤雅事件”等为例，反转新闻通常以“有图有真相”“舆论倒逼事实”等为噱头，以掩人耳目、混淆视听的新闻点，吸引社会关注，反转新闻事实。

4.人为策划性变强

近年来，伴随网络信息技术的应用普及，网络舆情开始呈现出被操纵与被策划的新趋势。当事人基于社会舆论喜欢“围观”的看热闹心理，通过自身的网络话语权来带动网民情绪，以达到某种目的。如在成都某校园食堂事件当中，舆情最早肇始于疑似学生家长对外公开的视频，其中展示了不堪入目的变质发霉食物，由此引爆舆情，受此影响有部分家长选择聚集起来维权。而在经过客观深入调查之后发现，公开发布的视频属于人为摆拍，其目的就是要吸引社会公众的关注，纯属乌龙事件。在奔驰女车主维权这一事件当中，最早是该女车主于某社交账号上上传了自己坐在车顶哭诉的视频，在被扩散之后短时间内吸引了大量的关注，而且当事人后续又发布了和4S 店协商的过程录音，其中曝光4S 店蛮不讲理的做法令人愤慨，于是引爆舆情，这其实就是典型的当事人带动舆论发展的事例。

5.涉警舆情频率高

涉警舆情是网络舆情的重要组成部分，即与“警情”有关的舆情。其中，“警”字所包含的含义，不仅是公安民警执行公务时所产生的网络舆情，而是与警察这一特定身份有关的、可能引起社会公众较高关注度的网络舆情。[3]如“山东青岛大虾案件”“魏则西事件”“六警察暴力打死大学生”等众多舆情。公众对于公安机关的动态更加关注。

二、网络舆情规制的合理性与困境

（一）网络舆情规制的合理性

1.网络舆情法律现状

根据网络舆情特点分析，利用新媒体发酵的舆论，区别于传统媒体下的新闻播报。网络舆情以速度快、网民情绪易带动、责任落实困难为利用点，可以达成人为策划、舆论偏离民意的情况。当前我国对网络舆情的管理，法律主要有宪法、刑法、国家秘密法、治安管理处罚法等；行政法规主要依靠2000 年出台的《互联网信息服务管理办法》；部门规章和规范性文件主要有《互联网安全保护技术措施规定》《网监部门信息网络案件管辖暂行规定》《互联网信息服务管理办法(修订案征求意见稿)》等。

2017 年新出台的网络安全法尽管已针对我国互联网信息安全进行了初步规定，但大量法规直指的对象是互联网犯罪与数据安全，对于舆情的线上管控、线下惩罚方式、突发事件的监管防控、网络追责、技术要求、行为规范，尚缺少完整的、成体系的包含全面预防、规制、激励、惩治、职责等各个方面的系统性法规。

2.网络舆情规制的对象

对于舆情的处理对象，目前我国法律尚无明确规范。实践中常以《互联网信息服务管理办法》第十五条“有害信息”作为网络舆情的规制对象。在《互联网信息服务管理办法》中针对互联网信息服务提供者做出了信息内容规制，需要规制的舆情，往往是破坏国家安全、民族团结、脱离事实、危害安全的言论，唯有对这些言论加以规制，才能更好地保证民众的基本权利。网络舆情规制具有时代性下的必要性。

（二）网络舆情规制的法律困境

1.缺乏前期预案制度

一般情况下，由新闻引发的舆论常分为两种类型。一种是由官方媒体发布的重大新闻报道，如自然灾害、政策出台、外交新闻。此类新闻事件由官方媒体发布，属于可提前预案范围，应当规定在新闻播报前做出预案。另一类是新兴自媒体平台，此类舆情的爆发虽然很难预警，但相关部门也应提前对大数据进行监控。一旦出现短时间内数据急速增加的异常状态，应当最快速度做好准备。网络舆情的爆发性，伴随着新闻传播的广泛性，其传播速度之快，影响范围之广，远超传统媒体。如翟某某事件迅速引起学术界对学术问题的再次重视，范某某漏税事件一度将娱乐圈“阴阳合同”话题引向高潮。在舆论传播的快速性与网民情绪的激动性面前，如果缺少预案，疏于对具体事件提前的舆情分析，导致舆情已在网络上发酵才有官方回应，则虽然积极控制舆情，但政府部门的权威解释时常缺席，难以达到理想的控制效果。

2.监管与舆情平台错位

网络舆情信息往往是均衡地分布在互联网空间中的两个网络舆论场域。一是由各级党和政府通过权威发布与线上线下解读，以报纸、电视、广播和网络等媒体主动发布信息形成的官方网络舆论场域；另一个是由论坛、博客、微博等通过互动交流等方式进行信息传播，形成的空间网络舆论场域[4]。真正的舆情往往形成于后者。同时，随着大量新媒体的出现，如抖音、快手甚至是知乎评论、微信小程序，都可能成为新晋的舆情发酵平台。但这些新兴平台出现后，却没有法律对其加以及时的规制，以至于不理性群体言论肆虐。而传统的政府监管以及传统法律调整依然将重心局限于贴吧、推送、报道等，与新晋舆论潮流明显错位，难以在第一时间落实监管与法律责任。

3.监管法律的缺失

一是体现在由于缺少法律意识，领导者秉持传统思维，发生舆情即交网信部门处理，忽略涉事单位应担任解决问题的主要责任。二是法律缺少监管机制，若在舆情发酵初期迅速发现端倪，对易感染群众情绪的事情进行前期监控与处理，舆情对于维稳的挑战便可以大大降低。三是处理方式简单，往往一删了事，缺少对舆情责任人与不当传播人的追责以及对网民情绪的回应与安抚。四是分管不明，即新媒体管理责任划分不明，其中以区域划分尤为明显。如某贴吧管理权位于北京，但其下属某地贴吧只包含涉当地信息，这导致网信部门跨区域处理困难，而我国立法中，并没有对管辖权进行明确划分。

4.涉警类舆情处理能力有待提高

在涉警舆论的应对当中，面临着警察无法正确区分行政人格与自然人格的问题。身着制服民警与百姓发生冲突，舆论经常会演变为“女警察殴打群众”等与基本事实并不相符的舆情。应对涉警舆情，警察队伍不仅仅是有专业知识的民警，也包括一些不熟悉舆情处理的基层民警。这些未经过专业培训的民警经常对涉警舆情消极处理，导致处理对接不畅，效果欠佳。

三、舆情治理规范展望

（一）“有形手”与“无形手”结合

在舆论治理的过程中，法律是“有形手”，它通过明确的规定，对违法行为进行以国家强制力为保障的处理。而在网络舆情治理中，公众意见平台与网络领袖作为“无形手”发挥着更重要的作用。要注重发挥“无形手”的作用，利用政府信息部门公开平台提前了解民心、公开政策意图，发挥网络领袖的积极指引作用，发挥好民众自我管理、自我净化的能力，自觉抵制以讹传讹等不良行为。

在当前有关政府信息公开、网络问政议政等制度建设尚存不足的情况下，亟待设立专门法律法规，强调加强网络社区管理制度创新，引导网络空间公共论坛的合理生长与理性参与并发挥其积极作用，以弥补网络政治生态中公众参与虚置化与形式化、公众知识碎片化与个体化、公众利益未充分组织化等缺陷，为公民基于互联网平台充分行使并有效实现其知情权、参与权、表达权、监督权奠定坚实法治社会基础，[5]使法律的“有形手”与其他“无形手”相结合规范治理网络舆情。

（二）加强涉警舆情公关能力

由于舆论的危机一部分来源于部分媒体、“网络领导者”、网民对不实信息的传播，政府部门化解舆论危机的重要举措之一便是官方回应实情，但往往被舆论的怀疑声音掩盖，事件的关键细节往往被“有关部门正在全力调查”取代，无法起到辟谣的实质性作用。加强涉警舆情公关能力建设，正确运用好新媒体积极回应网络舆情关注，则会起到事半功倍的作用。

1.案例回顾

以北京地铁打人案为例。2017 年3 月4 日，北京地铁上一名男子对两名女生辱骂推搡的视频火爆网络，网上众说纷纭，部分舆论质疑此事是炒作、摆拍，还有部分舆论掀起了“地域黑”，开始黑北京人，口水战一发不可收拾。

3 月5 日凌晨，@平安北京做出了第一次回应，表示已经关注，正在开展调查。约4 个小时后@平安北京做出第二条回应，称已经将视频中的男子抓获。3 月6 日晚上8 时左右，@平安北京发布微博，向社会公布了整个案情经过。

微博发布信息为：

对于网络之上从3 月4 日开始传播的北京地铁10 号线视频，警方第一时间进行调查，把视频里面的男子张某查获，同时针对当事人以及视频拍摄上传者进行核实，进而理清案件事实。通过调查发现，由于当事人胡某某与蒲某某请求张某扫微信二维码进行推销，中间出现争吵，张某针对二人有过辱骂与推搡等过激行为。在这个过程中当事人并未受伤，同时手机等也没有损坏。在接受警方调查之后，张某针对个人行为感觉到懊悔，同时发出真诚道歉，且得到了对方的谅解。

鉴于张某有真诚的悔过行为，且本身属于未成年在校生，之前没有违法行为，警方根据治安管理处罚法依法对于张某给予 5 日行政拘留处罚。而针对蒲某某与胡某某等涉嫌违反地铁运行管理的情况，已经对其责任单位给予通报，并批评教育当事人。

针对社会各界广泛关注警方执法活动，警方表达真诚感谢，同时倡导能够深化警民交流沟通，联合维系良好的社会治安环境。

2.案例分析

该回复为公安机关对舆情的积极回应，受到了广大网友的点赞。仔细分析该回复具有以下几个特点。一是回复及时性。事发当天，官方微博立刻作出回应，表示对事件的重视与查清态度。在案件调查后，又第一时间发出声明，缩短了舆情的发酵时间。二是回复的细节性。表明双方的态度与受伤程度，且处理依法有理有据，明确说明相关法律与惩罚措施，叙述逻辑严密服人。三是处罚深得民心。利用新兴媒体加强警民沟通，体现了公安机关对类似事件的绝不姑息，以及对在校学生处罚减轻的“人情味”，是良好处理涉警舆情的典型案例。

涉警舆情的处理可以借鉴外国的经验，例如美国整合国土安全部、国防部等六大部门，成立通信与网络安全控制中心和信息分析、反应中心，对涉警舆情积极评估与反击。同时，要注意制定实战性的媒体技巧，吸收新闻领域专业人才，构建警民合作新模式。

（三）从外国立法反思我国舆情规范

1.国外立法规制概述

目前国外在网络舆情规制方面主要采用的模式有下述三种。第一，严格主义模式。典型国家为新加坡，具体是针对网络舆情实施严格的管理，并具备完整的内容审查机制，能够切实维护价值观念。第二，自由主义模式。典型国家为美国，在网络舆情监管方面给予公民自由言论权以充分的尊重，依赖于行业自律。第三，折中主义模式。典型国家为英国，在网络舆情监管方面主要在于行业自律，同时辅以政府监管，而这也是当前世界范围内网络舆情监管的主流思路。[6]国外规制网络舆情相关立法情况见表1。

表1 国外规制网络舆情相关立法情况

2.国外模式对我国制度建设的启发

虽然我国已经逐步获得一系列的互联网立法成果，然而与发达国家相比，仍存在较大差距。这尤其体现在：一是基本法的缺失。由于缺少基本法律对网络中舆情管制相关权利的明确表述，我国现行法规与暂行办法中，出现众多的交叉重合情况，法律的具体适用不明确，责任认定不清晰。针对这种情况可以采取西方国家的做法，减少单行法对于舆情规制的出台，减少法律重合的适用纷争，力争用基本法统一规范舆情。二是我国法律对于舆情责任规定太过笼统。在舆情事件中，对于主要责任人、虚假信息传播者，都很难找到明确法律法规对其进行处罚。网络舆情的监控、处置权利，也缺少更加细致的划分。三是缺少程序法的保障。侵权事件发生后，追责困难且效率低下。一方面，公民的诉求得不到快速满足，舆情发酵持续升温；另一方面，程序法也要最大程度保障公民的合理诉求，一旦言论发表被强行不正当删除，公民也需要有必要渠道进行维权，保护自身的合法权益。

四、结 语

网络信息时代新媒体的出现，扩大了舆情的传播范围，增加其爆发频率与强度，对政府维稳能力、旧有法律规定均产生不小的挑战。本文以法律为主要观察角度，考察网络舆情规制在我国立法中的不足。同时，通过对西方国家经验的借鉴，期待对其进行调整：以基本法统一众多单行条例、以程序法配合实体法，等等。

总之，在网络舆情的规制道路上，法律的作用尤为关键，它既是舆情传播的兜底条款，也是民众受舆情涉及的相关权利遭遇侵犯时反击的利器。我国立法虽已意识到“互联网不是法外之地”，但在舆情监管上，尚存在着传统思维下的规制范围狭窄、手段强硬等诸多问题。唯有更好地将舆情治理与法制相结合，才能真正意义上迎接时代对政府治理能力的考验。