农村寄宿制学校管理的法治不足及其治理

谷家俊 姚永强

摘   要： 针对章程建设滞后、监督机制不健全、生活教师工作规范性较差、校园安全管理工作落实不到位、师生权益保障制度不完善等问题，农村寄宿制学校应完善学校章程，健全学校法治化管理体制，加强民主管理与监督，明确生活教师岗位责任，强化学校安全管理，建立师生权利救济制度，积极推进学校管理法治化。

关键词： 依法治校   农村寄宿制学校   学校管理   法治思维

随着依法治国、依法治教的深入推进，依法治校成为各级政府和社会各界关注的重要内容。2010年5月中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，为保证学校教育教学和管理活动符合法律要求，学校应依照法律要求建立规范的学校章程和制度。2012年11月教育部下发《全面推进依法治校实施纲要》，强调各级各类学校要将学校章程建设和学校制度完善放在学校管理的突出位置，着重强调学校法治意识的增强及法治能力的提高。2014年10月中共中央发布《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步要求各级各类学校持续推进依法治校。依法治校思想成为各级各类学校开展管理工作的重要依据，农村寄宿制学校作为中小学校的重要组成部分，在管理过程中切实加强法治建设，积极推进学校管理法治化，是落实依法治校的必然要求。

一、学校管理法治化的基本内涵和主要内容

（一）学校管理法治化的基本内涵

学校管理是在遵从学校办学规律的前提下，学校管理人员运用一定的管理手段，有机整合学校内外资源以期实现学校教育目标进行的一系列管理活动。为处理好学校管理中出现的复杂问题和情况，学校需要依照法律法规和规章制度规范管理。简单来说，学校依法管理就是法治，法治在学校管理中的具体表现就是依法治校。“法治”强调的是法治理念、原则和精神在学校管理中的体现，不是一种制约或强制，而是对权力的规范和权利的保障。“依法治校”依据之“法”既有宏观层面的国家法律法规，又包括微观层面的学校章程和规章制度。“依法治校”的载体是学校，故依法治校着重强调处理好学校教育权和学生受教育之间的矛盾，实现学校及学校人员的整体发展，为学校和学生的互动提供和谐的环境。因此，学校管理法治化即学校在实现教育目标的过程中依据法律法规及学校办学规律制订的符合“法治”原则的各项规章制度，对学校的人、事、物进行的一种合法化、规范化的管理。

（二）学校管理法治化的主要内容

根据依法治校要义，学校在管理过程中首先要摒弃“人治”思维，牢固树立“法治”思维，用权利监督权力，充分尊重师生的合法权益。学校管理法治化可从以下几个方面切入。

1.学校办学自主化

学校享有办学自主权，但“自主”并不等于“随便”，学校自主办学必须符合法律的规定。1995年颁布的《教育法》明确规定，学校“按照章程自主管理”，这一规定指明了学校自主办学的方向。教育部原部长陈至立在《全面推进依法治教开创21世纪教育振兴的新局面》中进一步明确了学校自主办学权与依法治校的内在联系。学校在管理过程中可以依法独立进行教育决策和组织教育活动，依照章程自主管理。学校章程一直被视为学校的“母法”，在学校自主办学和自主管理过程发挥着纲领性的作用①（48-49）。因此，学校办法自主化及最终学校管理法治化的实现必须依托科学规范的学校章程。

2.监督机制完善化

阿克顿勋爵在论述“权力”问题时指出权力过多集中与监督机制缺失之间的矛盾是导致腐败的源头。由于绝对理性之于个体而言，总带有明显的理想主义色彩，因此个体思维和行为总有一定的局限性。学校办学自主权的逐渐扩大已成既定事实，学校的办学活力得到了很大程度的释放。为了最大限度克服手握“重权”的学校管理人员在管理过程中出现的局限性，减少决策失误，保证权力行使的公正性，必须引入相应的监督机制。完善的监督机制可以有效地遏制权力的异化和腐败，有效维护学校管理秩序和正义，确保学校办学的和谐运转。

3.管理行为和措施规范化

孟子曾语：“不以规矩，不成方圆。”为避免社会的无序状态及个体各行其是，社会运行、人的活动必须遵循一定的准则与规范。学校应对教育教学和管理等各个岗位和这些岗位工作中的常规性要素提出明确的标准范式，制订包含目标成果、技术路线、组织方案、工作程序及具体方法等在内的完整的管理体系。鉴于学校管理内容的复杂性，为切实保障学校管理中各要素的协调统一，需要做好两方面的工作：一是用既定的规范维持学校管理的稳定性;二是必须坚持“扬弃”的观点，根据实际要求适度调整，使学校管理理念和方式适应时代发展要求。

4.管理制度科学民主化

依靠外在强制力规范协调组织成员的行为，用制度方式对学校进行管理可以避免学校管理的临时性、随意性和盲目性②（57-59）。依据国家法律法规和教育规章建立与学校预期目标相适应的相对稳定的学校制度，保证了学校制度的科学性。学校制度要充分落实到实践中必需取得学校成员的认可，因此，学校制度的制订须吸纳学校相关利益主体的合理建议。

5.师生管理权益化

“法治”不仅强调制度管理，而且注重人本管理。因此，学校必须尊重学校人员的合理需求，学校管理的法治化必然要体现对教师和学生合法权益的关怀与保障。学校须依照法律法规的要求维护教工和学生的合法权益，根据法定的权限和职责对教工和学生进行管理。同时，学校要积极营造安全有序的法治氛围，为教职工和学生创造宽松和谐的环境，使他们的身心得到健康和谐的发展。

二、农村寄宿制学校管理的法治不足

创办农村寄宿制学校是科学规划农村学校布局，系统整合农村教育资源，解决农村分散学生上学远和上学难问题的关键③。为进一步改善寄宿制学校教育质量，需要在依法治校理念的指导下切实加强寄宿制学校管理。农村寄宿制学校为学生提供食宿，并将学生学习生活全部纳入学校管理，在推进依法治校的过程中，农村寄宿制学校的管理仍存在法治不足的問题。

（一）学校章程建设滞后

农村寄宿制学校作为一种新兴的教育形式，管理工作还处于“摸着石头过河”的状态。由于学校章程建设滞后，学校管理的法治化之路举步维艰，难以达到依法治校的要求。首先，章程建设的主要责任人对章程不够重视，普遍认为学校已有较完善的规章制度，费心制订学校章程属于事倍功半的行为;其次，章程文本内容与国家法律法规要求契合度较低，法治特色不够突出，使得学校章程缺乏权威性和稳定性;最后，学校章程缺乏针对性。章程制订者对学校实际情况未进行充分考察和准确把握，忽视管理对象的特殊性，在章程制订过程中生硬照搬其他学校章程，致使学校章程的可操作性仍有所欠缺。

（二）监督机制不健全

权无监督便会“乱”，甚至会“滥”。自1985年首提“校长负责制”再到2006年以法律形式确立“学校实行校长负责制”，校长全面负责学校、全权代表学校已成为全体共识。校长由此被赋予多种权力，但由于法治理念和法治知识的欠缺，在管理過程中，一些校长带有很强的主观意志，“拍脑袋”决定学校管理工作的现象屡见不鲜。由于缺少完善的权力监督机制，一些校长将个人意志凌驾于学校既定的制度管理之上，不顾学校的制度要求和学校的管理条例随意决定学校的大小事务。这种“人治”现象显然与依法治校的要求是背道而驰的，长此以往，学校的长足发展必然受阻。

（三）生活教师工作规范性较差

农村寄宿制学校的学生是生活自理能力和学习自觉能力不足的未成年人，需要在生活和学习方面提供适切指导与帮助的生活教师。目前，农村寄宿制学校对生活教师的管理尚缺规范性，如对岗位培训、工作考核和管理方式等方面都未有明确的规定。由此，生活教师对自身职责范围的认识处于“雾里看花”的状态，无法明晰自身的职责范围，导致工作多流于形式。这种“放任自流”的管理方式助长了生活教师的工作惰性，导致生活教师的工作责任感不强，最终影响寄宿制学校学生的健康成长。

（四）校园安全管理工作落实不到位

寄宿学生从小远离监护人缺少系统安全知识的学习，作为未成年人的寄宿学生安全意识不足，应对危险的能力还十分欠缺④（68-76）。由于管理对象、管理时间、管理环境的特殊性，寄宿制学校负有更加复杂的安全责任，学校对安全问题的预见能力、处理能力和防范能力的高低直接决定了寄宿学生安全能否得到最有效的保障。学校管理者在校园安全管理方面多处在“自学成才”阶段，对安全管理工作把控力度还有待提高。学校展开的安全教育培训在形式和内容方面还存在一定的局限性，就培训形式来看，以理论知识学习为主缺少实践演练;就培训内容看，强调一般性的安全培训，如防溺水、用火安全等，一定程度上忽视了针对性的安全培训。学校对安全问题的强调存在“雷声大雨点小”的现象，致使校园安全还未成为学校成员共识。

（五）师生权益保障制度不完善

尊重和保护教师和学生的合法权益是管理法治化应有之义，完善的师生权益保障制度是确保师生权益免遭损害的有力屏障。然而，就现实情况看，由于权益保障制度的缺失，教师和学生合法权益被侵害的现象依旧存在。就教师权益而言，农村寄宿学校在管理中未充分尊重教师合法权益的现象主要表现为法定休息时间被侵占、加班未得到合理补偿、医疗保障未落实、工资异化等。就学生权益而言，基于教育职责，学校为取得教育效果实现教育目标对教育活动中最活跃的主体——学生进行一系列管理。不可否认的是，因学校对学生的主体地位认识不足，加之缺少有力的外部力量对学校拥有的学生管理权进行有效约束，学生的合法权益面临潜在威胁。农村寄宿制学校的学生大多是维权意识较薄弱的农村未成年人，权益受到侵害时大多无知或无力反抗。无论是教师还是学生都是开展教育活动不可忽视的因素，因此，必须制订行之有效的制度保障教师和学生的合法权益。

三、农村寄宿制学校管理法治化的路径

农村寄宿制学校因管理对象的特殊性，面对着更为复杂的管理情况，在依法治校的形势下，必须要将“法治”思维纳入农村寄宿制学校管理工作，提高学校管理效益。具体而言，农村寄宿制学校管理法治化的实现包括以下路径。

（一）健全学校法治化管理体制

学校法治化管理体制一方面包含学校章程，另一方面包含与章程配套的细节化的规章制度。从学校章程看，学校章程既要符合法治要求又要体现学校自身实际，切忌空洞。章程的制订必须严格坚持社会主义的办学性质，依据法律规定对本校事务进行规范管理。农村的寄宿制学校章程是从居于上位的国家法律法规及规章等衍生出来的更加具体的规定，因此，学校章程不能与之抵触。同时，由于不同学校的办学情况存在无法消除的实际差异，因此身处农村的寄宿制学校在制订章程时应充分考量本校教师、学生、管理体制、财务等方面的实际情况。从学校规章制度看，学校的教育教学管理、学生管理、安全管理、人事管理、财务管理等方面的制度规范要与学校章程相匹配，才能保证高效管理合力的形成。

（二）加强民主管理与监督

根据依法治校的要义，学校管理不能依据某一个体和某一部门的自由意志进行。为保证学校各项管理工作在“阳光下运行”，必须加强对学校管理者及相关职能部门的监督⑤（27-36）。一方面坚持和完善校务公开制度。学校进行校务公开既增强了学校工作的透明度和规范性，又保障了教职工、学生和家长的知情权和监督权。另一方面完善学校内部监督机制。依法治校要求学校建立客观有效的监督机制，如建立与完善领导述职制度、落实干部选拔和教师职务升迁制度等，确保学校管理活动的规范性和合法性。

（三）明晰生活教师的岗位责任

寄宿学校是寄宿学生学习和日常生活的固定场所，因此，扮演教师和家长双重角色的生活教师对心智尚未成熟的农村寄宿学生而言是极为重要的存在。依法规定生活教师岗位职责可以提高寄宿制学校管理规范化程度。就寄宿制学校学生的具体情况看，生活教师在以下几个方面承担责任：在学生行为习惯方面，生活教师要及时发现学生的不良习性，并依据学校规章制度对学生进行教育和惩罚，培养学生自我管理、自我约束的能力，帮助学生养成良好的生活习惯;在课业辅导方面，督促学生完成学习任务，培养学生的学习自觉性和主动性;在社会交往方面，积极组织多样化且有益身心健康的娱乐活动，寓教于乐，培养学生的交往能力和组织能力。

（四）强化学校安全管理

学校安全作为学校教育的重要组成部分，处理安全问题时需要将法律观念和意识纳入学校安全管理工作中。依照法治要求，学校强化安全管理可从三方面入手。一是建立健全安全管理制度。对照上级部门对学校安全管理要求，自查学校已有的安全管理制度，补充缺失的制度，对不符合学校实际加以改善，做到整体覆盖，具体制度可操作;二是落实安全管理职责。为强化学校安全的监督管理，维系学校正常的教育教学秩序，学校要组建针对寄宿制学校特点的安全工作领导小组，层层落实学校管理职责;三是统一调度学校安全管理工作。结合对农村中小学生特点的分析及农村学生寄宿学校突发事故的预设，学校通过事前应急方案的预备、培训和演练等方式实现安全管理常态化。学校安全管理人員对安全事件进行识别并提出针对性的应对方案，最大限度减少安全事故对学校和学生的影响。

（五）建立师生权利救济制度

“有权利必有救济”，为切实保障师生的合法权益，学校需要建立规范的权利救济制度，改善师生权益被侵害时申诉无门的现实窘境。学校应根据《教育法》《教师法》等国家法律法规制订教师申诉制度。依照法律规定及学校章程要求确定教师的申诉程序和申诉范围是建立教师申诉制度的前提⑥（57-62）。学校要依托校内教师工会等有关部门成立教师申诉委员会，对教师提出的申诉内容进行规范处理并予以反馈。同样的，学校依据《教育法》《未成年保护法》《预防未成年犯罪法》等法律法规和学校规章制度制订学生申诉制度，要规定学生的申诉范围、申诉程序、申诉方式等。同时，学校要成立学生申诉委员会或学生申诉办公室，针对未成年监护人提出的申诉内容进行客观公正的处理。

将“法治”纳入学校管理中较好地弥补当前农村寄宿制学校管理的短板，维护农村学生和教师的切身利益，促进农村义务教育事业的发展。当前寄宿制学校法治意识和依法治校能力普遍不足，并不意味着寄宿制学校在法治化进程中就可以独善其身，不予理会。农村寄宿制学校在隐痛中推进管理法治化既是国家法治建设的要求，又是基于自身长远发展的现实选择。

注释：

①兰霞萍，陈大超.推进教育管理的民主化与法治化[J].中小学管理，2016（1）.

②张根应.人性化管理与制度化管理的思辨与超越——基于绩效考核背景学校管理范式变革与构建的思考[J].现代教育科学，2011（8）.

③董世华.我国寄宿制学校问题研究[D].武汉：华中师范大学，2012.

④朱桂琴，陈娜，宣海宁.农村寄宿制初中生同伴关系与校园欺凌实证研究——以河南省4县5校为例[J].教育研究与试验，2019（2）.

⑤范国睿.基于教育管办评分离的中小学依法自主办学的机制体制改革探索[J].教育研究，2017（4）.

⑥鱼霞，申素平，张瑞芳.教师申诉制度研究[J].教师教育研究，2005（3）.

参考文献：

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[2]张根应.人性化管理与制度化管理的思辨与超越——基于绩效考核背景学校管理范式变革与构建的思考[J].现代教育科学，2011（08）.

[3]董世华.我国寄宿制学校问题研究[D].武汉：华中师范大学，2012.

[4]朱桂琴，陈娜，宣海宁.农村寄宿制初中生同伴关系与校园欺凌实证研究——以河南省4县5校为例[J].教育研究与试验，2019（02）.

[5]范国睿.基于教育管办评分离的中小学依法自主办学的机制体制改革探索[J].教育研究，2017（04）.

[6]鱼霞，申素平，张瑞芳.教师申诉制度研究[J].教师教育研究，2005（03）.

[7]鲍成中.法治视域下的校长权力规约[J].教学与管理，2011（22）.

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[13]王景.农村中小学布局调整中寄宿制学校建设的思考[J].教育理论与实践，2016（25）.