中国—东盟旅游服务贸易自由化法律研究

陈晓彤

〔内容提要〕 本文围绕GAST的宗旨——逐步推进服务贸易的自由化，结合CAFTA《服务贸易协议》中的东盟各国对旅游服务贸易的具体承诺，反映了中国与东盟国家间的壁垒问题，不断削减中国东盟旅游服务贸易的壁垒，需要依GAST兑现承诺以及修改法律，并借鉴先进国家的经验，建立国际旅游服务贸易专门法，并在中国和东盟国家之间建立专门的旅游服务贸易协定，从而使中国—东盟旅游服务贸易达到进一步自由化。

〔关键词〕 中国—东盟 旅游服务贸易 自由化 CAFTA《服务贸易协议》

一、中国—东盟旅游服务贸易自由化现状

20世纪90年代，在我国经济发展势头一片大好的情况下，我国赴东盟旅游的游客数量不断增加，一直到2010年我国游客的数量都在不断增加，CAFTA由此成为世界范围内旅游贸易复兴最为快速的区域，更是给世界的经济复苏做出了良好的榜样。根据以往的数据分析，中国与东盟早已互为重要的客源国，据东盟秘书处统计，从2010—2016年间，中国入境游客数量增长了30.92%，由此成为这一时期赴东盟旅游增长最快的境外客源地。旅游服务贸易无疑是在服务贸易中占据最重要地位的领头羊，也是CAFTA建设的敲门砖，对促进人文交流和经贸发展的作用更是不言而喻，如果有一个良好的旅游环境和法律政策指导，中国与东盟巨大的旅游消费市场合作前景十分值得期待。更值得一提的是，中国与东盟各国不久前在吉隆坡完成了服务贸易方面第三批服务贸易具体减让谈判，与前两批具体承诺相比，在旅游环境运输等近70个分部门作出了更高水平的开放承诺，令CAFTA在双方的国际合作和贸易中更加重要，进一步提升了服务贸易自由化水平。

二、中国—东盟旅游服务贸易壁垒——以CAFTA《服务贸易协议》为基础进行分析

2007年1月14日，中国与东盟十个国家签署了双方贸易服务框架协议（简称“CAFTA《服务贸易协议》”）。这一协议的签订为促进多方贸易的展开提供了法律层面的保障与制约，《服务贸易协议》作为中国第一个签署的CAFTA自由化贸易服务协议，其能够实现彻底打破我国与东盟诸国之间现实存在的贸易壁垒，由此以国际法律的形式为双方展开贸易合作打下了基础。对CAFTA中经济发展程度不同的国家采取区别对待的方针，在对每个国家的经济状况进行全面把握的基础上实现贸易自由是这项协议签订的意义所在。下述内容是对CAFTA《服务贸易协议》有关于旅游服务所作出的承诺以及分析。

（一）CAFTA《服务贸易协议》中涉及中国对旅游服务承诺的分析

2007年1月，中国与东盟各国签订了自由贸易区《服务贸易协议》。中国东盟自由贸易区《服务贸易协议》是对中国与东盟展开贸易服务的制约性及规范性条款，依照协议的相关规定，每一个签署协议的国家都应该认可协议所规定的成员国准入条款以及保障国民经济发展水平的相关规定。针对作出相关承诺的国家部门及机构，每一减让表应该列示五个方面的内容，即给出明确承诺的部门，关于市场准入的门槛设置、限定条款，国民资格及待遇，以及其他附属承诺的相关承诺，还包括在特殊情况下出现的各种承诺权限。

1.旅行社和旅游经营者。一是在旅游产业经营者以及旅游行业监管部门给出承诺方面。《旅行社条例》第23条作出明确规定，在国民待遇方面，是与我国与国外旅游产业投资商给出的承诺完全相同。2009年，国务院《旅行社条例》在此基础上彻底废除了原先有关中外合资旅行社市场准入投资限额的规定，针对于纯粹外商投资的旅行社完全给予国民级待遇，而且不再对外商旅行社在国内设分支机构进行限制;对外商旅行社的经营范围规定方面，除却第23条的相关规定，也没有其他的任何限制。二是在国民级待遇及市场准入限制方面。我国明确对外承诺能够满足下述条件的外商旅行社能够进入国民级待遇的旅行社市场，即在北上广深提供相关旅游服务，每年的利润收入在0.4亿美元，而且注册资本在400万元人民币以上。在进入市场三年之后注册资本不能低于250万元，而且放开对外商股权持有率的限制。

2.饭店和餐馆。一是在市场准入门槛的设置方面。中国与欧洲达成了在跨境消費以及双方贸易限制完全取消的协议。二是在商业存在方面，境内的旅行社允许外资持有大部分股权。除此之外，中国也明确表示取消相关限制与规定，而且给予外资以更多的持股比例权限。中国对外承诺在加入WTO之后彻底取消相关限制，将会给予外资旅行社设置子公司的权限。三是在对自然人的流动进行控制方面。中国允许外商合资旅行社的外籍导游、厨师以及经理在国内旅行社参与工作与管理。四是在国民级待遇方面。外国承诺的对跨境交付、境外消费和商业存在都没有明确的规定，针对于自然人流动而言，减让表规定除明确承诺之外的其他承诺都给予限制。

（二）CAFTA《服务贸易协议》中的东盟各国对旅游服务承诺的分析

1.印度尼西亚。印尼可以说是东盟十国中作出承诺最多的国家，承诺涉及饭店餐饮服务、旅行社旅游咨询服务和国际酒店管理，并开放了酒店码头高尔夫在内的旅游度假村等。一是在自然人流动方面。高管和专业人员允许进入印度尼西亚旅游服务领域，商业存在首先要向印尼司法部注册为印尼公司，但前提条件必须是中外合资企业，由此来依照合同进行管理。二是在对国际酒店进行管理方面。假如外资来自印尼，则需要向印尼政府相关部门提交申请，然后取得许可。

2.新加坡。目前，新加坡一共承诺开放的部门有饭店、餐馆、旅行社以及旅游经营者、导游、会议等服务。其中，除了对饭店和餐饮方面的跨境交付的市场准入不作承诺外，其他均无限制。

3.文莱。在饭店餐饮的承诺中，资金比例由第一次开放承诺表中的30%提高至39%，餐馆方面对跨境交付进行限制，市场准入要求外国公民单独经营餐厅需至少提供250万美元的资本，而且要进行资格预审，在专业会议组织上允许60%的外资股权。

4.越南。目前，越南对外开放的旅游贸易服务包括酒店、旅游以及贸易等服务。对旅游行业监管部门以及旅游经营者的要求必须具有合资性质，经营的范围都是境内旅游服务且必须是越南籍公民，关于过渡期的限制在旅游行业已经考虑取消。

5.马来西亚。该国的承诺发生过较大改变，对会展和主题公园不作承诺，在饭店度假区和餐馆服务中，规定必须以合资形式进入马来西亚或者外资投资比例不得超过30%，分支机构建立还需取得额外的经营许可，外资比例不得超过49%。

6.缅甸。该国在2012年第二次提交的减让表中新增了旅游部门的具体承诺，涉及饭店旅行社及旅游经营者方面，对跨境交付境外消费和商业存在不进行约束，在自然人流动控制以及国民级待遇方面给出明确承诺，旅游监管部门及旅游产业经营者在限制自然人流动方面没有给出明确承诺。

7.柬埔寨。该国的承诺基本没变，三星级及上饭店无准入限制，餐馆的设立需符合当地特色，旅行社和旅游经营服务机构的外资股份不得高于51%，导游需有柬埔寨本国国籍。

三、中国—东盟旅游服务贸易自由化存在法律方面的制约

（一）国内法层面

1.我国实现当初加入WTO时针对旅游产业作出的承诺。依照贸易服务自由化的要求，中国与东盟各国都应在实现相关承诺的基础上，在境内立法过程中逐渐放开对合资旅游部门及经营者的管控。过渡期完成之后，在国内立法层面作出改变，由此来实现当初的承诺。我国在实现当初加入WTO时针对旅游产业作出承诺时主要存在下述问题：一是市场准入的门槛限制依然过高。二是在水平允诺方面，我国还有许多内容都没有实现。三是相关旅游产业的规章制度规定仍然不尽完善，GAST所规定的透明度原则不尽相符。我国立法内容方面有许多内容还没有兑现当初的承诺，严重限制了旅游服务贸易产业的自由化，这不利于中国—东盟旅游产业服务贸易自由化的发展。

2.国际旅游服务贸易相关法律并不完善。虽然我国颁布了旅游法，但是目前也有不尽完善之处，如细节上的不全面、创新点不多以及对违法行为的打击力度不够等，与旅游业的飞速发展大相径庭，处于旅游服务立法分散的状态。这是我国相关旅游法律法规部门应该注意到的问题，因此建立一部专门的旅游法来集中规制很有必要。

（二）国际法层面

中国与东盟之间的相关协议尚需完善。框架协议和服务贸易协议是调整CAFTA旅游服务贸易的两个至关重要的国际法协议。特别是服务贸易协议，对旅游服务我国与东盟诸国都曾作出明确承诺，但相关规定都是笼统形式的规定，针对相关具体规定却没有明确给出，这些因素都极大程度上限制了中国—东盟旅游服务产业的发展。

四、推进中国—东盟国际旅游服务贸易自由化的法律路径

（一）国内法层面

1.依GAST兑现承诺以及修改国内法。一是在有关“商业存在”“自然人流动”方面需要进一步兑现承诺。在承诺的水平方面，我国仍然有很多的承诺至今没有实现，这里所讲主要有两个方面的问题：首先是对合资或者外商投资旅游部门及经营者允许占用中国土地的时间限制没有作出明确规定;其次是在立法层面上没有针对外商投资旅游机构工作与管理人员在中国境内首留的时间进行明确的规定。这些问题均需要立法给予回应。二是应当进一步放宽市场准入的限制并落实国民待遇。如为了最大限度的实现我国国际旅游业的发展，应该适度放宽对外商投资旅游部门及经营者的市场准入限制。

2.制定我国国际旅游服务贸易专门法。《美国旅游促进法》规定成立“旅游促进公司”，并且为促进活动设立专门的项目基金，由国库借款和商务部部长拨款组成。在具体工作开展上，成立旅游促进办公室，由总统指定的商务部副部长作为办公室的负责人，该负责人定期向议会提交报告。目前，我国致力于把旅游业作为国民经济发展的支柱产业来培育，因此国家需要从立法層面出台相应的专门法律和政策。笔者建议，借鉴日本、美国的做法，并结合我国目前的法律体系，借鉴美国旅游促进法的立法理念，设计好我国的旅游促进法框架和内容，建议成立一个国家层面的旅游委员会。

（二）国际法层面

完善中国与东盟之间的相关协议。CAFTA的相关协议并不能实现支撑CAFTA的旅游贸易服务，中国与东盟诸国之间非常有必要就交通便捷等方面签订一些个性化的协议。国际各界也普遍关注CAFTA互免签证的问题，当前已经有国家实现双方及单方面的签证互免，为公民出境旅游提供了便捷的渠道，但在东盟诸国之内这种方式还没有普及。因此，实现多方沟通与协商以及制定长远的规划是非常有助于中国与东盟各国在旅游服务贸易方面进行更深层次的融合与持续发展。

五、结论

随着中国—东盟国际旅游事业的不断发展，其越来越渴望拓展以及占据市场，这就需要用自由化对其进行正确引导，整个国际旅游事业必然向自由化发展。通过对CAFTA《服务贸易协议》中各国承诺的分析，发现在东盟诸国之间存在不少贸易壁垒，这在极大程度上妨碍了旅游产业贸易自由化的发展。但在我国的法律层面上，我国有关旅游产业的立法与GAST所作出的承诺并不符合。除此之外，也没有针对性的国际旅游产业立法。因此，呼吁在我国国情的基础上进一步开拓国际旅游市场，依GAST兑现承诺并修改国内法，同时借鉴《美国旅游促进法》经验，建立我国国际旅游服务贸易专门法。在国际立法层面，中国与东盟诸国的相关立法需要进一步的完善，倡导中国与东盟诸国构建完善的自由化旅游产业协定，由此率先在CAFTA内实现旅游贸易服务自由化。

（作者单位：广西大学法学院）

责任编辑：宋 爽