政府经济治理研究

唐坚

〔内容提要〕 进入21世纪后，全球社会、经济的发展从中期迈入了中后期阶段，多种因素的出现使全球经济转轨的完成更加具有挑战性，政府经济管理职能亟待明确和完善。在社会主义市场经济条件下，宏观调控和微观规制是政府管理市场经济的两种手段，通过这两种手段可弥补市场调节自身的缺陷不足，使社会资源的配置更加合理，提高人民生活的满意度，推动经济健康稳定地发展。本文介绍了政府经济治理的相关理论知识，对于新格局下的中国政府经济治理的方案措施进行研究，并选取长三角地区实际发展情况为研究对象，以该案例对中国政府经济治理进行分析研究，在全新格局下归纳出政府经济治理的方案作进一步地研究探讨。

〔关键词〕 经济治理 宏观调控 市场经济

随着我国社会主义市场经济的不断发展，政府发挥的作用，所承担的责任等相比以往都有十分巨大的变化。为了促进我国经济又好又快地发展，保质保量完成社会主义生产目的，顺利实现我国现代化宏伟大业，我们要充分了解市场经济的运行机理，明确政府在社会经济运行中的角色，提高政府宏观调控的能力，优化社会资源的配置等。想要充分发挥市场经济优势作用，就必须把宏观调控的科学性与政府治理的有效性相结合，二者缺一不可。对经济以及社会的资源而言，其二者可以被市场自由地进行调节。然而，市场自身存在一个无法填补的漏洞，即市场失灵。市场失灵不能依靠内部力量来解决，只能借助外界政府的“大手”进行修正。在全球的每一个国家中，不论市场经济发达与否，政府在市场经济中都承担着纠正市场失灵的任务，即在宏观上对经济进行调控，同时致力于微观规制，对市场的主体行为进行调节和规范，提升社会资源配置的合理性，使市场经济快速稳定地发展。本文对政府经济治理的研究主要集中在两方面来展开（见图1）。一方面是完善并丰富有利于政府治理的理论，另一方面是为我国政府经济治理的相关实践进言献策，表达对我国社会经济美好前景的期盼。

一、我国政府进行经济治理的必要性

（一）政府经济治理是现代市场经济发展内在需求

经现有的理论和实践证明，基于市场自身的缺陷与不足，全球尚未出现完全自由的市场经济，目前各个国家的现代市场经济无一不是政府调控管理的市场经济。一是市场调节具有盲目性、自发性、滞后性的特点。市场机制所具有的这些特点决定了其属于试错机制，市场机制的运行与市场经济的周期性波动有着紧密的联系，一旦出现差错就会使社会经济的发展受到重创，浪费大量社会资源。二是社会公平的问题不能依靠市场来解决。市场的首要任务是追求效率，以利益最大化作为运行准则，导致贫富差距不断拉大，社会矛盾更加尖锐。三是市场对公共产品的供给十分困难。社会经济所取得的利益高，但是微观经济所取得的利益较低的产品称为“公共产品”。因为市场运营始终是围绕利益开展，所以市场对公共产品的供给十分困难。综合以上分析，我们可以明确市场自发调节机制的不足，以及政府在市场调节中不可或缺的地位。政府要时刻注意经济发展的走向，预防市场失灵对社会经济造成的严重后果，及时修正市场机制的偏差，弥补市场自发调节机制的不足，使市场机制充分发挥自身优势，促进社会经济健康稳定发展。

（二）政府经济治理是提升社会经济效益的重要途径

社会经济效益的高低受到很多方面的影响，主要取决于两个方面。一是各个经济单位微观经济效益的高低。二是各经济部门、各企业的协调发展。因此，微观经济效益的提升是每个经济单位的任务中心点，同时社会经济效益的提升也离不开政府的经济管理。应最大化的发挥政府治理经济的功能，对管理政府经济系统中存在与市场经济无法进行匹配的部分进行相应的调整，全面提高管理政府经济的能力，从而使得中国低经济利益的问题得到解决。

（三）政府经济是社会化大生产客观要求

社会主义生产，即是基于机器大生产的社会化生产。政府对经济进行管理是社会化大生产的客观要求，因为政府有着远高于各经济主体的地位，所以在对各部门、各企业间的组织协调会相对地更加公平合理，保证社会资源再分配的公正性，使社会经济政策有效运行。

二、政府经济治理相关理论

（一）政府经济职能与政府治理

1.政府经济职能。主要包括政府在大局角度下对国民经济的计划、监管、调整以及服务。简而言之，政府在经济治理中所承担的责任和发挥的作用叫做政府经济职能。政府经济职能基于目前市场经济背景包含以下几点：一是宏观调控。政府通过实施宏观政策，如产业政策、财政政策等，从而实现社会整体的经济总量达到平衡、优化经济结构，使得国民经济的发展更上一层楼。二是市场监督。政府为了使得市场运营流畅、公平合理的竞争、保障企业自身的权益不受危害，从而对企业和市场进行的监管活动。三是社会管理。为了保证市场经济运营畅通无阻，政府针对其提出的法律法规以及基本的制度。通过制定相应的法律法规，约束市场的主体行为，保证市场经济运行畅通。四是提供公共产品和公共服务职能。政府投资建设交通出行、公共卫生、安全教育等方面公共设施和服务，通过合理规划、政策实施等来调控整个社会经济，供给更为完备的公共产品和服务，提高民众的生活满意度。另外，强化社会企业以及中介组织作用，对其进行引导使其承担起公共服务以及公共产品的任务。

2.政府治理。“治理”这个词最早出现在1989年世界银行发出的一份报告里，此时正处于全球社会经济的快速变革和发展时期，全球化进程的飞速进展使得一些国家政府的管理无法满足现实需求，同时世界各地陆续涌现大量的新兴组织，这些社会组织逐渐加入到了国家管理的社会公共事务中，重要性逐渐凸显，使其成为社会公共事务管理中不可或缺的一员。面对不定时出现的政府失灵、市场失灵的状况，部分政府对本国管理体制进行了大刀阔斧地改革，但实际效果并不尽如人意。加上全球互联网的不断发展和普及，社会公共事务的繁杂性直线上升，信息的唯一来源者不再局限于政府一方，一些社会组织的力量日益壮大，甚至成为了某些行业的中流砥柱。在这样的背景下，政府开始寻求与社会组织的合作共治的方式，“治理”的新概念便應运而生。自20世纪90年代以来，政府治理的概念脱离了原有的拉丁文中“治理”的含义“引领航道”，其新的含义不同于“统治”和“管理”，而是指政府组织和（或）民间组织在特定范围内运用公共权威来管理社会政治事务，维持社会秩序，满足民众需求的行为。

在中共十八届三中全会中提出了完善发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标，很多人对于国家治理体系的理解存在一定的误解，简单的将国家治理和政府治理混为一谈。国家治理体系，即对社会权利的运行加以规范，并对公共秩序进行维护的相关制度和程序，中共十八届三中全会使国家治理体系得以再次引起人们的关注，这一体系涉及领域非常广泛，包括整个国家的社会、政治、经济、环境、文化等，主要适用于规范社会行为、市场行为以及行政行为。综上所述，国家治理体系整体包含政府治理、社会治理及市场治理，政府治理是整个体系中的一个分支，不能一味的将二者画上等号。市场治理是以企业利益实现最大化作为前提，在不依赖于国家调控的情况下，于自由市场中遵循良性竞争机制以及价格机制为人们的生产生活提供所需的服务与商品;社会治理的范围包括政府以及企业、社会组织等，其在社会中扮演的是不同的角色，但其合作关系是平等的。其最主要的目标就是最大程度的实现公共利益，对于社会组织和事务以及社会生活进行管理和规范;政府治理主要是通过对行政力量的运用来调动有关资源、对各方的行为有一定约束、进而为公众提供公共服务以便增进公共利益。综上所述，政府治理具有自身的特殊性，政府治理是以政府为主体，政府从大众手中获取权力，将其和本有的资源、财物、人力和其他相关的信息进行有机结合，将政府管理与社会制约进行结合，从而保证社会秩序有序进行，保障百姓自身的利益和自由，对社会的利益进行进一步的强化。

3.政府经济职能与政府治理关系。我国社会主义市场经济的不断发展，使政府更加清楚的明白其经济职能。换而言之，在发展市场经济的过程中，地方政府要不断的调整经济职能，从而更好地应对市场经济发展带来的变化。政府和市场之间的关系不断清晰，最大程度的提高服务与经济社会效益，政府要进一步的提高其创新的经济能力，市场间的经济发展不断相适应。在这个基础上，我国政府的经济职能观也得以不断发展。自21世纪以来，信息的纵深发展愈演愈烈，新的经济形态应运而生，平台企业异军突起，面对数字经济的发展需要形成了深度融合发展的行业、产业。经济形态发展变化的疾速性，使政府的服务方式远不能够满足经济发展的需求，甚至对平台经济一体化的发展产生桎梏，导致公共服务的裂解化和碎片化等问题的出现。

结合以上种种情况，研究人员在新公共服务的理论基础上提出了整体性治理理念，形成“无缝隙服务”理论，成为政府职能的新理论。这意味着政府与市场的关系迈入全新的阶段，二者间的关系将会更加多元复杂，同时两者结合起来所迸发的力量将会更加强大。我国的每一个地方政府在这样的环境下，其经济职能需要进一步的改变。对政府经济职能进行调整，在一定的程度上可以使得平台经济的发展进一步提高，提高平台经济发展是在政府经济职能中要求其必须要承担的责任，使市场和政府间的发展相互平衡。

（二）宏观调控

1.宏观调控概念。为了使得中国国民经济进一步稳定发展，国家有关机构使用其拥有的经济量和行政权力，称为宏观调控。通过对市场经济中各种变量的调节控制，进而间接对微观经济进行干预的行为政策抉择，是现代国家调节社会经济的重要职能之一。目前阶段的社会主义市场经济中，政府不再直接介入企业的经营行为，插手经济活动的方方而面，剔除了计划经济时期政府对经济调控的直接性、强制性。而是对某一时期社会经济的总体结构和运用情况着重研究，使经济发展的任务和目标逐渐明晰，以此为基础作出对经济宏观调控的决策，通过各种具体的实践操作，对市场中的经济活动施加不同的影响。简单地说，就是“政府调节市场、市场引导企业”。

2.宏观调控的手段。经济手段就是政府在合理使用价值规律的基础上通过经济杠杆的调整作用，对整体的国民经济加以调控。经济杠杆指的是在社会经济活动进行大区调整时所使用的价值形式和工具。如价格、薪酬等都是在其范围内，通过媒体实现调控目标。一是法律手段。是政府通过法律的力量，利用司法经济、立法等对经济关系及其行为活动进行调整，目的就在于对国民经济进行调控。法律是不容侵犯的，利用法律不仅可以高效地保障公共财产和个人财产，而且可以保障每一种经济及其组织和社会成员的自身有效利益不被侵犯。另外，法律还可以调节各种经济组织之间的关系，更好地保护经济运营的正常规律。二是行政手段。其主要力量就是行政机构，主要通过使用强制性的政治方法进行调整经济活动，更好地实现调整国民经济的目标。权威性、纵向性、无偿性及速效性等是行政手段所具有的特点。在目前的情况下，社会主义宏观经济调控还不能舍弃行政手段，因为计划手段、经济手段这两者的调节功能都具有一定的局限性。计划手段比较稳定，所以其没有调整经济活动的高度灵活性。经济手段存在的缺点是具有短期性，不稳定性以及滞后性。一般情况下，当采取上述两种手段无法对国民经济进行调控时就要采取行政手段，尤其是当社会经济在某个方面无法被控制，或者是存在大比例关系不平衡的情况下，使用行政手段进行调整可以快速的恢复经济秩序正常运行，改变无法控制的情况。虽然如此，但是行政手段属于短期的非常规的手段，不能够长期滥用，政府必须以客观经济规律为基准，根据实际情况加以运用。

（三）微观规制

通过建立相应的规则制度，对市场和企业的主要行为进行制约，从而保证市场有序稳定的运营，既为政府微观规制。政府微观规制的基本制度基础是市场经济，其行为和市场经济之间有着十分密切的关联。政府对市场经济进行约束的原因是为了应对市场失灵以及市场不足等情况，其有利之处就在于避免政府过度的对市场经济进行约束。

三、我国政府经济合作治理——以长三角地区为例

（一）长三角地区政府经济合作的现状

近几年，长江三角地区已经成为我国经济发展中的领头羊。长江三角地区经济发展迅速的主要原因是其优良的基础设施，经济发展水平均衡，产业集群较为发达等。长三角地区在经济总量和发展速度方面都遥遥领先，使其成为中国经济发展中的佼佼者，也是未来经济迅速增长的原动力。2018年初，在上海设立了长三角区域合作办公室，此举充分说明长三角站在了新的历史高度，合作办公室的挂牌成立将使体制、机制、制度等各方面的合作进一步加强，使“长三角一体化发展”过程中遇到的重点、难点问题进一步得到改善。随着习近平总书记作出“长三角一体化发展”重要战略决策，2018年底中央将“长三角一体化发展”提升到国家战略的新高度。2019年，相关三省一市响应党中央号召，积极参与到“长三角一体化发展”中，提升了一体化的发展速度，各地在政府工作报告中对“长三角一体化”的推进工作进行明确部署。特别是2019年5月13日中共中央政治局的工作会议中，审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，“长三角一体化发展”是会议中提出的以习总书记为核心的党中央作出的重大国家战略部署，相关省市要加强合作，提升一體化发展意识，坚决贯彻落实《规划纲要》，牢牢抓住“一体化”“高质量”两个关键，创新合作制度，全方面进行深合作互动，扎扎实实落实“长三角一体化发展”，各方共同努力推进长三角更高质量一体化发展。相关专家表示，三省一市携手共进，促进长三角政府经济合作一体化迈向全新的发展阶段。

（二）长三角地区政府经济合作的困境

长三角地区包含有26个沿海及沿江城市，隶属三省一市管辖，行政关系较为复杂，各省市间政策不易协调，导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程协调效率不高。当前，政府通过市场和行政力量长期的合力推进，让长三角一体化发展不仅取得了明显的进展，而且综合实力与竟争力显著提升。但是，长三角地区一体化发展仍面临不少难点问题，如各行政区域规制形成的“断头路”问题，影响了长三角基础设施一体化的发展进程，以及产业协调发展和错位发展的协作分工问题、建立市场一体化的问题、生态环境保护区域一体化的联防联治等问题，需要长三角地区各政府持续不断加大合作的空间。

（三）长三角地区政府经济合作的措施

1.构建长三角区域一体化合作机制，充分发挥政府职能作用。对长三角区域的合作办公室的作用进行不断的提升，可以更好地帮助该区域建立一体化的合作机制。通过加强区域间的战略合作，向市场化、社会化方向延伸，从以下几方面着手，深度推动长三角一体化发展。一是修订原有的市场管理政策，加快建立适应长三角一体化发展的规章制度。二是充分减少政府行政干预;成立一体化发展的企业、行业协会，形成行业内互相监督、协调发展的健康局面，规避恶性竞争带来的风险。三是充分利用政府在公共服务共享及功能平台共建、机制改革方面的引导作用，制定统一的市场标准，使跨区域的产品能自由流通，构建和谐开放、正当竞争的市场环境，保护长三角区域经济稳定发展。四是充分利用市场对资源配置的主导功能，推进长三角一体化中有共同利益的区域加强合作，如共建产业园区、环境保护、交通互联互通等。五是构建长三角区域市场一体化合作机制有利于经济发展，要充分利用长三角地区的产业优势和巨大的经济活力，创建具有国际竞争力的世界一流的产业集群，成为长三角向国际级城市群发展的坚强后盾，共同打造创新型经济功能区，拓展长三角产业发展空间。简而言之，就是让市场主导资源配置，使政府职能作用得到充分发挥。

2.大力推动区域经济协调发展战略，共享区域经济发展红利。政府应注重发展推广长三角发展的国家战略，使得该区域的经济平衡发展，明确各地区在长三角一体化高效发展过程中的功能定位，促进经济的协同发展。一是产业发展的定位要合适，对于三省一市的资源信息以及产业的独特之处进行挖掘发挥，确定该区域的发展战略，拓宽产业鏈发展渠道、合理布局，促进产业活动与空间要素的优化配置，培育一批创新型特色中小企业。二是区域间要深入合作，把园区共建作为基础，开展点对点帮扶、新型“飞地经济”等多样化模式，使企业的优势在区域经济合作中充分展现。三是将市场化的方式运用到不同区域的经济发展中，进行合理的产业分工，使区域间的经济更紧密结合，实现区域经济持续长久稳定增长。四是构建良好的区域性利益共享机制，创新区域利益结构。在平等、互利、合作为前提的基础上，以政府政策协调力量为辅助，完善区域间的合作共赢，共享区域经济发展红利。五是对该地区的生产要素如人力、方法、资金等进行指引，更好地为区域和产业二者之间的资源分配提供选择，建立能够有效推动地区经济等全方位合作发展的方法。

3.发挥非政府组织的交流协调作用。在该地区，即不是政府组织，也不是民间组织，主要特征是没有官方性和高度灵活性，其是市场机制中一个重要的纽带，串联起该区域政府合作中的每一个关键环节。另外，每个企业之间的相互交流跟展览都可以通过长江三角地区商会这个优质的平台进行，如举行促进经济发展的讨论会，论坛的相关活动。社会组织在这个过程中，可以将自己遇到的问题和发展方向向政府进行反映，提高开放程度，建立代表长三角对外交流的民间团体，各个企业之间的交流互动，最大限度的减少矛盾的发生，构建互相访问的制度，进一步促成合作。构建起政府和社会组织之间的协调发展，将省市级城市及其部门之间的协调机制进一步优化。

四、新视野下政府经济治理的目标

（一）资源节约与环境保护

由于自然资源是有限的，因此我们的发展也会受到限制，并且只有在不超越这个界限的前提下发展才有可能持续。进行可持续性的生态发展的目标就是要从根本上对我们的社会经济发展模式进行转变，在使用发展自然资源的过程中要保证自然资源的内在规律，使得生态环境更好地发展。目前，政府应在重点行业、领域、城市进行循环经济试点，使资源效率得以提升，污染的排放量得以降低，形成可持续的生产模式，提倡健康低碳的消费理念，推进生态农业、生态工业和现代服务业进一步发展，走生态良好、生活富裕、生产发展的健康发展道路。

在建设低碳经济以及建立生产生活过程中，将马克思主义生态自然观相应的穿插进去，建立一套全新全方位的发展生态观念。在马克思思想的指导下，要坚持以人为本，全面协调的新型发展观。同时，想要在新常态下更好地发展中国经济，必须要让人们在思想上认识到低碳经济的重要性，进而让人们全身心投入到实际建设的活动中。

在建设生态文明的过程中，环境友好型的社会不会自然的形成，需要进行更加深入的社会改革，想要保持我国的经济社会全面协调地发展，就必须在建设过程中准确发挥政府的职能作用，用体制机制作保证，以法律经济等制度作保障，建设好有关的配套制度，对企业和公众行为加以引导，采用“恰当的制度安排”共同建设环境友好型社会。

（二）促进经济发展及发展方式转型

当下我国经济的治理网络体制中，经济治理的关键仍是政府所有。与此同时，政府的责任是监督市场和引导市场，并且为政府和企业组织之间的合作致力提供动力。其核心地位主要是市场信号的治理体制，建立一个和政府治理体系既相互平衡又互补的经济治理方案。高度看重思维的整体性，着重强调其效率，构建一致的经济治理体制。因此，首先要对市场和政府之间的边界治理体系进行合适的改动，避免出现政府和市场非一即二的现象以及不能合理共存的思维模式。如果政府仅强调重视指令性治理，那政府在市场中“看得见的手”就会变成“闲不住的手”;相对的，如果市场仅重视竞争性治理，市场就会变成“脱离身体的手”。丢弃单一的治理体系，建立全方位的治理体制，这才能对政府与市场二者之间的边界进行一个合理的规划。一是要研究市场和政府治理体系之间的组合效率能否在经济领域内部保持平衡状态。换而言之，就是要尽可能地扩大市场信号治理机制在供求机制、价格机制等能够发挥作用的资源配置领域中的决定性作用，在其他的领域中能够实现收放自如。二是要对经济和其他部门之间的治理效率要高度重视。将政府发布的指令性治理的调动划分以及整个行业的规划优点进行最大限度的发挥，建立绩效评估官。在经济领域，具有高度显著社会效益的方面进行精准治理。在保证公平的基础上，通过使用一些行政工具，如外包、合作以及独资金市场化，各个部门和涉及利益的有关人员共同加入，通力合作，提高合作效率，建立高效率的治理经济绩效评价体系。政府想要高效率地激发产业与社会组织的内在动力，就必须要突破过去制度性的约束，从而实现转变经济增长的方式和社会和谐发展的远大目标。

五、结语

随着我国社会主义经济走进新时代，计划经济的主体地位被市场经济所取代，政府经济职能也伴随着社会主义市场经济体制的建立完善开始发生新的变化，并按以往从未有的强劲势头向前发展、壮大，成为城市经济主体中最富生机活力的经济形式之一。但是，政府经济治理目前尚未和市场经济完全契合，相信通过积极探索、实践，不断进行改进和变革，我国经济一定会在政府经济治理下得到长远、稳定、健康地发展。

〔作者单位：中共上海市浦东新区党校（上海市浦东新区行政学院）〕

责任编辑：宋 爽