检察公益诉讼的实践观察

刘 辉

在两年试点基础上，2017年6月民事诉讼法、行政诉讼法进行了修订，检察公益诉讼制度正式入法，(1)2015年7月全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在十三个省开展为期两年的公益诉讼试点。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。其后公益诉讼司法实践在全国检察机关推开。2019年10月23日张军检察长代表最高人民检察院向全国人大常委会报告开展公益诉讼检察工作情况。(2)参见《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，载“最高人民检察院网”，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后访问日期：2019年11月18日。《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》(以下简称《报告》)呈现了检察公益诉讼全面推开后的实践全景，多样化的司法与抽象化的法律条文形成反差，提供了难得的实践观察视角。《报告》中最引人关注的部分是检察机关的办案数量，一方面是由于数字的权威性；另一方面是其较为全面直观地反映了检察机关办案的基本情况。以《报告》为线索，结合最高人民检察院自试点以来陆续发布的指导性案例和典型案例，以及各地检察机关发布的经验材料，在法教义学基础上，对检察公益诉讼制度运行进行实践阐释和学理分析，可以为进一步的制度评价和完善提供基础。

一、 《报告》中呈现的检察公益诉讼基本面

《报告》中多处提到办案数和办案效果，汇总提炼后可以归纳出以下几方面重要指标。

一是总体办案数量。从2017年7月检察公益诉讼正式入法，到2019年9月，两年时间检察机关共立案214 740件。立案数是线索数经过真实性、可查性和风险性等方面评估后，经过立案程序，决定立案的数量，《报告》中未公布线索数，但在有些公开发表的调研文章中可以看到部分地区的情况。(3)如自2017年7月至2019年5月，某市检察机关共受理公益诉讼案件线索1 493件，立案1 247件，发出诉前检察建议1 222件，提起诉讼13件。参见陈林、朱福勇：《诉前程序中检察裁量权运行的重点、难点与对策》，载《检察日报》2019年11月19日。检察公益诉讼案件从立案到起诉必须经过法定的诉前程序，全国检察机关自2017年至2019年两年间共办理诉前程序案件187 565件，其中向行政机关发出诉前检察建议182 802件，行政机关回复整改率达97.37%。经过诉前程序最终向法院提起诉讼6 353件。

二是各重点案件领域办案数量。生态环境和资源保护领域公益诉讼案件依然超过半数，2017年7月以来，共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118 012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3 104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。食品药品安全领域公益诉讼案件较试点时期有了较快增长，立案71 464件，占立案总数的33.28%。国有财产保护领域立案20 363件，占比9.48%，督促职能部门追偿受损国有财产84.84亿元，主要案件类型是人防工程易地建设费等行政事业性收费，政策性奖励、补贴，社保金、养老金等专项资金的监督。国有土地使用权出让领域立案4 826件，占比2.25%，主要案件类型是非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等。通过办案督促追缴国有土地出让金290.2亿元，督促行政机关收回被非法占用的国有土地3.79万亩，没收地上建筑物66.22万平方米。英烈权益保护领域公益诉讼案件共立案75件。

三是起诉案件结构。在起诉的6 353件案件中，刑事附带民事公益诉讼占77.82%，这一比例较试点时期有了大幅提高。民事公益诉讼占6.52%，行政公益诉讼占15.66%。法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼的，检察机关可以支持起诉，这一时期检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼87件。

四是数量增长情况。《报告》中分别列举了检察公益诉讼制度正式实施后的2017年、2018年和2019年三年办案数，即2017年7月至12月立案9 170件，2018年立案113 160件，2019年1月至9月立案92 410件。同比上升速度为68.98%。如果与试点期间相比较，(4)2015年7月试点启动，截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9 053件，其中诉前程序案件7 903件、提起诉讼案件1 150件。在诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法案件5 162件。刑事附带民事公益诉讼案件25件，占全部诉讼案件的2.17%。办案数增长速度更为惊人，近期单月办案数已达到试点两年的总体数量。

二、 两阶化诉讼构造下的立案/起诉数差

从外部视角观察，对于检察公益诉讼有两方面误解：一是仅以起诉案件数评价检察公益诉讼制度成效，认为数量不大、成效不明显，忽略了检察建议数量及效果，即检察公益诉讼两阶化构造中的诉前程序；二是意识到诉前程序的存在，看到了立案、检察建议与起诉数的巨大数差，认为既然诉前程序占比巨大，是否还有称为诉讼的必要，检察公益诉讼是否名不正。

造成误读的主要原因是对两阶化构造的原理不理解。由于诉权基础不同，检察公益诉讼既不同于以私权保护为目的的传统私益诉讼，也不同于其他适格主体提起的公益诉讼。诉前程序是检察公益诉讼的法定前置程序，因此检察公益诉讼是由“诉前+诉讼”两阶化构成的。最高人民检察院以工作报告、新闻发布会等形式，在主要时间节点，多次发布了检察公益诉讼立案数、检察建议数和起诉数，可以延展《报告》中数字的信息量。例如，2017年试点结束时，公布了试点两年的立案数为9 053件，其中诉前程序7 903件(包含民事和行政)、提起诉讼案件1 150件。2019年3月的人大工作报告中，最高检公布了2018年办案情况，即全年共立案办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件，立案数总计为113 160件，办理诉前程序案件102 975件，其中公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1 721件，向行政机关发出检察建议101 254件，97.2%得到采纳，提起公益诉讼3 228件。2019年8月底，即检察公益诉讼正式推开两年后，全国检察机关立案204 446件，向行政机关发出诉前检察建议174 534件，发布民事公益诉讼公告4 224件，民事和行政诉前之和为178 758件，提起诉讼5 911件。此次《报告》中的数字为截止到2019年9月的办案数。选取试点前后两个主要时间段的数字进行统计，可以较为清晰地呈现比例关系的变化，如表1所示。

表1 两个主要时间段的办案数比较

可以看出，如果试点时期检察机关还是在尝试性地发挥诉前程序的功能，那么正式入法后则有大力加强的趋势。《报告》显示，行政机关回复整改率已高达97.37%。检察机关在“双赢多赢共赢”基础上，又进一步提出了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念，完善诉前程序、提高质效将是下一步检察公益诉讼的工作重点。

关于诉前程序的内涵、性质和功能，学界和实务专家已进行了较为充分的逻辑论证和实证研究。(5)“知网”诉前程序主题引用排名前5位的文章有：胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期；沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，载《行政法学研究》2017年第5期；刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，载《政治与法律》2017年第5期；刘辉：《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》，载《中国检察官》2017年第3期；陆军、杨学飞：《检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视》，载《国家检察官学院学报》2017年第6期。诉前程序设计是彰显检察机关不同于其他公益诉讼起诉主体的重要方面，法理依据在于检察机关与其他适格主体的诉权基础不同。虽然同样基于法定诉讼担当获得公益诉讼诉权，但检察机关所行使的各项职权归根结底都是法律监督职能的具体体现，或者说提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职权的一种新方式和新手段。诉前程序可以保障检察机关有效行使法律监督权，尤其是在行政公益诉讼中，诉前程序可以发挥督促行政机关依法履行职责的功能，及时救济受损害的公益。而民事公益诉讼诉前程序的主要功能则是节约司法资源，发动更多社会主体和有资格的行政机关参与公益保护，促进司法民主和国家法律的统一正确实施。这也符合党的十九届四中全会提出的坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的要求。

前述割裂地看待诉前和起诉两个程序阶段的观点是值得商榷的。我国检察机关与人民法院同样具有司法机关的属性，因此，当检察机关作为起诉主体时，不同于民事、行政私益诉讼，检察公益诉讼法律关系的产生应始于检察机关公益诉讼的立案环节，而不是产生于诉讼系属于法院之后。

诉前程序的功能在司法实践中已得到较为充分的展现，《报告》中也认为，检察机关依法发出诉前检察建议后，绝大多数行政机关积极行动、依法履职。特别是对于一些容易出现“九龙治水”疏漏，或者必须齐抓共管的“老大难”问题，诉前程序具有统筹协调、督促多个职能部门综合治理的独特优势，保护公益效果十分明显，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。《报告》中所列举的环境整治以及国有财产追偿的具体数字也是反映效果的一个重要侧面，就是所谓的“不看广告看疗效”。当然，检察建议在实践和制度层面依然存在以下问题。

一方面是实践中的问题，包括：其一，部分检察建议质量不高，说理性不足、操作性不强，对违法事实、证据和法律适用阐述不严谨、不充分；其二，为应对考核存在“类案群发”现象，办凑数案，针对一个行政执法机关涉及同类多个行政违法行为，在同一时期发出多份检察建议；其三，有的检察建议一发了之，或仅看是否回复，不关注实际整改成效。对于实践中的问题，检察机关通过树立“持续跟进监督”理念，开展“回头看”专项活动，已对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查，重点排查是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题。最高人民检察院派出6个督查组，并组织省级检察院分片区交叉检查，各地检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员共同参与，通过查阅案卷、现场勘验、听取相关单位意见等方式，发现行政机关逾期未回复的1 973件、实际未整改的909件、整改不彻底的5 403件、事后反弹回潮的466件。目前已督促行政机关履职整改4 138件，依法提起诉讼59件，跟进监督、督促整改工作还在推进中。

另一方面是制度设计上的问题，从程序角度看，诉前程序是检察公益诉讼两阶化诉讼构造中的组成部分，检察公益诉讼法律关系已经产生，因此，对于诉前程序的启动条件，中止、终结、检察建议和公示的效力，调查范围和方式以及妨碍诉前程序的法律后果等应当有明确的诉讼法规范予以调整，而不能失之随意，并应体现检察机关的司法属性和监督属性。比如，在民事公益诉讼中，检察机关诉前公告期满后，没有适格主体提起诉讼，检察机关起诉是否在后续程序中阻却其他适格主体的诉权。协调两种诉权的逻辑前提不是如何加强对其他适格主体的诉权保护，而是如何平衡社会主体参与与公益保护效果最大化之间的关系。在行政公益诉讼中，应对督促行政机关整改进行程序保障，避免将问题集中于执行阶段。

从实体角度看，检察机关在诉前程序中对于行政机关履职判断标准是最为关键的实体性问题，其实质是检察权在公益诉讼中对于行政权的监督强度。最高人民检察院与生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部等九部委联合签署的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》中确立了实体性判断标准，即“对行政执法机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政执法机关法定职责为依据，对照行政执法机关的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准”。也就是通常所说的行为要件、结果要件和职权要件。行为要件的判断标准在于损害公益的违法行为是否已经被有效制止，如果违法行为还在继续则显然没有达到依法履职标准。结果要件的要点在于受损害的公益是否已经得到保护，由于实践中行政履职也会受限于气候状况、资金保障、地理环境和施工期限等多种因素，因此如果单纯以结果评价，并要求行政机关必须在回复期内完成整改显然不实事求是，通过两年多的司法实践，检察机关已经基本对此形成观念共识，法院裁判也支持了这一判断标准。(6)吉林省大安市人民检察院诉被告大安市林业局不正确履行法定职责案二审程序。刘某等人在占地手续和采伐许可证没有办理的情况下开始伐木、取土。2017年3月16日大安市林业局将该案移送到白城市林业局，白城市林业局于2017年3月30日分别对刘晓波等人作出10项处罚决定。处罚内容包括：限你于2017年春季将林地恢复原状、每平方米10.00元罚款。大安市检察院于2017年4月20日向大安市林业局发出检察建议函，建议立即依法采取有效措施，恢复被破坏的林地，并于2017年8月21日向本院提起公益诉讼，请求为：被告大安市林业局对林地破坏未依法履行监督管理职责的行为违法；请求判令大安市林业局依法履行监督管理职责，恢复被破坏的林地。法院于2017年12月13日作出裁定，裁定驳回检察机关起诉。理由是：被告大安市林业局已经履行监管的法定职责，不存在违法行为，同时白城市林业局作出《林业处罚决定书》10份，未到法定期限，未申请执行，被告不存在违法行为。为此，配套性的程序规定应进一步加以明确，比如审查期限延长的规定、不纳入审查期限的规定、行政机关因客观原因不能全部整改到位的可中止审查等。结果要件无法满足的，也并非必然引发诉讼，此时则要综合审查职权要件。审查职权要件所依据的规范体系包括法律法规、规章和规范性文件，与普通行政诉讼中人民法院司法审查的重大区别在于，检察机关在形式合法基础上需要进行实质合法性的判断，行政机关不仅要履行程序上的职责，检察机关还会考量行政机关纠正违法行为或者履行职责的期限、勤勉程度、是否穷尽所有法定手段以及履职的实际效果等。(7)参见刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，载《法学研究》2018年第3期。最高人民检察院发布的第13批指导案件检例第49号陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案，其要旨即为“行政机关在履行环境保护监管职责时，虽有履职行为，但未依法全面运用行政监管手段制止违法行为，检察机关经诉前程序仍未实现督促其依法全面履职目的的，应当提起行政公益诉讼”。此案例较为全面地呈现了实践中对行政机关履职判断的操作性标准。

三、 以检察权启动正当性为前提的案源拓展

线索发现是全面推行检察公益诉讼制度的基础，否则这一制度就成了无源之水。从基本面看，检察公益诉讼从试点到正式入法四年来办案数量增长迅猛。线索发现的实践关切是能否有充足的案件来源，以便达到考核的要求；学理关切则在于检察权介入的正当性。

根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，(8)《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款、《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款。均要求公益诉讼案件线索渠道为“人民检察院在履行职责中发现”。该表述可以上溯至十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的规定：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”

实践操作中的核心问题是如何理解履职中发现？试点时期，检察机关曾对履职发现作了较为严格的限缩解释，(9)参见《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(高检发释字〔2015〕6号)。“履行职责”指检察机关业务部门履行的相关职责，“包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”。其后由于检察机关的自侦部门转隶监察委员会，履行职责调整为批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等。2018年的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》在规范性文件层面，将线索限于“履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责”。同时规定，实践中对于通过行政执法与刑事司法衔接平台、行政执法与行政检察衔接平台等发现案件线索的，视为“在履行职责中发现”。这意味着，一方面履行职责的范围增加了“公益监督”，另一方面通过拟制的方式一定程度地拓宽了线索来源。

相对于规范层面的保守，实践中的线索发现样态则极为丰富多样，大致可以分为两类：一类是检察系统内各内设机构在履行各项检察职能中的线索挖掘和移送；另一类是检察机关在系统外通过搭建各类合作平台进行线索拓展。前者主要表现为在刑事检察中，通过审查和起诉污染环境、危害食品药品安全等刑事犯罪中发现的线索以及在控告举报和民事行政监督案件中发现的线索。除了常规办案，参与中央环保督查以及环境保护或食品药品安全领域专项监督活动也是重要的线索来源。最高人民检察院公布的第13批三个公益诉讼指导案例中，其中两个环境案件均为检察机关在参与中央环保督查中发现。(10)参见检例第49号、第50号。《报告》中则详尽地列举了检察机关“服务长江经济带”“携手清四乱、保护母亲河”“守护海洋”“保障千家万户舌尖上的安全”等多项专项活动，以及各省市结合当地情况开展的诸如湖南“中小学校园及周边食品安全护苗行动”、江西“五河一湖一江集中监督”等专项行动。另一个案件是检察机关通过外部协作寻找线索。譬如2019年初，最高人民检察院会同生态环境部及国家发展和改革委员会等九部委签署了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，其中对于完善公益诉讼案件线索移送机制、建立交流会商和研判机制、建立健全信息共享机制等达成中央层面的构架协议。部分地区以此为基础建立了本地区的合作交流机制，也保障了较为稳定的线索来源。

将检察公益诉讼的线索来源规定为履职中发现，体现了对检察机关既授权又限权的两个方面。建立检察公益诉讼的初衷是通过检察监督权的行使，督促行政机关依法履职，促进法治政府建设，(11)参见习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》第三部分。并没有赋予检察机关一般监督权，检察权对于行政权的监督限制为公益诉讼法定领域和有限探索的领域内。因此，公益诉讼中检察权启动应具有谦抑性。但如果在制度初始阶段就对履职发现作最为狭义的“批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督”解释，则不利于推进制度发展。因此，基于当下的司法实践，应在司法解释层面对履职发现作出较为清晰的列举，做到线索来源和线索管理的规范化。在内容上，可以将实践中内部和外部两个维度均予以考虑，扩大线索发现法定渠道，但要严格限制以发现线索为名干预正常行政机关正常活动。

四、 案件结构异化与调整

《报告》中的案件结构体现在两个方面：一是检察公益诉讼各领域的办案数和占比；二是民事、行政起诉案件数的比重以及支持起诉案件数。所谓案件结构异化，目前主要是针对起诉案件中刑事附带民事公益诉讼案件占比较高而言的。

从案件领域看，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让是检察公益诉讼正式入法时的法定案件范围，2018年《中华人民共和国英雄烈士保护法》又赋予了检察机关对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼的职权。从试点以来，生态环境和资源保护类案件一直占比较高，目前依然超过半数。2019年以来，食品药品安全领域公益诉讼案件较试点时期有了较快增长，占比已到三成。相比之下，国有财产保护和国有土地使用权出让领域的案件，还略显单薄，应是进一步加强的重点领域。“等”外领域的探索，学界和实务界基本形成了共识，明确为等外“等”。党的十九届四中全会《决定》也明确提出了要“拓展公益诉讼案件范围”，实践的关键在于探索的路径和制度保障的跟进。2019年10月10日，最高人民检察院新闻发布会公布的26个典型，晒出了“等”外探索的几个典型案例，如案例五“浙江省诸暨市房地产装修行业侵犯消费者个人信息公益诉讼案”、案例六“河南省三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案”、案例八“山西省寿阳县羊头崖烈士纪念设施疏于管理公益诉讼案”和案例十一“贵州省榕江县人民检察院诉栽麻镇人民政府不依法履职案”。扩大公益保护范围是公众期待，也是人大和政协代表委员的提案内容，检察机关首先应办好法定领域内的案件，然后以“稳妥、积极”的原则探索“等”外案件，目前工作层面的机制是“立案前需层报省级检察院审核，必要时向最高人民检察院请示”，但这种工作机制实际上难以回应正当性的问题。当下通过部门法修订或地方人大立法是较为妥当地拓展公益诉讼案件范围的举措。2019年7月《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》是全国第一家省级人大常委会授权检察机关公益诉讼进行“等”外探索的尝试，该《决定》要求湖北省各级人民检察院应当聚焦党和国家工作大局，紧紧围绕助推打好“三大攻坚战”、服务长江经济带高质量发展、推动“一芯两带三区”发展战略实施以及人民群众关注的切身利益问题，持续在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让、英雄烈士保护等重点领域推进公益诉讼工作，依法在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作，实现公益诉讼案件法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。(12)参见罗丽丽等：《湖北省人大常委会授权检察机关公益诉讼“等”外探索》，载“最高人民检察院网”，https://www. spp.gov.cn/spp/zdgz/201907/t20190727_426506.shtml，最后访问日期：2019年11月29日。

案件结构中较为突出的问题是刑事附带民事公益诉讼案件的井喷式增长。从2017年7月检察公益诉讼正式入法，到2019年9月，在检察机关起诉的6 353件案件中，刑事附带民事公益诉讼占77.82%，其中民事公益诉讼占6.52%，行政公益诉讼占15.66%。按这一比例，三者的案件数应为4 944件、414件和995件。《报告》中将这一现象作为检察公益诉讼工作的重要问题之一提出，即起诉案件“搭顺风车”多、“啃硬骨头”少，更多借助刑事追诉已锁定的对象、固定的证据拓展公益诉讼效果，行政公益诉讼起诉案件偏少。

刑事附带民事公益诉讼这一案件类型起源于试点末期，(13)2016年12月22日，《最高人民检察院关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第5条规定：“检察机关在履行职责中发现破坏环境资源保护罪或生产销售伪劣商品罪的刑事案件犯罪嫌疑人的违法行为侵害社会公共利益，符合提起民事公益诉讼条件的，可以探索一并提起刑事附带民事公益诉讼。”我国首次提出了探索开展提起刑事附带民事公益诉讼。在试点中期报告中尚无此种案件类型。(14)2016年9月，各试点地区检察机关提起的42件诉讼案件中，行政公益诉讼28件、民事公益诉讼13件、行政附带民事公益诉讼1件。参见《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，载“全国人大网”，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/21/content_2007646.htm，最后访问日期：2019年11月23日。试点两年期满时，截至2017年6月，试点地区检察机关提起公益诉讼1 150件，其中行政公益诉讼1 029件、民事公益诉讼94件、行政附带民事公益诉讼2件、刑事附带民事公益诉讼25件。(15)参见徐日丹、闫晶晶、史兆琨: 《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》,载《检察日报》2017年7月1日。有学者深刻分析了在正式实施后，刑事附带民事公益诉讼案件发展迅猛的原因，(16)参见刘加良：《刑事附带民事公益诉讼的困局与出路》，载《政治与法律》2019年第10期。包括基层法院在诉前程序和管辖制度下面临的考核压力以及线索和调查的便宜性等。其利在于，能有效缓解“刑民矛盾”，避免“国家能力悖论”，提高司法治理效能，进而实现社会保护与公益保护的协同效应。(17)参见刘艺：《刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究》，载《中国刑事法杂志》2019年第5期。但存在的问题也是显而易见的：其一，刑事附带民事公益诉讼不能直接等同于刑事附带民事诉讼，目前尚无法律层面的依据，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第20条的规定缺乏上位法的支撑。其二，程序规范不明确。一些程序性问题依靠检法两家工作层面的沟通、协调解决，既不规范也难以为继，(18)新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院(2019)新30刑终52号刑事附带民事裁定书，认为原公诉机关暨刑事附带民事公益诉讼起诉人乌恰县人民检察院在一审时没有履行诉前公告程序，一审法院在审查立案材料时未向检察院释明即受理，并且作出判决，属于程序错误。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第238条的规定，裁定如下：一、 撤销乌恰县人民法院(2019)新3024刑初1号刑事附带民事判决；二、 发回乌恰县人民法院重新审判。而且可能架空其他适格民事主体的诉权。其三，公益的把握失之过宽，或无法将案件范围的公益性论证与诉讼请求的公益性保护有机协调，混淆了财产利益与社会公益。其四，在大力推行认罪认罚制度的大背景下，易出现检察机关以被告人在刑事部分的自首、缴纳罚金等情节，适用从宽处罚，忽略了被告人对公益损害的民事责任承担，即被告人基于刑事部分的认罪认罚获得了量刑的从宽处理，减弱了其赔偿公益损害的动机，致使受损公益没有得到有效救济。

调整结构异化的路径不是“一刀切”地禁止刑事附带民事公益诉讼案件的办理，而是应当进一步完善规范。经过一段时间的争论，目前关于诉前程序需要公告的问题已基本明确。(19)《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》自2019年12月6日起施行，人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。对于未履行诉前公告程序的，人民法院应当进行释明，告知人民检察院公告后再行提起诉讼。其他仍有尚待解决的问题：第一，在刑事诉讼法层面增加刑事附带民事公益诉讼这一诉讼种类。第二，规定可以附带提起的法定标准和裁量标准，一方面明确“附与不附”的积极要件和消极要件，以解实践之困；另一方面避免因“搭便车”，造成刑事诉讼的过分延迟。第三，完善刑事附带民事公益诉讼的管辖和审判组织的规定。第四，规定刑事诉讼和附带民事公益诉讼之间的证据转化。第五，规定责任竞合的解决路径，如没收违法所得是否可以抵扣生态环境损害赔偿。第六，规定认罪认罚案件中如何保证公益的有效救济。