国务院会议制度变迁的组织法透视

贾圣真

一、 问题与意义

2019年国务院《重大行政决策程序暂行条例》的出台，在一定程度上触及了“会议的法治化”这一问题，该条例就哪些事项需要上会讨论、集体讨论的规则等作出了规定。但是，该条例适用于县级以上地方人民政府(第2条)，参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门(第42条、43条)，但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程，为国务院的决策机制留下了立法上的空白。在推进国家治理体系现代化的进程中，国务院作为我国中央人民政府，也必然需要进一步完善其组织体系、治理结构和内部的活动方式，而其中的重要抓手之一就是完善国务院会议制度。国务院会议制度关系到我国最高行政机关的决策方式和最高行政权的运行机制，实现国务院会议制度的规范化、法治化，应是推进国家治理体系现代化、实现行政决策法治化的题中应有之义。目前，从宪法和行政法角度对国务院会议制度的研究相对较少，既缺乏在规范层面上的细致阐释，也欠缺对国务院会议制度运作现实的描述和分析。可以说，对国务院会议制度的研究，是当前法学界对国家机构研究中的一个盲点。

宪法和国务院组织法的相关规定是研究国务院会议制度的规范基础，因此，从法学视角对国务院会议制度的研究可以定位为一个国家机构组织法(行政组织法)问题。本文拟从组织法的角度透视国务院会议制度变迁历程，挖掘其中的宪法和行政组织法内涵。这一研究具有如下意义：第一，梳理关于国务院会议制度的法律规范，观察整理其实际运行情况，有助于把握宪法和国务院组织法相应条款的落实情况，更好地理解其规范内涵；第二，通过对国务院会议制度的具象化展示，有助于把握国务院会议制度运作的现实样态，深化对中央政府会议制度的了解。通过对会议制度的历史梳理，可以更好地理解国务院会议制度变迁的历史脉络及其原因；第三，通过对“会议制度”这一政府法定决策机制的专门研究，可以为国务院会议制度的完善提供建议，进一步推进对中央政府及行政组织法相关领域的研究。

二、 1954年宪法框架下的国务院会议

在研究国务院的会议制度之前，有必要先对国务院的前身——政务院的会议制度加以考察。从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代，政务院仅存在了5年，但其对后来国务院的组织和决策方式均产生了一定的影响，在会议制度领域亦是如此。

(一) 政务院会议制度及其特点

根据当时《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院并非中央人民政府，而是中央人民政府委员会下属的“国家政务的最高执行机关”，对中央人民政府委员会负责，并报告工作。(1)1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第14条。政务院的工作运转，主要通过“政务会议”进行。政务会议由政务院总理、副总理、秘书长和政务委员组成。根据1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，政务会议每周举行一次，由总理负责召集。总理根据需要，或有三分之一以上的政务委员请求，得提前或延期召开会议。政务院的会议，须有政务委员过半数的出席始得开会，须有出席政务委员过半数的同意始得通过决议。政务院的决议和命令，以总理单独签署行之，或由总理签署外并由有关各委、部、会、院、署、行的首长副署行之。(2)1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第17条。政务会议的主要议程为：处理政务和决定政策以及研究落实中央人民政府主席随时交办的任务；听取和批准所属政府各行政部门和各省人民政府的工作报告(包括口头报告)；任命和批准任命。政务会议如扩大至各委、部、会、院、署、行的主要负责人参加，则称“政务院扩大会议”，主要讨论一般政策，报告工作，扩大会议作出的决定须报请政务会议批准。如果遇到国家重大军政司法等综合问题，非政务院所能单独解决时，政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议，联合发布有关命令和决定。政务院在其存在的5年中，共召开过224次政务会议，几乎平均每周召开一次。据不完全统计，会议通过和公布的重要法令和决定共有381项，充分反映了政务院在新中国成立之初所做的大量卓有成效的工作。(3)参见李格：《关于1949—1954年中央人民政府的若干问题》，载《党的文献》1996年第4期。

与1954年宪法下的国务院会议制度相比，政务会议有以下两点值得注意：第一，政务院的领导体制是一种集体领导、集体决策的委员会制，因此政务会议具有出席人数和表决人数的要求，这种体制基本上被1954年宪法下的国务院会议制度所沿袭；第二，政务会议由总理、副总理、秘书长、政务委员组成，因政务院下属各部部长、各委员会主任并不都是政务委员，故并非都有参加政务会议的资格，因此才有召开“政务院扩大会议”的必要性。此后国务院常务会议和国务院全体会议的区分，与政务院时期的会议形态具有一定的承继性。

(二) 国务院会议制度及其特点

1954年9月，第一届全国人民代表大会制定通过了《中华人民共和国宪法》(即1954年宪法)，“政务院”改为“国务院”，实现了性质和地位的重要转变。1954年宪法和同届人大制定的国务院组织法，确立了国务院会议制度的法律框架。

1954年《中华人民共和国宪法》第50条规定：“总理领导国务院的工作，主持国务院会议。”1954年国务院组织法第一次将国务院会议区分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，每月举行一次，在必要的时候由总理临时召集。国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。(4)1954年《中华人民共和国国务院组织法》第4条、第5条。在这一体制下，国务院会议制度的实践表现出如下特点。

第一，国务院全体会议处于核心地位。虽然1954年《中华人民共和国国务院组织法》规定“国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过”，二者似乎具有相同的法律地位，但是事实上，国务院全体会议的地位远比国务院常务会议重要。根据笔者搜集到的资料，从1954年10月15日国务院召开第一次全体会议开始，(5)中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949—1976)》，中央文献出版社1997年版，第418页。截至1966年3月9日，国务院全体会议已经累计召开161次，(6)《国务院举行第一百六十一次全体会议》，载《人民日报》1966年3月10日。开会频率高于法定的“每月一次”的要求。会议讨论的内容涉及向全国人大及其常委会提出议案、国家预算、行政机关组织编制、经济、科技、教育、外交等各领域的重大问题，几乎覆盖了当时宪法规定的国务院的全部职权。以国务院名义发布的决议、命令、决定、条例等重要文件，绝大多数都是在国务院全体会议上通过的。可以说，在1954年宪法的体制之下，国务院全体会议在国务院运行中居于核心地位。

第二，国务院常务会议的“辅助性”定位。在国务院建立初期，似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能，将常务会议置于“辅助”全体会议的地位上。1955年10月26日，周恩来主持国务院常务会议，会议决定，今后将定期召开国务院常务会议，时间暂定为每星期三下午。这一决定实现了国务院常务会议的例会化，直至今日，国务院常务会议仍然多在星期三召开。(7)参见林衍：《国务院常务会议是这样开会的》，载《新湘评论》2014年第14期。周恩来认为，常务会议的主要内容包括：传达中央书记处和毛泽东的若干重要的决定或指示；由各办主任汇报主管部门工作情况；对某些准备提交中央讨论和决定的文件和问题，在会上先行酝酿，(8)参见前引⑤，中共中央文献研究室书，第511页。“召开常务会议，一是审议文件，更重要的是领导同志之间交换意见，做到彼此通气”。(9)参见前引⑤，中共中央文献研究室书，第522页。这一时期，国务院常务会议主要听取有关部门的报告、研究和讨论国务院工作中相对具体的问题、讨论和初步决定国务院的机构调整、人事分工等事务，很少通过重要文件。以1956年《国务院公报》上刊载的经国务院会议通过或批准的文件为例，经国务院全体会议通过的有46个，经国务院常务会议通过的仅有11个，而1958年《国务院公报》上刊载的国务院决议和命令则全部是在国务院全体会议上通过的。这说明，国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。

第三，除全体会议和常务会议外，国务院会议形态得到进一步发展。在法定的国务院全体会议和常务会议之外，国务院在工作中又发展出一些新的会议形式，例如总理办公会议、国务院汇报会议、国务院专题会议、国务院与党中央一起召开的会议等。这些会议大多不是讨论决定重大问题，而是对外部署全国性的工作，只有总理办公会议从“碰头会”逐渐演变为一种决策型会议，并一度成为与国务院全体会议和常务会议并列的一种重要会议形式。

三、 1982年宪法框架下的国务院会议

从20世纪50年代中后期开始，1954年宪法的运行即逐渐背离了原来设计的轨道，(10)参见韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第483页。但是1954年宪法和国务院组织法规定的国务院的领导体制和方式仍一直运行到“文革”前夕。“文革”期间，国务院体制遭到了严重破坏，直至1982年宪法制定后，国务院会议制度才重新稳定，并逐步走上了制度化、规范化的道路，并产生了与1954年宪法时期截然不同的实践情况。

(一) 国务院会议制度的规范化发展

1982年宪法确立了总理负责制，并重新对国务院会议制度作了规定。(11)1982年《中华人民共和国宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制”；第88条规定：“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”1982年《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”1982年宪法制定后，随着国内政治形势的稳定以及中央对法制工作的重视，国务院会议也逐渐走上了制度化、规范化的道路。

国务院会议制度的细化和完善，主要是通过制定和修订《国务院工作规则》的方式进行。由于1982年宪法和国务院组织法关于国务院会议制度的规定非常简略，并不足以支撑国务院的会议制度的运作，历届政府都通过制定《国务院工作规则》的方式对国务院会议制度进行细化。《国务院工作规则》是国务院制定的行政规定，对国务院及国务院各组成部门、国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位具有普遍约束力。目前公开的《国务院工作规则》有7个版本，现行《国务院工作规则》是2018年修订的。(12)7个版本分别是1998年《国务院工作规则》(国发〔1998〕9号)、2003年《国务院工作规则》(国发〔2003〕11号)、2004年《国务院工作规则》(国发〔2004〕18号)、2005年《国务院工作规则》(国发〔2005〕2号)、2008年《国务院工作规则》(国发〔2008〕14号)、2013年《国务院工作规则》(国发〔2013〕16号)、2018年《国务院工作规则》(国发〔2018〕21号)。在各版《国务院工作规则》中，对国务院的会议种类、会议任务、组成人员、议题设定、会议组织、请假制度、会议纪要签发、事项公布等方面作了较详细的规定，使国务院会议制度做到了有章可循。表1比较了不同阶段国务院会议的主要规则。

分析《国务院工作规则》中会议规则的变化，可以发现国务院会议形态逐步实现了向国务院组织法规定的回归。如前所述，在国务院全体会议和国务院常务会议之外，国务院还召开了各类非法定的会议。对此类会议，历届政府都强调要减少数量，控制规模，严格审批。其中，2003年以来取消总理办公会议，实现了国务院的会议制度向法定方式的回归。总理办公会议大概从20世纪五六十年代开始就一直存在，最初是出于工作方便的考虑，就一些具体问题进行磋商。(13)参见韩福东：《国务院决策的制度新意》，载《新闻周刊》2004年第6期。长期以来，总理办公会议逐渐演变为法律规定以外的另一种决策会议，不但听取下级汇报，(14)如1989年6月6日李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报。参见《李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报》，载《新华月报》1989年第6期。也作出重大决策，(15)如三峡工程筹资方案、青藏铁路建设方案都是在总理办公会议上批准的。参见前引，韩福东文。通过重要文件，(16)如《90年代中国食物结构改革与发展纲要》由1993年2月9日经国务院第220次总理办公会议审议通过。参见《90年代中国食物结构改革与发展纲要》，载《人民日报》1993年6月20日。并一度写入了《国务院工作规则》中。1998年《国务院工作规则》第12条规定“国务院实行全体会议、常务会议和总理办公会议制度”；第15条规定“总理或总理委托负责常务工作的副总理召集并主持总理办公会议，研究、处理国务院日常工作中的重要问题。总理办公会议根据需要不定期召开”。总理办公会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，实际上是宪法和国务院组织法之外的一种会议制度。2003年温家宝任总理后取消了总理办公会议，有利于淡化决策的人治色彩，使国务院决策回归到法定的会议形式。

表1 国务院会议规则之比较(17)根据各版《国务院工作规则》汇总整理而成，其中因2003年、2004年、2005年《国务院工作规则》的规定相同，故合并为一栏。

除了取消总理办公会议之外，国务院会议召集人也实现了向国务院组织法的回归。根据宪法和国务院组织法的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，(18)参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第378页。但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。(19)如1987年6月6日的国务院全体会议，即由当时的国务院副总理万里主持召开。参见《国务院全体会议决定撤销杨钟林业部长职务》，载《人民日报》1987年6月7日。1998年《国务院工作规则》规定，“总理委托负责常务工作的副总理”可以召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议，这一规定与国务院组织法的规定并不一致。2003年之后的《国务院工作规则》取消了这一规定，国务院会议的召集权专归于总理，这一变化落实和强化了总理职权，也体现了组织法领域的依法行政原则。

另外，不同时期关于国务院全体会议和常务会议规定也有所变化。自1982年以来，国务院组织法一直没有修改，然而，《国务院工作规则》却经历了多个版本。作为国务院自己制定的行政规定，《国务院工作规则》是针对国务院组成人员的行为规范，也反映了国务院对其自身组织活动方式的基本认识。《国务院工作规则》试图从会议“任务”的角度对国务院全体会议和常务会议的召开条件作出区分。从各版《国务院工作规则》的文字表述看，国务院全体会议讨论决定国务院工作中的重大事项，国务院常务会议决定国务院工作中的重要事项，(20)各版《国务院工作规则》对“重大”和“重要”的区分化表述是一致的，例如2018年《国务院工作规则》第39条规定：“国务院全体会议的主要任务是：(一) 讨论决定国务院工作中的重大事项”；第40条规定：“国务院常务会议的主要任务是：(一) 讨论决定国务院工作中的重要事项；……(三) 通报和讨论其他重要事项。”可见，就国务院自身的认识来看，国务院全体会议的定位似乎比国务院常务会议更加重要。此外，《国务院工作规则》的修改又呈现出以下事实：即国务院全体会议承担的“任务”越来越少，1998年列举了国务院全体会议的四项任务，2003年改为三项，2008年之后只有两项，2013年又取消了“一般每半年召开一次”的规定；而国务院常务会议的召开频率则不断增加，二者的实际地位发生了悄然变化。

(二) 国务院全体会议和常务会议地位的消长

取消总理办公会议后，国务院的决策型会议即集中到国务院常务会议和国务院全体会议。在国务院的工作实践中，这两种会议的地位呈现出迥异于1954年宪法时的状况，国务院常务会议成了国务院议事决策的核心，而国务院全体会议的地位则明显“虚化”。表2统计了1993年3月至2018年3月(即李克强总理第一届任期)国务院会议的召开情况。

表2 国务院会议召开次数(21)统计时间于2018年3月17日截止，表中数据根据公开新闻报道汇总整理。

从召开次数来看，国务院全体会议显然并不足以负担“讨论决定国务院工作中的重大事项”的任务。相比较而言，国务院常务会议的次数远远超过全体会议，1993年至2003年期间，一届政府召开的国务院常务会议估计在70次左右。取消总理办公会议后，常务会议的召开次数更是大幅度上升。2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院共召开常务会议234次，(22)《本届政府举行最后一次国务院常务会议》，载《人民日报》2013年2月21日。李克强任总理的第一届任期内召开了189次常务会议，从某种意义上来说，国务院常务会议已经成为支持国务院工作运转的重要机制。

从召开频率来看，1998年以来，国务院全体会议大多数情况下均在上半年召开，并没有严格做到“每半年召开一次”，因此，2013年《国务院工作规则》取消了“国务院全体会议一般每半年召开一次”的规定，是符合实际情况的。而2003年以来，国务院常务会议平均每月召开3至4次，换言之，国务院通常每隔7—10天就会召开一次常务会议。(23)参见叶托等：《国务院常务会议的制度架构与实际运作——基于189份会议新闻通稿的分析》，载《长白学刊》2019年第3期。《国务院工作规则》对开会频率的规定也越来越高，显示了其在国务院工作中日趋重要的地位。

在会议召开次数之外，如果详细地关注各次会议的议题，则更能佐证国务院全体会议地位的虚化。

近十几年来，国务院全体会议的议题表现出很强的规律性，可以认为已经形成行政惯例的是：(1) 每届政府第一次国务院全体会议主要宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，讨论通过本届政府的《国务院工作规则》，部署国务院工作；(2) 讨论即将提请全国人大审议的政府工作报告，并决定征求意见；(3) 讨论国民经济和社会发展计划，并决定征求意见；(4) 决定任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官，并由总理签署相应的国务院令。1998年以来，在上述“常规议题”之外仅有两次例外情况，分别部署国务院机构改革工作(24)《朱镕基总理主持召开国务院第二次全体会议，国务院机构改革跨出重要步伐，三定方案全部完成人员分流即将开始》，载《人民日报》1998年6月22日。和“非典”防治工作。(25)《坚持两手方针，保持旺盛斗志，夺取非典防治和经济建设双胜利》，载《人民日报》2003年5月22日。从这些议题来看，国务院全体会议的议事、决策功能已经非常有限，而明显具有形式化、符号化的特点。第一，某些早已确定、不容置疑的重要决定，需要借助国务院全体会议的形式传达信息，直接向与会人告知特定内容，并通过会议的权威性起到政治动员的作用。例如宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，部署国务院工作等。第二，某些涉及国务院各组成部门乃至国务院其他机构工作的重要问题，需在国务院全体会议上进行讨论并征求意见，这种情况下，国务院全体会议提供了一个意见表达和讨论交流的平台，往往在法定的国务院全体会议的参会人员之外，安排“有关部门、单位负责人”列席会议。例如讨论政府工作报告、国民经济和社会发展计划。第三，国务院全体会议由国务院全体成员组成，可以代表中央人民政府。任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官时，国务院全体会议即有此种代表作用。(26)《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第45条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第47条规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”

相比国务院全体会议议题的固定化，国务院常务会议的议题则具有相当的广泛性、灵活性和实质性。根据现行《国务院工作规则》第25条，“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定”，综观十几年来的实践，除了国民经济和社会发展计划在国务院全体会议上讨论以外，其余各事项几乎均在国务院常务会议上讨论决定。2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院常务会议共研究讨论611个议题，涉及应对国际金融危机、保障和改善民生、深化改革开放、加强政府自身建设等方面。(27)参见前引，《人民日报》文。而2013年以来政府大力推进的简政放权、行政审批制度改革、经济转型升级等一系列重大决策和若干具体措施均是在国务院常务会议上作出的，“一旦确定议题上会，往往意味着‘定事’”。(28)参见前引⑦，林衍文。综观近年来国务院常务会议的实践，可以发现其承担着部署或决定某项政策、听取工作汇报、审议行政法规草案、讨论通过各种事业发展规划、讨论通过法律草案或者授权决定草案等五大功能。(29)参见前引，叶托等文。可以说，国务院常务会议反映了政府的施政重点，深刻影响着中国经济社会发展的基本走向，也成了国务院权力运行最重要的议事决策平台。

(三) 国务院会议制度变迁的特点

通过对事实的梳理和分析可以发现，在1982年宪法框架下，国务院会议制度的变迁呈现出以下三个显著特点。

一是国务院会议逐步走向制度化、规范化。如果说在20世纪80年代和90年代，国务院的运行尚存在某些非制度化的因素，那么自2003年以来，国务院会议制度化、规范化的趋势愈发明显。在规范上，通过修改《国务院工作规则》，使国务院会议制度在会议种类、召集人员等方面全面回归到国务院组织法的规定，宪法规定的总理负责制得到落实和强化。在实践中，国务院常务会议和全体会议在召开次数、会议议题等方面的实践已经相当成熟，具有较强的稳定性和可预测性。同时，国务院会议在决策的科学化、民主化、公开化等方面也有明显进步，会议制度日臻完善。

二是国务院常务会议居于绝对核心地位。1982年宪法制定后，国务院全体会议并没有如1954年宪法时期一样成为讨论决定国务院工作中的重大问题的核心，反而呈现出形式化、符号化的特点。从会议召开频率、议题内容等各方面来看，国务院常务会议的地位和重要性都超过了国务院全体会议。国务院全体会议或者“议而不决”(例如讨论政府工作报告、讨论国民经济和社会发展计划)，或者“决而不议”(例如任免特别行政区行政长官)，而国务院常务会议则真正又“议”又“决”，事实上成为中国行政系统中的最高议事和决策平台。之所以产生这种情况，与国务院领导方式的变化有很大关系，这一问题将在后文讨论。

三是实践需求是推动《国务院工作规则》修改的动力。当规范和现实发生背离时，我们常常面临这样一个问题：是不折不扣地执行规范，还是通过修改规范来总结、符合或曰“迁就”现实？观察作为规范的《国务院工作规则》的变化和国务院会议运作实践的关系，可以发现：至少在会议制度这一问题上，并非规范引领着实践，而是实践推动着规范的变迁和发展。例如，正是国务院全体会议召开次数的减少已经达不到每半年召开一次的要求，《国务院工作规则》才取消了相应规定。同样，正是现实中国务院常务会议召开的旺盛需求，才促使《国务院工作规则》对其召开频率的规定由“一般每月召开一至二次”变为“每月召开三次”，又变为“每周召开一次”，这才基本满足了国务院的工作需求。同样，关于会议讨论内容、主要任务等规定的变化，也是在长期实践中总结经验、逐渐调整的结果。这说明，行政机关内部的运作，自有其内在规律和需求，只有发现了这种规律和需求，才能制定出符合实际、具有可执行性的组织规范。

四、 国务院会议制度变迁之解释

上文通过对历史和现实的梳理，描述了国务院会议制度的变迁，并勾勒了不同时期国务院会议制度的特点，本部分尝试对此种变迁背后的原因作出解释。无论是1954年国务院组织法还是1982年国务院组织法，都将国务院全体会议和国务院常务会议并列表述。宪法规定的国务院的领导体制的变化，是影响不同时期这两种会议实际地位的消长的前提性、决定性因素。而总理办公会议作为一种法外的会议，其产生和消逝也有值得解释之处。1982年宪法制定后，国务院常务会议之所以能在三种会议制度的竞争中脱颖而出，是因为其更加契合总理负责制下的国务院组织方式和领导体制。

(一) 集体负责制下国务院全体会议的民主正当性

宪法确定的领导体制对国务院会议制度有着决定性影响。1954年宪法规定的国务院领导体制基本上继承了政务院的领导体制，虽然带有一定的首长制因素，但本质上还是实行集体讨论和决定、集体负责的领导体制，(30)参见任进：《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第114页。也有学者将1954年宪法规定的国务院领导体制表述为“部长会议制”，参见孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第69页。1954年《中华人民共和国国务院组织法》第5条规定“国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或国务院常务会议通过”，这意味着以国务院名义发布决议和命令必须在国务院会议上进行表决，并按少数服从多数决定。这一时期国务院的领导体制如图1所示。

图1 1954年宪法下的国务院领导体制

如图1所示，总理和国务院其他组成人员的法律地位相同，都是只有一个投票权，而1954年宪法中“总理领导国务院工作”，应该解释为总理只是在处理日常工作中有决定权。(31)参见张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期。虽然1954年国务院组织法规定国务院发布的决议和命令也可由国务院常务会议通过，但是在这种委员会式的领导体制下，由全体国务院组成人员参加的国务院全体会议具有天然的民主正当性，以常务会议通过决议和命令，很有可能在出席和表决人数上受到质疑。因此，这一时期，国务院发布决议和命令主要在国务院全体会议上通过，而国务院常务会议则处于辅助的地位。同时，在法定会议方式之外的国务院汇报会议、总理办公会议等会议形式的产生和频繁运用，意味着这种委员会式的领导体制有一定的不便之处，而国务院领导体制中的“首长制”因素在不断积累和增加。

(二) 总理负责制下国务院常务会议的制度优势

1954年宪法之后，1975年宪法未对国务院领导体制作出规定，1978年宪法恢复了1954年宪法的有关规定，实际上仍然实行集体负责制。(32)参见前引，任进书，第114页。直到1982年宪法规定“总理负责制”之后，国务院实现了领导体制的重大变化，国务院全体会议才在法理上丧失了其对常务会议的优势。

1982年宪法第86条明确规定“国务院实行总理负责制”，(33)1982年《中华人民共和国宪法》第86条。国务院发布的“决议和命令”也变为“决定和命令”。以前国务院发布决议和命令必须一律在会议上通过，1982年宪法实施后变为国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定，(34)1982年《中华人民共和国国务院组织法》第4条。但这里的“决定”与过去的“通过”具有不同的意义。“通过”决议必须进行表决，“决定”则不一定采取少数服从多数的办法，而是在讨论的基础上，总理在广泛地听取各种意见以后，有最后的决定权。(35)参见前引，蔡定剑书，第376页。在1982年宪法体制下，国务院工作的最终决策权由国务院会议转移至国务院总理。总理在会议研究讨论的基础上，集中正确意见，作出最终决定，并对国务院行使职权的结果承担政治与法律上的责任。在这种领导体制下，国务院会议由享有法定决策权的机构转变为国务院的一种活动方式，国务院全体会议和国务院常务会议只是组成人员不同，其法律地位是相同的，二者都是决定国务院工作中的“重大问题”的可选程序，即面临某个问题，既可以召开常务会议，也可以召开全体会议，并不存在谁比谁更重要的预设。

在法律地位相同的情况下，国务院全体会议和常务会议构成了一种平行“竞争”的关系。国务院常务会议之所以能取代国务院全体会议，成为国务院议事决策的核心，是因为其更加契合“总理负责制”之下的国务院的组织方式和领导体制。召开会议是国务院的一种活动方式，同时也是总理对国务院的一种领导方式。根据“控制幅度”理论，一个主管所能指挥监督的部属数目是有一定限度的，超过了这个限度，不但不能充分管理部属，部属也会感到不满，于是在工作的推行上会招致许多障碍。(36)张润书：《行政学》，台湾三民书局2006年版，第164-165页。国务院常务会议的优势在于其削减了总理的控制幅度，从而有利于实现总理对国务院的更有效的领导。这也是国务院全体会议较少召开的原因。

表3 国务院常务会议和全体会议人数(37)本表只统计法定组成人数，不含列席人员，常务会议人数和全体会议人数中减去了兼职人员。每届政府任期内发生机构、人事变动的，以人数最多时计算。1998年之前的数据参考了中共中央组织部等编：《中国共产党组织史资料·附卷一》(下)，中共党史出版社2000年版，第二章第三节“国务院工作机构”。

相对应的，1998年以来，国务院的组织架构进入了一个相对稳定的时期，国务院常务会议的组成人数相对固定，即一名国务院总理、四名国务院副总理、五名国务委员(其中一人兼任秘书长)的“十人会议”。与会人员权责清晰，总理全面领导国务院工作，副总理、国务委员各有分工，分别负责处理分管工作，(38)1982年《中华人民共和国国务院组织法》第2条规定：“……副总理、国务委员协助总理工作”；第6条规定：“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动”。总理通过召开国务院常务会议，即可全面掌握国务院的情况，并通过副总理、国务委员，实现对国务院各部门的领导。十人的会议规模，也便于召集，适合深入研究和讨论问题并作出决策。从国务院常务会议的人员构成及其在国务院议事决策过程中的核心地位来看，它是总理对国务院进行领导的一种行之有效的方式，而且在总理和各国务院组成部门之间形成了一个“半正式”的行政层级。总理既可以通过这一层级实现对各组成部门的领导，也可以不经过这一层级而采用其他方式(如批示、讲话等)实现对各组成部门的直接领导(如图2所示)，召开国务院全体会议当然也是领导方式的一种，但全体会议的组成人员和会议规模则造成其召开较为不便，而且不适合集中讨论决定专门问题，所以召开次数较少，议题呈现出形式化、符号化的特点。

图2 1982年宪法下的国务院领导体制

(三) 总理办公会议的过渡性

最后还需要讨论一下总理办公会议。作为一种法外的会议形式，总理办公会议能够产生、发展并一度写入《国务院工作规则》，成为与国务院全体会议和常务会议并列的一种会议制度，本身就说明了国务院对“集中化”的决策方式的需求。而且从1998年《国务院工作规则》以及该类会议的实践来看，它比国务院常务会议更“集中”。之所以取消总理办公会议，根本原因是它的存在缺乏宪法和国务院组织法层面上的规范依据。1999年，我国把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，随着国家(特别是国务院自身)对“依法行政”的强调，总理办公会议的合宪性和合法性成为不能忽视的问题，因此，取消总理办公会议、实现国务院会议形式向法定类型的回归在法理层面带有必然性。但是，取消总理办公会议还需要一定的现实条件，那就是把国务院常务会议规模缩减到总理能够有效领导的控制幅度，1998年的国务院机构改革恰恰做到了这一点，这次机构改革通过大幅度削减国务院组成部门，压缩了国务院常务会议和全体会议人数，为取消总理办公会议准备了条件。2003年取消总理办公会议后，国务院常务会议的召开频率随即显著增加(参见表2)，这说明国务院召开会议的需求是客观存在的，国务院常务会议在某种意义上起到了“替代”总理办公会议的功能。回顾总理办公会议的产生和消逝的过程，也许可以作如下结论：总理办公会议产生于国务院日常工作需要之中，消逝于“依法治国”成为宪法原则之后，是国务院工作方式的一种过渡形态。

历史地看，国务院的决策重心经历了从“全体会议”到“总理办公会议+常务会议”再到“常务会议”的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、国务院组织法的规范长期磨合的结果。国务院常务会议之所以能在制度竞争中“胜出”，是因为其对总理办公会议有合法性优势，而对国务院全体会议有效率优势，契合了总理负责制下国务院的领导体制和领导方式，这也许能为我国国家权力配置的“功能主义”原则提供一种事实层面的支持。(39)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。

五、 国务院会议制度的完善与行政组织法的任务

党的十九大报告提出“完善国家机构组织法”，十九届三中全会关于《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，“完善党和国家机构法规制度”，在十三届全国人大常委会立法规划中，国务院组织法的修改已被列为第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)，(40)《十三届全国人大常委会立法规划》，载“中国人大网”，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，最后访问日期：2019年9月3日。完善国务院组织法不仅具有必要性，而且相当紧迫。国务院组织法关于国务院会议的规定是国务院会议制度的根基，因此，完善国务院会议制度应该成为国务院组织法修改的一个必要组成部分。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，有必要着眼于国家治理现代化的总目标，修改国务院组织法，进一步完善国务院会议制度。

有观点认为，国务院组成部门应当减少到国务院总理能够直接领导的数额，进而实现国务院常务会议与国务院全体会议的合而为一。(41)参见张越：《修正〈国务院组织法〉片论》，载《行政法学研究》1999年第1期。从历次机构改革的情况来看，继续大幅度削减国务院组成部门的可能性极低，而且，由于取消国务院常务会议和国务院全体会议的区分涉及宪法修改问题，难度很大。从上文的分析和近年的实践来看，在未来的国务院组织法修改中，可以在以下方面完善国务院会议制度。

第一，重新定位国务院常务会议和国务院全体会议的地位和功能。上文已经论述，在总理负责制之下，国务院常务会议与国务院全体会议具有相同的法律地位，而前者更能实现总理对国务院的有效领导。现行《国务院工作规则》规定国务院全体会议讨论决定“重大事项”，常务会议讨论决定“重要事项”，这种强行将国务院全体会议置于更重要的地位的做法并无必要，也不符合实际情况。在将来，有必要从功能和任务的角度对国务院常务会议和国务院全体会议的召开条件作出区分，并分别加以规定。明确国务院常务会议的议事决策核心地位，而将国务院全体会议定位为一种传达信息、部署工作的权威形式和交流讨论、听取意见的平台。在此基础上，明确各自的会议议题，区分化地设计会议规则，从而实现国务院全体会议与常务会议制度的协调配合与功能互补，进而实现国务院领导方式的完善。

第二，明确和细化国务院工作中“重大问题”的内涵。1982年《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定：“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”，这是对国务院和国务院组成人员行使权力的重要限制，把握该条中“重大问题”的范围十分关键。现行《国务院工作规则》第24条规定：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定”，这可以看作是对“重大问题”的解释和细化。考察国务院全体会议和常务会议讨论的事项，这一解释还有进一步充实的空间。例如，任免特别行政区行政长官时召开国务院全体会议，已经形成一条惯例；又如，对重大自然灾害和公共安全事故的处置措施，应该属于国务院常务会议的讨论范围。(42)以李克强任总理后为时间点，四川芦山、云南鲁甸抗震救灾、马航客机失联事件、天津港“8·12”火灾爆炸事故救援处置等问题，均在国务院常务会议上研究讨论。在总结实践经验的基础上不断填充“重大问题”这一不确定法律概念，明确其内涵，并适时以成文规则的形式固定下来，可以减少国务院行使权力的随意性，实现最高行政权力运行的规范化。

第三，将《国务院工作规则》中的有效规范吸收进国务院组织法。现行国务院组织法从1982年制定后一直没有修改，其条文过于简略和粗疏，而《国务院工作规则》经过长期的制定修改，其中部分内容已经相当成熟和稳定，未来有必要将这些在实践中证明行之有效的规则写入国务院组织法，提高其权威性、稳定性，为国务院的组织运行提供真正的“法律”保障。

第四，处理好总理负责制与民主集中制、国务院决策与党的领导之间的关系。通过上文的论述可以发现，国务院会议制度的变迁过程，就是总理负责制的落实过程，国务院会议制度的召集、主持、议题设置、文件签发等各方面都体现了总理负责制。在《国务院组织法》的修改过程中，应该进一步明确总理负责制的内涵，明确国务院组成人员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的职权、责任、负责对象，明确总理在国务院会议中的最后决定权。民主集中制作为我国国家机构的基本组织原则，也应在国务院会议规则中有所体现。(43)有观点认为民主集中制并非适用于国家机关内部的原则，但是从宪法第3条第1款的文义上看，民主集中制应该是各个国家机关内部的组织原则，这也是宪法学界的主流观点。参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期。例如，从会议种类的角度，国务院全体会议的规则更应体现“民主”，国务院常务会议应该体现“集中”；从会议过程的角度，议题设置、会议发言的环节应该体现“民主”，决策环节应该体现“集中”。另外，坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策，应该是国务院活动遵循的基本原则，但是党的领导在国务院会议制度领域是否需要法律化以及法律化的具体方式，是需要严肃对待、认真处理的问题，本文在此不展开论述，留待另文讨论。

长期以来，我国中央和地方行政组织法的缺失是行政法制的明显短板，行政组织法的研究也相对沉寂。本文对国务院会议制度变迁的研究，即是在组织法视角下进行的一种观察和尝试性分析。虽然有国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等实体法支撑，“行政组织法”作为一个学理概念也已经完全确立，但是，行政组织法究竟包含了哪些内容，要解决哪些问题，并不清楚。(44)参见薛刚凌：《行政组织法发展缺位之检讨》，载《江苏社会科学》2008年第5期。学界对行政组织法的研究，大多强调行政组织法的规范行政组织设置、控制行政组织规模的功能，将行政权在行政机关间(包括行政机关和社会组织间)的划分、行政组织的设置程序、行政编制的控制等作为行政组织法的主体内容。(45)参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第15页；应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期；金国坤：《国家治理体系现代化视域下的行政组织立法》，载《行政法学研究》2014年第4期。本文的研究显示，行政组织法还应该包含另一个重要内容，那就是行政权在行政组织内部的运作结构及其规范。行政组织的设置只是行政权确立的第一步，行政组织的运行才是行政权行使需要面临的日常问题。从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。

近年来，“行政决策”成为学界关注的热点，现有的研究多是在行政程序法的视角下展开的，(46)参见姬亚平：《行政决策程序中的公众参与研究》，载《浙江学刊》2012年第3期；熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，载《中国法学》2015年第3期；王万华、宋烁：《地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系》，载《社会科学文摘》2016年第12期。《重大行政决策程序暂行条例》的出台似乎更加固化了这种印象。笔者认为，行政决策的问题与其说是一个程序法问题，不如说是一个组织法问题，因其涉及行政组织的内部构造、职位分工、领导体制、会议制度等问题，与规范外部程序的行政程序原理有较大差异，而与行政组织本身的联系则十分紧密，因此置于组织法的视野和框架中研究或许更为妥当。在立法策略上，行政程序法应以“行政决定”或“行政行为”为核心，专门规范外部行政程序，以保证立法体系的严整和逻辑的一致性；行政决策、行政机关的内部审批、备案等内容宜先由各级政府在类似《国务院工作规则》这类的组织规范中加以规定，待时机成熟时再转化为法律的规定，吸收进国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，关于重大行政决策程序的规定或者可以被以后修改的中央和地方组织法吸收，或者可以作为特别规定而继续存在。这样，内部程序和外部程序、行政组织法和行政程序法即可构成有主有次、协调互补的体系，并可实现我国行政组织法制的完善。