水美城市建设综合治理PPP项目风险评价及对策研究

孙鹏宇

摘要：随着人们对生态环境需求的提高，我国投入环保类项目的资金比例越来越大。其中水美城市建设综合治理项目属于环保类项目的一种，主要任务是进行水环境治理、水流域两边基础设施建设等。因此本文以浦城县水美城市建设综合治理PPP项目为例，采用层次分析法（简称：AHP）和模糊综合评价法构建了3个一级指标、7个二级指标及26个三级指标进行风险评价。最终浦城县水美城市建设综合治理PPP项目评价结果为中等风险。其中宏观风险下的政治风险和经济风险危险程度最高。

Abstract： With the increase of people's demand for ecological environment， the proportion of funds invested in environmental protection projects in China is getting larger. Among them， the Water-Pucheng County City Construction Comprehensive Governance Project is one of the environmental protection projects. The main task is to carry out water environment treatment and infrastructure construction on both sides of the watershed. Therefore， this article takes the Water-Pucheng County City Construction Comprehensive Governance PPP Project as an example， and uses AHP and fuzzy comprehensive evaluation method to construct 3 primary indicators， 7 secondary indicators and 26 secondary indicators risk evaluation. In the end， the evaluation result of the Water-Pucheng County City Construction Comprehensive Governance PPP Project belongs to medium risk. Among them， political risk and economic risk under macro risk are the most dangerous.

關键词：PPP项目风险评价;综合管理;层次分析法;模糊综合评价法

Key words： risk evaluation of PPP projects;integrated management;analytic hierarchy process;fuzzy comprehensive evaluation

中图分类号：TU71                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）04-0105-06

0  引言

生态文明建设功在当代、利在千秋，事关中华民族永续发展和“两个一百年”奋斗目标的实现。南平市政府为深入贯彻落实党的十九大“持之以恒建设美丽新中国”精神，首创提出“水美城市”建设，顺应人们对美好生活的需求，加快建设全国城市发展绿色示范区，把绿水青山转换为金山银山[1]。但水美城市建设项目投资额过大，为此地方政府引入社会资本，采用PPP模式，从而来达到减轻财政压力、转移风险、降低成本及提供优质服务产品的目的[2]。然而PPP模式下的水美城市建设项目面临着不可避免的风险与挑战：其一，水美城市建设属于公益项目，不具有一定的收益性，社会资本方的回报主要来源于政府未来通过财政收入进行回购，这导致融资困难，具有一定的风险性。其二，2017年我国相关财政紧缩政策的出台也导致了PPP项目融资困难，如《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）的发布，限制了中央企业对PPP业务的投资，导致许多央企被迫转移股份。其三，水美城市建设综合治理项目属于南平市首创，目前对这一类型项目的研究文献及案例甚少，没有可靠的数据作为参考。因此水美城市建设综合治理PPP项目存在一定的不确定性因素及风险，对这一类型项目进行风险评价并找到研究对策成为学者、政府、企业、银行以及各参与方的关注热点。

鉴于此，基于问卷调查和实地调研，运用AHP-模糊综合评价方法，以浦城县水美城市建设综合治理PPP项目为例，构建风险评价模型，进行识别及评价，并提出相关的风险防范措施，为未来这一类型项目提供可参考依据。

1  水美城市建设综合治理PPP项目风险识别及评价方法

1.1 风险因素识别

本文采用学术界应用广泛的宏观、中观、微观风险分类方法，结合风险识别原则，从这三个层面进行分析。政治风险、经济风险、环境风险、自然风险、建设风险、运营风险、合同风险作为这三个层面的二级指标。其中，政治风险主要是由于国家有关PPP模式的政策变动、政府干预等原因产生的风险;经济风险主要指与投融资、成本变动等相关的风险;环境风险主要指与生态环境保护相关的风险;自然风险主要指项目所在区的特殊的自然条件以及其他不可抗力因素等产生的风险;建设风险主要包括项目审批、设计、产品质量等相关风险;经营风险主要包括产业导入与经营管理风险等;合同风险主要包括信用违约、合同文件冲突或者不完备等。

1.2 风险评價指标体系构建

在构建风险评价指标体系上，从经济、政治、生态环境及建设和运营几个方面去选取评价指标体系。经济方面包含项目融资风险、利率风险等，政治方面包含法律政策变化风险、审批风险等，生态环境方面包含对生态环境影响的风险、自然灾害及不可抗力风险等，建设和运营方面主要包含工程质量安全风险、项目延误风险、运营维护风险及设计变更风险等[10]。项目风险指标选取大致上为这几个方向，具体项目具体分析，去选取合适项目的风险指标，具体指标如表1风险指标评价体系所示。

1.3 风险评价模型构建

本文基于AHP-模糊综合评价方法构建浦城县水美城市建设综合治理PPP项目风险评价模型，该模型由层次分析法所确定的权重体系及模糊评价综合法确定的隶属度体系所构成，模糊评价综合法建立在层次分析法的基础上，具体步骤如下：

1.3.1 评估评价集的构建

水美城市建设综合治理PPP项目经论证后，评估评价集U可划分为五个等级，分别为低风险、较低风险、中等风险、较高风险、高风险，并用U1、U2…U5来表示，令模糊评价集U={U1，U2，…，U5}分别代表{低风险，较低风险，中等风险，较高风险，高风险}由低到高表示风险的危险程度。同时与评价集U相对应的，有评分集G={g1，g2，g3，g4，g5}。用分数来表示G={50，60，70，80，90}。风险等级评价集如表2所示，风险等级与得分关系表如表3所示。

1.3.2 构建比较矩阵，确定风险权重

在判断矩阵中，矩阵中的元素表示下一级别的元素相对于上一级别的元素的相对重要性（或称相对权重）。此矩阵之所以被称之为判断矩阵，是因为相对权重的数值需要由决策者和决策分析者根据主客观条件进行决定。具体公式及标准如公式（1）和表4所示：

1.3.3 判断矩阵一致性检验

对构造的判断矩阵计算最大特征值及特征向量，为确保判断思维的一致，需要进行一致性检验，引入判断矩阵偏离一致性CI与判断矩阵的平均随机一致性指标 RI 的比值 CR 来检验评判者判断思维的一致性。通过一系列指标对判断矩阵做一致性检验，若检验通过，则特征向量作为权向量;若不通过检验，那么需要对其进行重新构建。

计算判断矩阵的最大特征根？姿max，然后按计算一致性公式求 CI。

按照表确定平均一致性指标。平均一致性如表5所示。

1.3.4 层次总排序与检验

层次总排序是指同一层次的所有指标权重相比于总指标的相对权重值，这一过程由最高层向最低层逐级递减。同理，层次总排序的结果也需要进行一致性检验。当CR≦0.1时，层次总排序满足一致性检验，否则需要重新调整判断矩阵。

层次分析法是一种结构化的决策方法，而模糊综合评价法则是以模糊数学为基础，并综合处理多种因素的一种方法。这两种方法被广泛地结合并运用到选择决策问题、风险评价问题以及资源分配等问题。

模糊综合评价法步骤：

①构建因素集。

因素集是指被评价的因素共同构成的集合，根据因素集元素进行评价。如果一个因素集有n个元素，Ui表示因素集中第i个元素，因此因素集可以表示为U={U1，U2，…，U5}。

②构建评分集。

评分集是包含于被评价对象中各种可能出现的情况的集合。如果被评价对象有m种可能的评价结果，那么Gj表示评分集中的第j个评价结果，评分集G表示为：G={g1，g2，g3，g4，g5}。

③建立权重集。

每个指标因素应用于目标系统重要性方面都是不一样的。因此，我们对各项指标因素Bi赋予一个权重数Ai，然后将这些权重数组构成为一个权重集合 A，即A={A1…Ai}。

每个因素指标的权重一般都是大于0或等于0，即：

④隶属度的确定。

隶属度是用来描述模糊评价集的，任何一个隶属度都可以找到一个对应的模糊评价集。因此建立符合规律的隶属度对模糊评价尤其重要，因此在进行模糊评价集隶属度确定时，我们通常利用隶属度函数进行确定，得出隶属度情况。隶属度函数的确立并没有唯一的方法，在常用的方法中，最常采用的是专家评定法、分布法、模糊统计法及经验判断法等来对评价集合确定隶属度，对于相同的模糊概念，即便建立的隶属度函数方法不一样，但只要能反映同一个模糊概念，最终所得结果基本上一致。

本文采用的专家评定法来确定隶属度，根据每个专家的工作经验对其风险因素指标进行分析确定，判断其处于的风险评价等级。最后根据专家的评定情况，每个认定的评价等级占总的评价等级的百分比来确定隶属度。

⑤构建单因素评价矩阵。

对评价集合B进行隶属程度确定，从单个因素出发进行评价，称为单因素模糊评价，在确定被评价对象对各子集的隶属程度的时候，以单因素来确定，进而得到模糊关系矩阵，并获得单因素模糊评价矩阵■，它由集合B中的因素指标构成。

⑥综合评价。

评价指标的重要性程度会因不同的影响程度而不同，因此为综合全面考虑指标的准确性，在评价时根据已确立的各个评价因素的权重向量A={A1…Ai}和根据集合B构成的模糊评价矩阵进行矩阵相乘，同时根据已建立的评分集G={g1，g2，g3，g4，g5}计算最终评分，进行评价因素判定。

2  浦城县水美城市建设综合治理PPP项目风险评价研究

2.1 项目概况

浦城县水美城市建设综合治理PPP项目位于福建省南平市浦城县，本项目涉及南浦溪、丹桂河、梦笔河、白洋河、五显河、水南河六大片区，占地总面积约为405.39 公顷。主要对浦城（中心城区）范围内的水系河道包括南浦溪、丹桂河以及部分山体排洪河道及湖区。主要研究中心城区的防洪排涝、水资源利用、水环境治理、水生态修复及水文化水景观打造等多项内容。

PPP 的总投资（含增值稅）约为234748万元（含工程费用 151949 万元、工程建设其他费用 22782 万元、征地拆迁及移民安臵费用30000万元、建设期利息12699万元、流动资金404万元）。本项目分两期实施，一期工程总投资约189998万元，二期工程总投资约为44751万元。

本项目社会资本方为福建水投集团、华东院、兴源环境科技股份限公司组建的联合体，其中，福建水投集团为联合体牵头方，华东院和兴源环境为联合体成员。政府方出资代表为浦城国投公司。项目公司由福建水投集团、华东院、兴源环境和浦城国投公司共同出资设立，组织形式为有限责任公司。

各股东出资比例由表6所示。

2.2 数据获取

项目的基本概况资料来自可行性报告、项目投资报告、实施方案以及参与方签订的各项合同等。

本人在项目报告及合同的基础上，根据本案例，采用专家调查法，并确定了该项目的风险评价指标。向该项目的社会资本方福建水投集团、华东院、兴源环境科技股份限公司发放调查问卷共10份;向政府方浦城县国有投资运营有限公司和浦城县水利局发放调查问卷10份。同时此次调查问卷将PPP项目风险发生概率分为5个等级，即：低风险、较低风险、一般风险、较高风险、和高风险。

2.3 风险因素指标权重确定

根据本文2.2所构建的风险因素评价指标，以及20名专家评价情况，构建判断矩阵，并最终得到风险因素指标权重结果如表7所示。

构建风险模糊评价集，并建立单因素模糊评价矩阵。

通过调查问卷的方式，由政府人员、项目管理人员、风险管理人员和施工技术人员等总共20人对浦城县水美城市建设综合治理PPP项目进行风险评估，依据各因素指标的权重，设定综合评价集，根据表中已给出的数据，对浦城县水美城市建设综合治理PPP项目风险指标B={B1，B2，…，B7}进行评价。专家评价后，根据每个专家的打分情况，计算每个风险因素指标的隶属度。风险因素指标的评价结果如表8所示。

2.4 风险指标数据处理

根据已知的准则层进行模糊评价得出子目标层评价结果，再由子目标层评价结果得到最终的目标层结果。最后进行综合评价，得到水美城市建设综合治理PPP项目论证后评估总的隶属度B=（0.019  0.24  0.39  0.20  0.15）。

从隶属度中我们可以看出每个评价等级隶属度情况，有0.019对应着较低风险，0.24对应着低风险，0.39对应着中等风险，0.20对应着较高风险，0.15对应着高风险。我们通过计算得出浦城县水美城市建设综合治理项目论证后的最终评价结果为：

等式中FCI为综合评价结果，B为水美城市建设项目论证后评估的隶属度，G为评价集相对应的分数。

3  结果与分析

从评价结果来看，浦城县水美城市建设综合治理项目经论证评估后得分为72.32分，处于“中等风险”。其他各风险因素指标评价分数及对应的风险等级如表9所示。

从指标层来看，可以看出项目融资风险危险程度最高。主要原因是由于PPP项目的特殊性质，PPP项目融资主要包括债权融资和股份融资，而能否成功融到资对PPP项目的成功与否至关重要。浦城县水美城市建设综合治理PPP项目的融资风险危险程度最高主要因为目前整个项目规模过大，而浦城县政府每年财政收入大致在6个亿左右，即使完工后，政府是否能按时支付项目回购费用也是一个主要风险之一，加上2018年国家相关财政紧缩政策的出台，各大融资机构及银行也意识到了风险所在，因此导致项目目前难以融资，危险程度最高。

再从准则层风险因素指标来看，政治风险危险程度较高，主要原因是因为法律政策变更的不确定性。2014年至2017年PPP项目一直受到国家的大力推广及支持，但到了2018年国家意识到了PPP项目扩张规模速度过大，过度开发各种公益性项目，导致政府的隐性债务过高，甚至无法偿还。因此为了严控债务过高，防止PPP项目盲目扩张，国家出台了一系列政策限制PPP项目的发展，例如2017年财政部及发改委等相关部门联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）中明确表示，禁止地方政府利用PPP模式、政府出资等各类投资基金方式变相举债。可以看出国家的对PPP模式的发展趋势由大力支持转变为调整控制，导致政治风险危险程度较高。

4  风险防范措施及建议

4.1 风险防范措施

风险防控措施就是指采取一定的方法去控制风险发生的可能性，从而实现项目最终的目标。因此在制定项目风险防控措施时，要根据具体项目的具体情况进行系统分析，找出最合理的解决方法去适当规避项目风险。与此同时也要提高项目风险承受能力，每个项目的抗风险承受能力决定了项目承受风险的最大范围。

4.1.1 项目风险转移措施

在项目投资的过程中，往往伴随着许多难以预料到，但一旦发生就会造成不可挽回的损失。因此在项目投资过程中，要适当转移风险，将风险分担出去，一旦发生减少损失。比如采取增加股东方参与项目的投资的措施，寻找融资能力强的公司入股参与项目投资，把多余股份转移出去的同时，保证项目能完成融资使其稳定运行，或购买保险，将项目风险转移给保险公司。

4.1.2 项目风险规避措施

项目在建设的过程中，控制风险最主要的措施就是规避风险，或者说就是放弃存在风险的项目。比如对于技术不成熟的项目和资金不足的项目，要果断放弃，去规避其风险。

4.1.3 项目风险化解措施

有些项目风险是可以化解的，从成因入手可以有效地化解项目的风险。比如项目施工各单位产生的经济纠纷，人员矛盾。

4.2 建议

结合上述实际案例，针对今后开展的水美城市建设综合治理PPP项目工作提出以下建议：

①水美城市建设综合治理项目属于民生项目，具有公益性，在目前我国限制PPP项目发展的背景下，要合理分析项目的可行性，不能盲目扩张市场，具体项目具体分析，充分论证后再去实施。

②通过对水美城市建设项目PPP投资模式的分析，可以明显看出PPP项目风险的不确定性过大，为了更好地规避风险，应该在各种协议中明确各方的权利与义务，明确风险分担的原则与方法，以求最大限度减少风险发生的概率。

③从政府的角度出发，需要汲取国内PPP项目的失败与成功的经验，而不是一味地效仿，过度地开发引资，导致财政收入无法满足PPP项目的需要。同时政府要加强政策及法律的指导工作，引导社会资本进入PPP项目市场，使PPP项目在实行的过程中更加高效、公平及合理。

5  结语

本文采用的是AHP-模糊评价法对项目进行风险评价，并根据浦城县水美城市综合治理PPP项目构建风险评价指标体系，验证了此方法的可行性、可操作性，对未来的此类型项目提供了一定的参考价值和借鉴意义。根据隶属度最大原则，最终评价得分为72.32分，评价结果为“中等风险”，说明该项目目前还存在一定的风险性，需要仔细研究去找出合理地解决对策去规避风险，使项目稳定运行。

参考文献：

[1]陈子汉.“山、水、城、人”一体发展—南平市“水美城市”建设综述[N].闽北日报，2018-01-02.

[2]罗涛，李晓鹏，汪伦焰，郭磊.城市水生态PPP项目物有所值定性评价研究[J].人民黄河，2017，39（01）：87-91.

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[4]闻欣然，黄歌.基于FAHP-熵值法的PPP项目风险评价研究[J].价值工程，2019，38（19）：36-38.