普惠性民办园政策调整是必然趋势

李敏谊 范昕

2018年11月，中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布后，民办学前教育举办者对普惠性民办园是否必须登记为“非营利性”教育机构存在普遍的疑问和焦虑。2019年3月，政协委员苏华向政协十三届全国委员会第二次会议提交了《关于促进民办教育加快发展的提案》。教育部在关于政协十三届全国委员会第二次会议第3818号提案答复的函件中予以回应。理解民办学前教育举办者的焦虑、教育部的答复以及未来民办学前教育（特别是普惠性民办园）发展的政策环境，需要思考和弄清以下问题。

“普惠性”与“非营利性”联系千丝万缕

“普惠性民办园”这一提法首次出现在2010年国务院印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）中。“国十条”指出，这类幼儿园应该“面向大众、收费较低”，并应获得“政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式”的政府支持。在这一中央政策的指导下，发展普惠性民办园成为我国普及和发展学前教育的重要手段之一，各地方政府纷纷出台了当地的普惠性民办园政策，细化了普惠性民办园的认定、扶持和管理办法。从实践上看，普惠性民办园一般要求满足三个条件：达到基本的办园标准，面向大众招生，收费水平不高于政府限价。相应的，各地政府为普惠性民办园提供一定的扶持和鼓励。可见，普惠性民办园政策是政府鼓励社会力量参与学前教育供给的一种政策尝试，其对象为所有满足要求的民办园。

非营利性幼儿园的提法，则和新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的颁布密不可分。2016年11月，新《民促法》正式确定了实施民办教育分类管理的原则，即民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校，相关部门依法对两类机构进行分类管理。与2002年出台的旧《民促法》比较可以发现，新法修正了旧法关于教育“不能以营利为目的”的立法理念，在分类管理的基础上认可部分选择成为营利性的民办学校举办者可以取得办学收益，同时规定选择成为非营利性的民办学校举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。但由于新的《民办教育促进法实施条例》尚未发布，新法在实践中尚未落地。

可见，普惠性民办园和非营利性民办园是两个不同的概念。那么，为什么民办学前教育举办者会对两者的关系存在普遍的疑问和焦虑呢？

我们认为，这种困惑来源于中央的学前教育政策文件和各地的普惠园实践两个方面。一方面，《若干意见》中多次将普惠园和营利性幼儿园对立起来。例如：《若干意见》第八条规定“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，第十一条规定“非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法由省级政府制定”。另一方面，一些地方的普惠园政策将必须登记为非营利性幼儿园作为申请普惠园的前置条件。据统计，新《民促法》出台后，明确要求普惠性幼儿园必须登记为非营利性幼儿园的地区有北京、天津、陕西、河南、辽宁等省市。因此，举办者对普惠性民办园是否必须登记为非营利性幼儿园的担忧并非空穴来风。

面对民办教育举办者的疑虑，教育部答复函指出：“国家层面无普惠园必须登记为非营利园的强制要求。”这一回复可以从两个方面来理解。

一方面，从法律与政策文本的优先顺序来看，新《民促法》关于“举办者自主选择设立非营利性或营利性民办学校”的规定显然适用于学前教育政策。教育部的回复和新《民促法》的精神一致，也厘清了《若干意见》中相关表述可能带来的理解偏差。

另一方面，鉴于我国地区发展差异巨大，中央政策通常给地方政府制定和实施政策留出很大的自主权，故该回应并未否定地方可以自行决定是否允许营利性幼儿园申请成为普惠园。调研发现，由于普惠园是一个新兴事物，很多地方都为普惠园政策规定了一个时效期，一般为三年，这为政策的修订提供了可能。可以预见，随着中央和地方民办教育分类管理细则的陆续出台，地方政府也会根据当地的学前教育发展的情况，修改其普惠性民办幼儿园政策。相应的，随着普惠园政策的变化，民办幼儿园的举办者也有权选择继续申请或退出普惠园队伍。因此，虽然国家层面尚未有强制要求，对于那些希望享受普惠园优惠政策的民办学前教育举办者而言，是否选择将幼儿园设立为非营利机构仍然是其需要慎重考虑的问题。

未来学前教育政策发展的可能

那么，在新《民促法》分类管理的背景下，未来学前教育政策有哪些可能的发展趋势呢？

从理论上看，政府分担学前教育成本的方式可分为两种，即直接供给（举办公办园）和补贴成本，而后者可以通过补贴家庭的学费支出和（或）补贴机构而实现。我国的普惠性学前教育政策本质上就是政府通过补贴成本的方式，分担学前教育成本的一种举措。

从国际经验来看，营利性和非营利性机构均可以獲得财政补贴，但从效果上看，补贴营利性机构的政策效果往往不佳。从国际比较来看，营利性机构占比较高的国家（如美国、韩国、澳大利亚）往往学费增长速度较快，同时面临着教师工资、教师队伍学历水平和服务质量偏低以及供给不均等问题。因此，以OECD为代表的很多国际组织均鼓励发展公立和非营利性学前教育机构。

就我国而言，未来学前教育政策的选择需要考虑以下两个因素。第一，中央宏观政策的约束。《若干意见》指出，到2020年，我国学前教育的构成应该是“50%公办园+30%普惠性民办园+20%非普惠性民办园”。同时，《意见》还专门列出规范发展民办园的多条意见，反映出中央对营利性幼儿园的政策呈现收紧趋势。相应的，鼓励和发展非营利性幼儿园应该是未来的趋势。第二，地方学前教育发展水平和地方财政投入的约束。我国学前教育发展呈现非常大的不平等，除了北京、上海、浙江等少部分地区学前教育发展水平较高并已实现公办园占主导地位，大部分省份学前教育发展水平还整体较低，且公办园数量也较为有限。

以广东省为例，在经济发达的珠三角地区，公办园的占比难以达到50%，民办幼儿园短期内仍然是学位供给的主力。而民办园基本上由私人和公司投资，多具有营利动机。他们是否选择申请成为普惠性民办园，大多是基于对当地政府补贴力度、限价水平和自身招生情况的综合考虑，大多数举办者认为，成为普惠园暂时对他们的利润率没有造成较大影响。可以预见，随着新《民促法》实施细则的出台和落实，非营利性和营利性幼儿园所面临的政策环境将发生较大的变化，而民办园举办者在考虑是否申请普惠园时会将其营利或非营利类别纳入考虑。

对于地方政府而言，未来是否将普惠性民办园政策或其他优惠政策的对象限制于非营利性幼儿园，则取决于本地发展普惠性学前教育资源对民办园的依赖程度。如果当地公办园占比较高，财政对普惠园的补贴力度较大，那么民办园的申请积极性就会较高，而地方政府也更可能倾向于扶持非营利性民办园;反之，如果当地公办园资源较为有限，财政对普惠园补贴力度较小，那么民办园积极性必定较低，而地方政府也更可能不限定申请对象。

此外，调研中发现，虽然高收费民办园在经济发达地区有一定的需求，但经济欠发达地区对高收费民办园的需求通常不大。很多民办园举办者担忧在大力发展公办园的背景下，分类管理落实后营利性幼儿园的市场份额可能并不会大。

总之，教育部的回复一定程度上给民办学前教育的举办者吃了一颗定心丸。但是，随着新《民促法》实施细则的颁布和落实，普惠性民办园政策的调整也是必然趋势。

（作者李敏谊系北京师范大学教育学部学前教育研究所副教授;作者范昕系中山大学中国公共管理研究中心副研究员）

责任编辑：欧阳秀娟