行政事业单位财务内控制度存在的问题与对策

朱学芳

摘要：行政事业单位是我国的社会公共职能部门，在社会主义市场经济发展中起到重要作用。近年来，依照国家法律法规，行政事业单位均进行了财务内控制度建设，财务内控制度的建设对行政事业单位提高控制力和管理水平起到了积极作用，但是仍然存在一些问题亟需解决。文章介绍了行政事业单位财务内部控制的特征与重要性，就我国行政事业单位财务内部控制中普遍存在的问题进行了分析，并在此基础上提出相应的对策建议。

关键词：行政事业单位;财务内控制度;预算管理

一、行政事业单位财务内控制度概述

（一）内部控制的概念

财政部于2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求2014 年 1 月 1 日正式实施，该规范中明确了内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的主要目的是保证单位经济活动合法合规、资产安全、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的质量。

（二）行政事业单位财务内部控制的特征

在我国，行政事业单位承担着社会文化、教育、科学、卫生、执法监督等公共职能，相较于企业财务内部控制管理，行政事业单位具有不同于企业的特征。

1. 以服务大众作为财务内部控制管理的目标

企业主要以实现企业利益最大化为目标，而大部分行政事业单位属于非营利组织，财务内部控制的目标是，通过制定财务内控制度、组织实施、评价监督的目的是更好地完成好经济和管理工作任务，履行好相应的公共职能，为社会大众服务。

2. 以预算管理作为优化社会资源的必要手段

企业的内部控制预算管理制度的制定、执行是企业实现内部经济资源优化的重要手段，主要是为财务管理服务的，而行政事业单位的内部控制预算管理是内部控制的核心业务，也是绩效评价的最重要评价对象，是节约社会资源，优化资源配置的必要手段。

3. 以法律法规、政策作为制度约束底线

企业内部控制主要受法律约束，而行政事业单位内部控制不仅受法律法规约束，而且对本地区、本部门、上级主管部门的政策、规定、管理办法等保持高度敏感，比如，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视、全面推进党风廉政建设，制定了一系列政策，对“三公”经费、差旅费、会议费、培训费等支出管理做出了明确规定，这就要求行政事业单位对上述政策、规定等作出快速反应，将新规定调整相应财务内控制度，防范经济和管理风险，防止腐败问题的发生。

（三）行政事业单位财务内部控制的重要性

1. 提高财政资金使用效益

行政事业单位通过内控预算管理，合理分配资金，加大财政拨款统筹使用力度。一方面，在基本支出收入支出预算方面，根据国家和地方的政策合理预计人员经费和公用经费，对工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助等预算资金进行细化，做到有的放矢，避免实际支出与政策法规规定出现误差，另一方面，在项目经费收入支出方面，通过项目库管理提前判断项目的可行性，避免项目盲目“上马”，造成资金浪费，切实提高行政事业单位资金使用效益。

2. 有效防范财会风险

财务内控制度可以规范行政事业单位的预算管理、收支管理、采购管理、建设项目管理、合同管理等经济活动，及时对各项经济活动的合法性、合规性进行监督评价，内控制度的建立健全和执行是廉政风险防控的有效手段，针对财会风险中的薄弱点，及时制定有效的防范措施，避免国有资产损失，有效防范财会风险。

3. 提高财务信息真实性

财务内控制度的执行贯穿于行政事业单位财务管理的整个过程，对会计原始凭证的审核、账簿登记、报表编制等均有明确的制度规定和过程管理，有效减少核算错误和差错，有利于提高财会工作质量，提高会计信息的真实性，为领导决策提供更加可靠的数据依据。

二、目前行政事业单位财务内控制度存在的主要问题

（一）内部控制意识不强

行政事业单位的经济活动具有公益性质，相对于企业来说，行政事业单位人员内控意识不强，一是部分领导干部有特权意识，认为财务内控制度的建立和实施限制了自己在单位经济活动中“话语权”，对内控制度变相抵抗，如对“三重一大”的事项范围、标准、程序、流程“门槛”设置过高，规避集体决策，提高了廉政风险;二是部分中层干部对内控制度有抵触情绪，以部门利益取代科学、合理、优化资源配置为目的来制定内控制度具体程序、流程、表单等，部门之间各自为政，难以形成合力;三是普通员工主动执行内控制度意识差，大部门普通员工认为内控制度主要是领导决策的结果，与自己关系不大，对内控制度缺乏执行力。

（二）内部控制组织机构建设不合理

部分单位将内控建设办公室设在审计部门，将督查办公室设在纪检部门。由审计部门牵头并具体负责内部控制组织、建设和实施，审计部门本身就具有监督职能。这样的组织机构设置明显不合理，一是，审计部门在单位经济活动中，既是“运动员”，又充当“裁判员”，不相容工作设置在同一部门;二是，审计部门在日常工作中一般以法律法规为依据开展工作，对政策性较强的经济活动获取相关政策不及时，了解不深入，会影响到内控建设对政策的敏感性，导致行政事业单位风险防控能力的下降。

（三）内部控制制度不健全

现实中，行政事业单位经常将单位内部已下发执行的制度收集汇总简单罗列后形成内部控制制度，导致内控制度体系存在问题。一是部分行政事业单位在单位层面制度建设上未建立与审计、纪检监察等监督职能部门联席工作机制，单位经济活动监督信息不共享，致使内控评价、审计监督和纪检监察均对同一问题重复监督、监察、督导。二是行政事业单位业务层面制度建设上普遍存在支出管理制度、采购管理制度与预算管理脱节的问题，采购管理制度、支出管理制度未明確与预算控制之间的关系，影响了预算管理的控制力，增加了财务超支风险。

（四）内部控制监督机制缺失

一般行政事业单位将内控评价监督组织设置在内审部门或者纪检部门，内审部门或者纪检部门通常将内控制度评价监督职能与内审工作或者纪检监察工作相结合，作为内审工作或者纪检监察工作的辅助手段，往往对内审业务或者纪检监察业务重点关注的领域进行评价监督，其他领域的评价监督就流于形式，导致评价监督工作不系统、不全面;另一方面，行政事业单位的外部监督通常运用传统的事后监督的经济审计形式，重点关注资金收入支出是否合法、合规情况，未将内控制度执行情况全面系统的纳入被检查单位重点检查内容，难以形成以监督推动各项经济活动的长效机制。

三、行政事业单位财务内控制度的改进对策

（一）营造良好的财务内控氛围

首先，行政事业单位的主要负责人应当作为财务内控制度小组的组长，负责全面推动财务内控建设工作，在实际工作中，更要改变传统的特权思想，主动带头接受监督;其次，定期和不定期开展关于财务内部控制建设的研讨活动，广泛征求和采纳各职能部门有建设性的意见和建议，及时对内控制度进行修订，使财务内控制度更加符合单位工作实际需要，财务管理工作更加高效;再次，做好内控制度执行的正面和反面案例的宣传教育，树立严格执行内控制度的先进典型，组织职工对违反内控制度反面典型案例进行分析研判，做到“以案为鉴”，逐渐形成自觉执行内控制度的良好氛围。

（二）完善内控制度组织机构建设

单位应该设置内部控制领导小组，下设内控建设工作办公室和内控建设监督评价办公室，做到分工明确，坚持不相容工作相分离的原则。内部控制建设领导小组负责研究并决定单位内部控制的基本制度、工作标准和工作计划，布置内部控制建设任务，研究处理内部控制工作中的重大问题。内控建设工作，由不具有监督职责的综合部门或者财务部门牵头，负责内部控制组织、建设和实施，向领导小组提交需要研究决定的重大问题，内部控制自我评价报告结果的应用工作。内控制度监督评价办公室，负责对内控建设和实施情况进行监督，评价内部控制的设计和运行的有效性，发现内控制度缺陷，提出改进措施并督促整改。

（三）完善内部控制制度体系

首先，可聘请具有丰富内控制度体系建设经验和评价监督能力的第三方机构参与行政事业单位制度体系建设，对单位进行风险评估，完善预算管理、收支管理、采购管理、固定资产管理、合同管理等制度。其次，充分运用行政事业单位内网信息化系统的优势，将单位内部网络、OA办公软件系统与内控制度相结合，借助信息化手段设置各级别在经济活动中的权限，避免越级审批，对经济活动相关程序、流程进行严格规定，避免人为差错和未严格执行制度情况的出现。

（四）加强内部控制监督

一方面，将内控建设评价监督与部门考核、内部审计、纪检监察工作相结合，坚持与单位重点工作同部署、同落实，定期对单位财务内控制度的执行情况进行全面监督评价，出具可靠、真实、合理的评价报告，并对问题整改情况进行监督检查，同时建立奖惩机制，将财务内控制度执行情况纳入到职工绩效考核，提高广大干部制度内控制度执行力;另一方面，行政事业单位的主管部门及时总结外部审计、监督检查、巡视巡察等外部监督发现的共性问题，及时组织被监督单位进行财务内控制度执行情况的自查，并对相关问题整改进行专业指导，将事后监督逐步转变为事前控制，提高财务内部控制的控制力和管理水平。

参考文献：

[1]陆一秀.关于事业单位内控建设的重要性及改善策略的思考[J].中国总会计师，2016（05）.

[2]张宇，尚玲.新形势下我国事业单位财务内部控制问题及对策研究[J].环渤海经济瞭望，2019（02）.

（作者單位：天津市海河管理处）