新时代中国边境守土护边问题及其治理

浦 永

(1.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091;2.西南林业大学,云南 昆明 650224)

有国才有边，有边才有界，“治国必先治边”[1]。守土护边治理不仅直接关系到国家领土主权安全，也是当前国家治理体系和治理能力现代化建设中亟需关切的重要课题。作为世界上陆地边界线最长和陆地接壤最多的国家，中国长达2.2万公里的边界线以及因边界效应而引发的诸多问题与挑战，不仅直接影响国家领土主权安全和国家治理能力，还会直接影响国家治理效能的整体性提升。然而，尽管守土护边问题伴随着国家安全与发展的始终，但其严重程度及其在国家治理中的地位在不同的历史阶段也不尽相同。纵观改革开放以来的国家治理历程，虽然国家民委于1999年就已经旨在推动边境经济社会发展而发起了“兴边富民”行动，但守土护边治理真正上升为国家决策和国家战略是从2017年10月底习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信之后才开始的。中共十九届四中全会作出了“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制”[2]的重大论断，这不仅突出了守土护边治理在新时代国家治理全局中的重要地位，也更加彰显了国家在守土护边治理中的决定性作用。

一、边境守土护边的战略意义

近年来，守土护边问题俨然成为影响国家总体安全和国家整体发展的重要因素之一，在国家崛起进程中对守土护边问题进行治理，既是基于国家治理全局、领土主权安全、边境安全和边疆发展与巩固的现实需要，也是边民自身担负守边职责和传承守边爱国精神的需要。

(一)事关国家治理全局

中共十九届四中全会指出：“不断完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2]现代化的国家治理具有显著的均衡性、全面性、现代性和制度性特征。从国家领土空间看，守土护边治理实际上属于区域治理，但在现实中，该问题的治理水平相较于边境治理、边疆治理和国家核心区治理而言始终处于“短板”，严重影响着国家治理全局的效能。正如艾尔弗雷德·塞耶·马汉所言：“一条链条的强度实际上是由其最薄弱环节的强度决定的。”[3]240虽然中国国家实力与陆地接壤的14个国家相比更胜一筹，但并不意味着在国家治理中就必然能均衡分配各种治理资源或从根本上解决守土护边问题。在国家治理层面，无疑需要特别重视守土护边问题得不到有效治理而带来的“浅盘效应”。

(二)事关领土主权安全

“国家主权是国家财富的基础，是最大的政治。国家主权是国家全体公民生存与发展权利的最根本保障。这是所有问题的关键。但是国家主权如果没有能力保证也会流于形式”[4]23。领土主权安全是守土护边治理的根本。领土作为国家主权的物质载体，边界及其沿边地带属于国家领土的最边缘部分，其安全需要通过守土护边治理给予保障。并且，要实现国家崛起和中华民族伟大复兴，要构建国家总体安全治理体系和推进治理能力现代化，必然要对国家领土主权安全提出更高更新的要求。守土护边问题作为国家领土最边缘部分出现的重大问题，如果没有得到行之有效的治理，不仅仅会威胁国家领土主权安全本身，还会导致中国与周边国家地缘政治安全的优势和安全边界的确立受到消极影响。

(三)事关国民生命安全与身体健康

“中国与边境，犹如肢体与腹心也。夫肌肤寒于外，腹肠疾于内，内外之相劳，非相为赐也。唇亡则齿寒，肢体伤而心憯怛。故无手足则肢体废，无边境则内国害”[5]。边境地区是国家安全的重要缓冲区，而边境安全则需要边界安全的拱卫，边界安全是边境安全的第一道防线。近年来，随着境外登革热、疟疾、2020年“新型冠状病毒”、新型制毒、毒品买卖与走私以及跨境婚姻裹挟而来的各种问题越来越成为我国边境居民甚至是边疆核心区、国家核心区居民生命安全与身体健康的重大威胁。这种威胁一旦越过国家边界或者国家边境防线,一旦出现“漏洞”或失控，将会带来难以估量的后果。例如，随着2020年全球疫情的暴发和蔓延，诸多境外疫情风险可能通过口岸、通道以及其他小路等进入相对安全的我国，一旦这些境外疫情风险跨越边界进入我国境内，将会直接危及我国国民生命安全和国家疫情防控所取得的良好局势。正如国家移民管理局边防检查管理司司长刘海涛所言：“我们国家的陆地边界线长达2.2万公里，陆地边境开放的口岸91个，除此之外，还有数量众多的边民通道、便道、小路，情况非常复杂，境外疫情自陆地方向向我输入的风险高。”[6]因此，国家在强化守土护边治理能力以守护领土主权安全的同时，必须发挥边界的阻隔功能和排他性功能，把威胁国民生命安全与身体健康的境外风险和安全问题阻止在边界线以外。

(四)事关国家认同与边境社会安全

除了上述威胁国民生命安全与身体健康的非传统安全问题外，还存在很多直接威胁国家认同安全的诸多非传统安全问题。一是境外敌对反华势力的渗透。近年来，境外敌对势力针对中国社会中的诸多领域实施各种持续性渗透，制造了诸如跨境犯罪、新型制毒、走私军火、网络传教和电信诈骗等重大社会问题。特别是敌对势力企图借助宗教宣扬西方价值观念，或借助文化宗教同源性散布民族分裂言论，以宗教认同挑战中华民族和社会主义国家认同，直接威胁国家的认同安全。二是境外“三股势力”、“三非人员”、跨国贩毒、人口贩卖、难民非法入境等问题的交织、重叠甚至裂变，给边境沿线经济社会的发展、稳定与安全造成严重影响。与此同时，与我国陆地接壤的部分国家因多重原因无法进行有效的边防管理，导致我国在守土护边过程中长期处于“单边管控”的窘境。

(五)事关边疆发展与巩固

费孝通先生曾言：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。观边疆治乱兴衰，可知国家统一还是分裂，国力强盛还是贫弱，民族和睦还是纷争。”[7]边疆是否安全与稳定历来都与国家兴衰成败密切关联。随着国家崛起进程的加快和国家外向性战略的调整，边疆发展与巩固的意义得到空前凸显。而边疆的发展与巩固不仅需要国家治理资源的外部性输入，更需要边疆内部包括边疆核心区、边境地区的资源自给和守土护边治理的安全拱卫。国家边界对外具有阻隔功能和排他性功能，对内具有安全拱卫功能，而这些功能的发挥与强化需要国家守土护边治理能力的提升，这是边疆发展与巩固的重要安全保障。

二、我国边境守土护边问题的生成

守土护边问题是当前我国国家治理、国家领土主权安全治理的核心课题。然而，该问题的出现有其自身的内在逻辑，其中，国家和边民是守土护边问题及其治理的两个重要变量。国家治理能力决定着守土护边治理能力，而边民生存性、发展性和享受性资源的满足程度则直接关系到守土护边治理的有效性。

(一)治理资源不足

“资源问题本质上就是政治问题，而政治问题永远是围绕着人类基本的生存问题”[4]169。守土护边问题的根本是治理资源问题，而守土护边治理能力的实质则是国家治理能力。在守土护边过程中，无论是国家常规力量还是边民，都需要政治资源、经济资源、社会资源、文化资源和生态资源的持续性供给。纵观守土护边的两大力量，国家常规力量具有相对稳定性，而边民群体力量则往往因为治理资源供给难以满足其美好生活需要而引发边民流失、外流边民不愿回流或消极守边等问题。在传统的“核心-边缘”治理模式中，国家治理资源主要倾向于支撑国家核心区的发展，边疆也是服务于国家核心区的。在这样的治理框架下，边境治理长期被纳入到边疆治理的框架中，即便时至今日，边境治理仍然没有从边疆治理的框架中脱离出来，这就难免导致本属于边境、边疆地理空间中的守土护边问题长期未获得应有的重视。尽管自1999年开始国家民委就已经致力于推动“兴边富民”行动，并有效促进了边境经济社会发展，但边民流失数量增加、边民回流意愿较低等事关守土护边治理有效性的问题依然在不断凸显。从边疆和边境有限的治理资源来看，边疆问题和边境问题随着整个社会的急剧变革而不断增多，守土护边问题作为其中之一，必然要与其他问题共同分配治理资源。在这样的窘境之下，把守土护边问题纳入到本来就资源有限的边疆地方政府尤其是县乡两级政府来进行治理，显然难以实现守土护边治理的有效性。从守土护边治理的空间范围来看，边界的线性特征和向中国边境内部纵深10公里(1)本文之所以把守土护边的纵深界定为“10公里”，其主要依据是国家扶贫攻坚战略中“异地搬迁”政策。根据边境沿边乡镇的“异地搬迁”政策规定，享受国家“异地搬迁”政策的贫困户必须移居到距离边界线10公里之内。的狭长空间因地形地势、气候生态、“交通”(2)“交通”既指公路、铁路、航空、水运等交通，也指通讯网络和人心相通。等问题长期制约着边民的内生能力。与此同时，边民所担负的守土护边功能具有特殊性，这种特殊性要求其不能疏离其传统的生存空间，这就必然需要国家治理资源的持续性供给。

(二)边民层面的问题

边民作为长期生活于国家边界沿线的特殊群体，无疑担负着重要的守土护边功能，但此种功能的发挥却受“边民”这一关键性变量的严重影响。一是边民流失问题。边民流失是导致守土护边问题的直接原因。究其根源，“边境内部难以满足边民经济利益需要是导致边民外流的根本因素，是推动边民外流的根本性力量”[8]59。在流失的边民人口中，中青年群体外流现象尤为突出，其中，婚龄女性流失现象极为严重，并导致了边境地区特有的“光棍”问题和跨境婚姻问题。婚龄女性流失与“光棍”问题和跨境婚姻问题之间相互交织，长期处于恶性循环的状态，潜藏着重大安全隐患，其所带来的人口安全问题应该引起国家与社会的高度关注。二是边民权责相悖(3)边民相比较于内地居民而言，其权责具有特殊性。边民的权利不仅包括与内地居民具有共同的国民身份而享有的普通权益，还包括因其居住于国家边界而担负守土护边之责相对应的特殊权益。其责任也源于作为中国公民和特殊的居住空间。但在现实中，部分边民只享受国家赋予的权益，不愿担负守土护边之责甚至还有部分边民与境内外不法分子内外勾连，威胁国家利益和安全。比如，中越边境河道和陆地通道中的“非法渡口”等。问题。守土护边的有效性需要边民的积极性和自觉性，但在享受边民特殊权益的群体中仍然出现了“消极守土”(4)“消极守土”是指享受边民权益而没有承担与特殊权益相对应的守土之责，或者以应付的心态进行守土护边活动。在“兴边富民”行动及其他边民优惠政策实施中，应该建构边民守土护边职责量化体系以及与之相对应的奖惩机制和权益退出机制。和“人户分离”(5)本文所指的“人户分离”是指边民长期疏离其户籍所在地，但因其“边民”身份的客观存在却仍然享受着边民特殊权益的现象大量存在，这不仅极易导致长期担负守土护边职能的边民群体的心理失衡，更容易导致国家对守土护边有效力量的错误研判。的现象。这种现象的存在不仅影响守土护边的实效性，还会影响守边爱国精神的代际传承和国家对守土护边有效力量的错误研判。三是边民人口增长问题。守土护边需要大量的人口数量并世代传承，然而，因边民流失、沿边少数民族乡特殊生育政策绩效式微等问题严重制约了边民人口数量的稳定增长。四是边民的边界意识问题。边界意识不仅包括边民对边界历史、边界法律法规、边界的意义和边界安全的维护，还包括对国家边界线走向的明确认知。根据调研，因为边界意识教育机制滞后的问题和边民与邻国边民同宗同源、文化相近、语言相通的特点，很多边民的边界意识较为淡薄。另外，在现实中，除了界务员、巡边员等守土护边专职队伍外，普通边民对国家边界线走向的认知处于模糊不清的状态。虽然国家边界已经有明确的界碑等作为边界标识，但界碑之间缺乏明确的标识物，这种现象极易导致边民对边界线走向的误判，甚至出现跨越边界的非法行为。

(三)邻国边境的威胁与挑战

在国家的整个疆域中，国家边界及其沿边地带是最容易遭遇邻国威胁与挑战的部分。在与中国陆地接壤的14个国家中，虽然发生直接侵犯中国领土主权的可能性极低，但这并不意味着中国领土主权安全就不会遭遇来自境外的威胁与挑战。一是邻国边境日益充实与中国边境虚空化态势不断加剧之间的矛盾日益凸显，中国边民的流失在某种程度上正在给邻国边民提供诸多“综合机会”。例如越南通过“全民边防阵势”(6)全民边防阵势“旨在按‘每个边民是一个边陲战士’的方针发挥全民在管理、保卫边界主权、安全的综合力量。”(引自：https://cn.qdnd.vn/cid-6126/7186/建设强大的全民边防阵势-537226)。，不仅强化了其边民对越南共产党的认同和国家政策的信心，而且还增强了越南边民守护边界、维护国家领土主权安全的主动性和积极性。二是邻国边境政策的系统性和针对性极易导致中国边民产生错误的“相对剥夺感”，从而在某种程度上引发中国边民对国家的离心力。三是邻国边民跨境放牧、种地、开采、盗猎和破坏界碑等非法行为时有发生。四是邻国边民跨境劳务对中国边民就地就业造成巨大冲击。五是邻国跨境婚姻问题潜藏着诸多情报、走私、疾病、财物、人口等安全隐患(7)在笔者于2018年1月和8月、2019年7月于云南省河口和金平调研中得知，近年来日益剧增的越南跨境劳工和跨境婚嫁女性虽然在一定程度上解决了中国边境劳动力缺失和单身汉问题，但从其心理活动与行为举止看，其对中国人的防范意识、戒备心理极强。无论中国边境发展给越南边民带来再多的好处，仍然无法动摇其对越南国家深入骨髓的爱国意识。与此同时，越南跨境婚嫁女性对中国边境所带来的安全隐患应该得到国家的高度重视。。六是恐怖主义、分裂主义、极端主义等境外“三股势力”、武装组织与犯罪团伙、新型制毒、走私军火、网络传教、电信诈骗等新老问题的威胁。上述这些问题不仅直接威胁中国边境安全形势，还会影响中国与邻国以及周边国家关系的良性互动。

三、我国边境守土护边问题的治理

所谓守土护边问题治理，是指国家政权利用各种资源对影响守土护边实效性的问题进行控制和解决的过程，其实质是维护国家领土主权安全。国家既是守土护边治理的主导者，也是第一责任主体。边民是守土护边的中坚力量，也是影响守土护边实效性的关键性变量。

(一)建构有效的治理机制

1.民生保障机制

民生保障能力与国家实力密切相关。随着中国特色社会主义进入新时代，“国家在综合国力全面提升的基础上也完全有条件和能力将更多的资源投入到陆地边疆的治理中，有能力在更大范围和更大的规模上推进边疆治理，不仅使陆地边疆与全国同步发展，而且可以使陆地边疆为国家的进一步发展和崛起提供有力的支撑”[9]90。民生保障是国家常规力量和边民守土护边的基本需求，但相较于边疆内部核心区和国家核心区而言，其量与质具有较大的差异性。在守土护边治理中，国家不仅要重视边民的“交通”需求和发展性、享受性民生需求，更要建构符合边境发展与安全需求的现代化物资储备体系和供应机制，其中，粮食储备应该占据重要地位。

2.边民特殊权益保障机制

中共十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[10]“美好生活需要”已经成为包括边民在内的全体国民的共同追求。反思守土护边治理既有的政治资源、经济资源、社会资源、生态资源，尚难以全面满足边民不断增长的生存性、发展性和享受性资源的需求，而边境域外环境给边民提供的大量“综合机会”与边境域内形成巨大反差。在“推-拉”作用下，边民流失和“消极守土”便成为必然。正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[11]在此背景下，国家要在解决边民民生问题的基础上，既要满足边民作为普通国民的一般权益，更要满足与“边民”特殊身份以及该身份赋予的特殊职责相对应的特殊权益。但是，在边民特殊权益满足的同时，也必须建构边民特殊权益的退出机制和履责奖惩机制。

3.人口增长的动力机制

边境人口的量与质直接关系到守土护边问题的治理效能。人口增长受多种区域性地理环境因素的综合影响，包括经济、人口政策、婚龄人口基数、习俗、文化教育、战争等，其中，经济因素是根本性、决定性的因素。一是要推动边境经济社会发展。人口是经济发展的根本活力，而经济发展又是吸引人口集聚的根本动力。要保证边民“回得来、留得下、有发展”，必然需要通过特定机制在边境地区尤其是沿边地带这一特定空间中具有满足边民需求的生存性、发展性和享受性的资源。二是建构特殊的生育性激励机制。根据国家政策规定，边境沿边少数民族乡的少数民族家庭(夫妻均为少数民族)能够享受生育三孩的特殊政策。除此之外，边境沿边乡镇居民同时还享受二孩政策。但从政策执行的实际来看，政策绩效远低于政策预期。“生育意愿较低和婚龄女性流失”问题的出现甚至恶化、养育压力大、未来预期不乐观、资源稀缺与美好生活需求之间的矛盾是导致以上问题的主要原因。在这样的窘境下，必然需要从国家政治工程的高度建构旨在推动边境人口稳定增长的特殊的生育性激励机制，以此激活迟滞的生育意愿，甚至对边境域外人口的迁入也会产生巨大吸引力。三是移民实边激励机制。移民实边事实上是对守土护边群体力量稀缺的一种补充。但是，移民作为边界沿线特定空间的外来人口，其移居边界沿线，必然需要国家层面的政策性激励。

4.边民意识传导机制

边民具有重要的守土护边功能，但这种功能发挥需要边民基于国家意识、国民意识、国土意识、国门意识、国防意识内化而成的主动性和自觉性。正如马克思所言：“理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。”[12]9-10在守土护边治理中，有效整合分散分化的边民力量不仅需要国家提供持续性的资源供给，更需要建构“因地制宜、因人施策”的边民意识传导机制，增强边民对守土护边问题的认知，强化边民守土护边的主体性意识，进而转换为守土护边的磅礴之力。

5.党政军警民联防联控机制

习近平总书记于2018年4月主持审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》中指出：“党政军警民‘五位一体’合力强边固防，是新中国边海防的独特优势，也是我们的制胜法宝。”[13]我国长达2.2公里的边界安全状况直接关系国家安全和发展全局，其安全的维护仅凭国家常规力量是远远不够的，需要党政军警民的联防联控。但是，实现这种合力的有序有效发挥并实现最大化，需要从国家层面建构适合我国国情、边情的党政军警民联防联控机制。

(二)建构以国家为主导的多元治理主体结构

守土护边问题的出现甚至恶化需要多元治理主体的协同共治。在守土护边治理的多元主体中，无论是从中央政府、边疆省级政府、边境县(旗)乡(镇)政府的纵向结构还是从国家、市场、社会组织、个体的横向结构看，国家始终是最大的责任主体。守土护边问题的治理需要庞大的人力、物力、财力支撑。从各治理主体的治理能力看，虽然守土护边治理对象的行政划分分属于边疆省级政府、边境县(旗)乡(镇)政府，但仅凭三级政府既有的治理资源和治理能力显然难以对守土护边问题进行有效治理。对于市场、社会组织和个人而言，往往因为边境自身的市场容量局限了边境地区的市场发育，而社会组织和个人则因为能力的有限性难以在守土护边治理中发挥积极作用。因此，通过对比分析，国家既是守土护边的第一责任主体，也是最具备提升守土护边治理效能的主体。并且，随着国家整体实力的全面提升，国家也具备在守土护边治理中投入更多的治理资源的能力。当然，面对守土护边问题的复杂性、交叉性和变动性，单纯依靠“国家”这一单一力量显然难以达到预期效果，需要不断强化边疆省级政府和边境县(旗)乡(镇)两级政府自身实力和治理能力以及市场、社会组织和个人的责任担当，从而形成以国家为主导的有序有力的治理结构。

(三)建构智慧防线体系

“科技资源的利用问题不完全是一个简单的经济交易过程，而是一个政治及其战略的实施过程”[4]68。科技是提高守土护边治理效能的有效手段。中国长达2.2万公里的边界安全治理与防御中，单纯依靠物防和人防难以确保安全的有效性，并且，在人防建设中还出现大量的人口流失问题。在这样的特殊情况下，建构智慧防线体系就显得更加有必要。在当前中国国家经济实力和大数据、移动终端、云计算、人工智能等科技实力不断攀升的今天，国家完全有必要也有能力实施预防式、风险预警型的智慧边境防线布局。从信息化到智能化再到智慧化将是中国边境防线建设的必由之路。一是充分利用大数据，将其嵌入守土护边治理之中。习近平总书记指出：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”[14]大数据能够对界碑、跨界人口流动、边民问题等相关信息进行采集和批量管理，并在此基础上及时挖掘有效信息，从而精准预测潜在的问题。另外，还要强化府际之间的数据整合、处理与运用能力。在智慧防线建设中，各府际之间应该建立互联互通的数据库并实现实时数据共享。二是智能边界技术的运用。智能边界技术就是利用红外线以及其他感应技术等智能设备的帮助以提升对潜在问题的“态势感知”能力，进而对可能发生的问题提前做出研判并进行阻止和防御，把风险阻挡在边界之外。智能边界技术实际上是对实体边界阻隔功能和排他性功能的技术化运用。

(四)强化与邻国协同治边的能力

“中国越是发展就越需要一个稳定的地区环境和和平的国际环境”[15]。守土护边治理对于强化国家边界安全具有重要意义，但对于欲实现国家崛起宏伟目标的中国来说，只强调国家边界安全并不能真正给国家崛起提供安全保障，要通过与邻国乃至周边国家建构双边、多边合作机制，以边界安全为基点向外延伸符合本国利益的安全边界或外围缓冲区。与此同时，边界作为国与国之间的分界线，边界安全问题及其衍生出来的诸多问题往往会因为边界效应而波及邻国。因此，在进行守土护边治理的过程中，仅依靠中国的“单边管控”很难应对复杂的边界安全局势，必须强化与陆地接壤的14个国家的协同治边能力，并且，邻国边界安全的治理与防御也需要中国力量的参与。

四、结语

守土护边问题的治理是一个系统性的政治工程，需要多方力量的协同共治。从国家层面看，守土护边治理的本质是国家治理，国家治理能力是守土护边治理能力的根本，国家治理资源对守土护边治理的有效性提升具有决定性意义，应该把守土护边治理直接纳入到国家治理的框架之下进行谋划。从边民层面看，边民是守土护边的关键性变量，要保证边民长期专注于守土护边，必须从国家层面既要满足边民资源需求的“数量”和“质量”，还要满足边民的特殊权益。在此基础上，国家还应考虑守土护边群体力量的世代传承问题，这也必然要从国家层面建构人口增长的动力机制。从外部环境看，守土护边治理不仅需要中国不断提升自身的治理能力，更需要与陆地接壤的14个国家建构双边甚至多边的协同治边机制。