新中国成立以来高校宏观管理制度的变迁及其特征——兼论其变迁的行为主体、动力与模式

杨梦晓，周继良，吴 肖

(江苏师范大学 教育科学学院，江苏 徐州 221116)

一、文献述评与问题的提出

新中国成立以来，高校宏观管理制度随着高等教育自身发展规律和经济社会发展而不断革新。梳理、总结其变迁的阶段及特征，讨论变迁的行为主体、动力、模式等，有利于进一步理清政府与大学的关系，科学地理解大学的主体作用和应有功能。

(一)文献回顾与评价

学界关于高校宏观管理制度的研究聚焦两个问题。一是高校管理制度基本内涵，如邬大光认为，高校管理制度包括宏观和微观两个层面，前者包括大学管理体制、投资及办学体制等，后者包括大学组织机构设计、教学及学生管理制度等[1]。很多学者都认为现代大学管理制度就是微观层面的现代大学制度，是指在一定大学制度框架的指导下，学校根据社会发展需要以及自身所面对的诸多问题而制定的对机构、人员、工作中的责任权利关系进行界定的规则总和[2]。二是高校办学自主权，可分为两类：一类是对高校自主权内涵、发展以及意义的探讨，涉及国外理论借鉴、中国高校自主权特征辨析、制度政策回顾等，如有学者指出有必要对我国高校自主权行使的界限加以研究[3]；另一类是具体问题研究，如高校法人化制度建设、政府与高校关系的均衡等研究，如有学者期望在保障各个利益相关者权利的前提下，通过章程来实现大学办学自主权[4]。

可以看到，高校管理制度的研究涉及内外部制度两个方面。学者对高校管理制度的定义也有宏观和微观上的差异，或关注高校自主权本身的变迁，或探讨高校与政府权力的博弈，或涉及管理微观环节。实际上，高校办学自主权本身就是高校管理制度的核心，高校自主权的演变本身就反映了政府与高校之间关系的动态平衡。

(二)问题的提出

高校办学自主权是高校管理制度的核心，它反映了政府与高校之间的关系，应属于高校宏观管理制度的范畴。本文将在已有研究基础上，基于对“制度”新的理解，重点考查高校宏观管理制度的变迁及其特征。

《辞海》中“制度”的解释是：一种“规程”或“系”；要求成员共同遵守、按一定程序办事的规程。新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[5]从社会学的角度加以考查，制度也可以说是“社会的博弈规则，或更严格地说是人类设计的制约人们相互行为的约束条件，用经济学的术语表达，制度就是定义和限制个人的决策集合”[5]7。制度作为一个游戏规则，其作用在于提供一种秩序。

本文将制度界定为一种规范，确定不同主体在某一活动中的关系的规范。由此，高校宏观管理制度主要是指宏观管理过程中呈现的政府与高校的关系，即政府与高校的权力分配、政府对高校发展采取的宏观调控手段以及最关键的高校办学自主权问题。这能够反映出高校自主权的行使程度，怎么一步步从无到有、从小到大、从宽到严发展的。

二、高校宏观管理制度变迁的阶段划分

制度变迁是“制度的创立、变更以及随时间的变化而被打破的过程”[5]225。高校管理相关政策对于高校管理变革起到了重要作用。因此，在研究制度变迁的时候，需考查新中国成立以来高等教育管理相关政策文件，并分析其阶段性特征。

(一)行政主导阶段：高校自主权缺位(1949-1977年)

1949年中国高等教育基础还很薄弱，当时高校数量仅为205所，在校生10.65万人。此时高等教育管理制度经历了几次变革，是典型的中央高度集中统一，行政主导至上。

1950年《高等学校暂行规程》确立了对全部高校实施集中领导的管理体制，为此后进行高校公有化改造和大规模院系调整作了制度准备。1952年至1953年，院系调整任务基本完成，我国形成了以工科学校为主的高校布局，全部由公立高校组成，由教育部和国务院相关部委直接管理。文法商科在校生占大学生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%。这次院系调整基本上确立了计划经济时代集权式高校宏观管理制度的基本框架。1953年之后，改革重点转移到教学管理领域，按专业制订全国性教学计划，在客观上加强了以行政手段对高校内部具体事务的管理和控制。1958年《关于教育事业管理权力下放问题的规定》提出要根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理，意在调动地方政府的办学积极性[6]。截至1959年，高等学校增加至841所。1960年又新增了448所，高校总数达到1289所。1961年《高教六十条》对教育部和地方政府之间的分工作出了明确规定，这标志着我国高校从照搬苏联办学模式到尝试走中国高校管理之路。1966-1976年爆发了文化大革命，高等教育管理又进入了无序状态。

这个阶段政府以政治性的经验决策、以权威的行政指令主导高校发展，高校很大程度上成为政府的附属机构。所进行的改革主要体现在政府向高校的收权和放权上，几乎没有张力缓解，高校办学自主权还没有制度体系的保障。新中国刚成立，强调统一集权管理，有利于迅速恢复和构建稳定的高等教育秩序，但高校办学自主性没有得到释放，不利于高校为地方经济社会发展服务。

(二)政策推进阶段：高校自主权的兴起(1978-1992年)

改革开放后，政府逐步为高校“松绑”，高校发展不再仅仅是政府行为，成为多元利益主体共同推动的进程。同时，高校改革动力开始具有高校基于自身利益的驱动因素，出现了诱导型变迁特征。

1979年12月，复旦大学校长苏步青等人在《人民日报》撰文，呼吁政府“给高等学校一点办学自主权”[7]，自此开启了以扩大高校自主权为重点的高校管理体制改革。《1985决定》明确提出简政放权、赋予高校办学自主权的思想，认为高校自主权涵盖了人事、招生、教学、科研、财务与国际交流。这是政府在政策层面上第一次提出了扩大高校办学自主权，是国家尊重高校办学规律的体现，为继续扩大大学自主权留下了政策操作空间。但是囿于时代的局限，《1985决定》对高校自由精神缺乏足够的理解，并没有认识到高校办学自主权是高校自身应有的权利。1986年颁布的《高等教育管理职责暂行规定》明确了高校自主权的八大具体内容，包括人事管理、学生招生、教学、科研、财务、基建、职称评审和国际学术交流。

在这一阶段，政府与高校关系开始新的转变，高校自主权第一次提出并扩大，政府由全盘规划转向宏观管理并注重地方活力的发挥，为高等教育的健康、持续发展提供了坚实的制度保障。

(三)法律定权阶段：高校自主权的具化(1993-2009年)

1992年社会主义市场经济体制的建立成为制度变革最主要的宏观背景。《1993纲要》标志着我国高校自主权向市场经济模式的转换。该文件提出要确立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，并明确指出要使高校成为独立的法人实体，进一步确认和扩大了高校办学自主权的具体权限，提出了处理政府和大学关系的多样化手段，令人耳目一新。《1993纲要》重点是理顺政府与学校之间的关系，实质上是教育权力的重新调整，主要是权力从教育行政部门向高校转移，但还未上升到国家法律层次。

社会主义法治建设的持续推进，为高校办学自主权从政策层面上升到法律层面提供了制度氛围。1995年《中华人民共和国教育法》对高校法人资格进行了明确。1998年《中华人民共和国高等教育法》从法律层面规定高等学校自批准设立之日起取得法人资格，并确认高校拥有七项自主权。这标志着我国高校办学自主权从政策走向法律，从此获得法律规范的保障。如《高等教育法》第11条规定了自主办学原则，细化了办学自主权的具体内容，激发了高校活力，为推动高校人才培养、科研创新提供基本的法律保障。《2003-2007年教育振兴行动计划》就教育立法和政府行政职能转变进行了规定，提出建立公共教育管理和服务体系，依法保障地方的教育统筹和学校办学自主权。

这一阶段高校自主权从抽象到具体，得到法律确认与落实，促使高校在法律框架内实施有自我特色的发展计划；同时法律地位的确认也是对市场经济诱惑下高校不法行为的有利约束。法人地位的确立也反映了政校关系动态平衡的双向性，一方面是政府对高等教育的适度放权，另一方面是高校在社会责任下的有限自主。

这一阶段的改革效果显著，特别是1999年高校扩招以来，高等教育规模迅速扩大，1978年，高等教育毛入学率仅为1.2%，到2007年就达到了23%，高等教育规模居于世界第一，成为名副其实的高等教育大国。

高等教育规模的扩大离不开管理制度的牵引和规范，但扩招也带来了一些问题。大众化背景下高校的组织结构、高校与外界的关系都发生了变化。高等教育管理要更关注教育质量提升和人才培养模式变化，关注本科教育和学生发展，关注这些新改革所引起的高校内部组织制度变化以及与外部环境关系的重新构建问题。

(四)规范治理逐步推进阶段：高校自主权的落实(2010年至今)

2010年经济、政治等体制改革不断深入，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标和全面推进依法治国的战略的提出，对管理制度改革提出了更高要求。

在新形势下，党的十七大做出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的重大战略部署，以此为指导，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要(2010—2020年)》)明确提出“完善中国特色现代大学制度”及其相关内容，对建设现代大学制度进行了顶层设计和全面部署，从结构安排上，将政校分立、管办分离内容前置，为真正落实高校办学自主权提供宽松环境。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等文件相继出台，意在将办学自主权落到实处[8]。教育部前部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话《深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化》，提出应采取“转变政府职能，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[9]等措施。2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》对构建政府、学校和社会新型关系进行了较为详尽的部署，并明确提出了2020年教育治理的具体目标，即基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。

2017年10月，党的十九大提出了实现高等教育内涵式发展的要求，要牢牢抓住提高质量这个“纲”。在此背景下，2018年高等教育领域首个《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》出台，涵盖了普通高校本科专业目录中全部92个本科专业类、587个专业，涉及全国高校56000多个专业点，对适用专业范围、培养目标、规格、师资队伍、教学条件、质量保障体系建设都做了明确要求。这是政府对高校专业学科设置权的规范和严控，促进了管理制度的完善。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出在高校内通过核减、撤并等方法控编减编，并随自然减员逐步收回编制。高校不纳入编制管理是近两年来探索高校去行政化改革的一大重要突破。实际上是对高校法律主体地位进行再定位的过程，高校不再是行政权力在高等教育领域的延伸，而是享有独立的法律主体地位。

这一阶段，政府以《纲要(2010—2020年)》为指导，相继出台了一系列政策文件，对高校的具体权力等做了进一步的落实和规定，促进了政府职能的转变，高校自主权的落实得到实际推进。

三、高校宏观管理制度的变迁特点

制度变迁理论的代表人物道格拉斯·诺斯从制度变迁的行为主体、动力、模式、路径等方面剖析社会制度变迁的内在机理，为探讨高校宏观管理制度演变提供一个可资借鉴的分析视角。

(一)推动制度变迁的行为主体：行政力量主导

诺斯将制度变迁的行为主体划分为初级行动团体和次级行动团体：前者指制度变迁的提出者、创新者、策划者，起主要推动作用。后者指制度变迁的实践者，是在新制度实施过程中支持、引导和帮助初级行动团体的组织或个人[10]。

据此分析，推动我国高校宏观管理制度变迁的主体如下：第一，政府是制度变迁的初级行动团体，起主要推动作用，决定着制度的变革方向和规则。从行政主导阶段到高校自主权的法律确认，再到大众化阶段对高校管理质量的要求，均由政府部门率先颁布相关的政策法令推动高校管理的实施。第二，专家群体是次级行动团体，是制度变革的智囊团，政策实施之前或过程中均有专家学者进行政策解读，为新政策的执行奠定共识基础。第三，高校是政策的实施者。政策发布后，高校在政策文件指导下进行一系列改革和部署以推动政策的落实。

因此，推动制度变迁的行为主体是政府主导下的高校和专家学者。政府拥有大量行政资源和权力，直接或间接地干预制度的变革，高校的落实和专家学者的解读评议对制度改革施加影响。但是，政府的作用是关键的，从大学自主权的提出、落实到扩大都体现出行政力量主导的特征，这贯穿着我国高校宏观管理制度变迁的始终。

(二)制度变迁的动力：多重因素牵引

制度变迁与制度环境的政治、经济、社会、文化等各个领域存在互动的关系。改革开放和政治经济体制的转变对推动我国高校管理制度建设起到巨大作用。社会主义市场经济体制的逐步建立，政府职能从直接管理转向宏观管理和质量监控。社会主义法治建设的推进为高校自主权上升到法律层面提供了制度氛围。高校扩招促使高等教育迅猛发展，改变了以往政府统一的、集中的、直接的微观管理，引导高校管理制度向自主管理和自主发展方向变迁。进入大众化时期，面临巨大的教育需求和资源紧张，社会对高等教育质量提出了更高要求。政府相继颁布了《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》《教育部关于普通高等学校本科教育评估工作的意见》和《关于全面提高高等教育质量的若干意见》等文件，以提高教育质量。

由此，社会变迁和经济建设的发展推进了高校办学自主权的落实和扩大，政府职能逐渐由控制向服务转变。我国高校管理制度在一定程度上也反映了内生变量和外生变量合力的作用，这是多重因素牵引的结果。

(三)制度变迁的模式：强制性中有诱致性

强制性变迁即自上而下的以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，由政府发挥主导作用、充当初级行动团体；诱导性变迁即“个人或者团体，这些利益主体为了获取外在利润而自发组织实施的、自下而上的制度发展方式”[10]107-109。

我国高校管理制度变迁的模式具有强制性变迁为主，偶有诱导性的特点。这表现在：第一，每一阶段制度的变迁基本都是自上而下推动，政府发挥主导作用，高校往往只是既定方案的接受者，而专家学者主要是解读和建言献策，对制度变迁的宏观方向影响有限。只有复旦大学校长“要求给高校一点自主权”的倡导下，才有了高校主动对自主权的重视和落实，高校管理制度才有了质的发展。第二，高校管理制度的变迁主要受到外部政治、经济和社会环境变迁的影响，而非高校内部自身的改革需求。如计划经济时代的院系调整政策、高校扩招政策的推进及扩招引发的对高校教学质量及教学管理的关注，均是外部环境的影响占主导。

总之，新中国成立以来我国高校管理制度的发展更多地表现为经济、政治体制等外部改革趋势的被动回应，而高校自身尚未建立起系统的个性化的管理体系。不可否认，高校的自主意识正在逐步提高，但其作用还十分微小，始终遵循着政府主导、高校落实的方式。

(四)制度变迁的基本路径：基于路径依赖的渐进性变迁

诺斯指出，制度的变化是行为主体双方间的合约经过无数次具体的微小变化积累而成的，正是这些微小的变化在整体上构成了制度变迁，因而绝大多数的制度变迁都是渐进的。渐进性变迁强调制度之间的继承性。诺斯进一步将路径依赖作为解释社会制度变迁的重要变量：路径依赖即“过去对现在和未来的强大影响”[10]105-113。

我国高校管理制度变迁的路径，体现出典型的路径依赖下的渐进性变迁特点：第一，行政主导的思维始终没有变，自上而下的制度安排始于计划经济阶段，却影响了后期长达40多年的制度变革与发展。第二，不同历史阶段的制度演进不是用一种全新的制度推翻或替代前一种制度，前后制度之间存在明显的相关性，往往是局部的、小范围的调适。比如《1985决定》规定八大高校自主权，1986年的《高等教育管理职责暂行规定》明确了八大具体内容，1998年的《高等教育法》又进一步从法律层面上对自主权进行了规范。

总之，不同历史阶段，高校管理制度的演进不是建立一种全新的制度，而是试图完善前一种制度，前后制度之间存在明显的相关性和继承性。

(五)制度变迁的影响：稳定与风险的平衡

我国高校管理制度在70多年的变革与发展中，形成了特定的变迁机制，这对我国高校管理制度未来的变革与发展来说是一把“双刃剑”。

从积极影响来看，第一，政府主导下的强制性变迁能以最短时间和最快速度推进制度变革，尤其是在我国市场经济不够发达、高校的主体意识不强时，政府的强制力和权威性能确保变革的效率。第二，制度变迁受多重因素驱使，促进了制度发展的规范化和科学化，不断修正、优化。第三，具有稳定性与渐变性的优势，通过具体细微变化的积累来推动高校管理制度的变迁，可以把试错的成本分散化，规避了制度的巨大变革可能带来的风险。从存在的风险来看，行为主体以政府为主，使高校管理制度的改革实践成为一种外力主导行为，专家对制度改革整体方向的影响仍需加强，高校的话语权仍有拓展空间。容易增加高校对政府的依赖，不同类型的学校自身的价值观念和发展特色容易被忽略，致使制度的推行与发展缺乏个性特点。

高校管理制度要良性变革，需发挥政府与高校共同的主体作用，坚持强制性和诱导性制度变迁相结合的原则。

四、结语

我国高校宏观管理制度70多年的变迁是大学内外部权力分配、运行、监督与制约的变迁：高校办学自主权逐渐得到政策、法律和实践层面的推进与落实；政府逐渐简政放权，与大学构建了新型关系；现代大学管理制度进一步得到规制和完善。但我国高校作为一个整体组织未能将自身发展需要与社会环境主动联系起来，大学办学自主权的落实与扩大未成标准化、体系化，始终是“放了就乱、乱了就收”的非线型变迁。

未来的高校宏观管理制度改革，一方面，要在政府宏观调控的基础上，提高高校自主意识，引导高校发挥自身活力和创造力，发挥专家团体的智囊团作用，变被动为主动，以积极适应普及化时代的高等教育资源配置变化，实现强制性变迁与诱导性变迁的有效融合；另一方面，高校管理制度要良性变革，要落实高校话语权，加强制度设计的灵活性，进一步明确、具化和落实高校法人地位，要推行符合高校自身的个性特点、价值观念或意识形态的制度设计，建立高校之间公平、公正、公开竞争的发展机制，聚焦制度设计内涵，重塑高校学术本质和育人本真。