高等教育分类政策及其对应用型本科院校发展的驱动

饶丽娟，黄大乾，刘秀光

（1.广东建设职业技术学院，广东 广州510440；2.广东白云学院，广东 广州510450）

美国社会学家、高等教育学家伯顿·克拉克（Burton R.Clark）在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》（1983）一书中提出并建构了“三角协调”模型。“三角协调”模型反映高等教育系统的权利结构，反映高等教育系统变革与发展除内部驱动外，还同时受到政府与市场的共同制衡与影响。政府对高等教育的制衡、影响主要表现为宏观调控与行政管理，调控与管理的方式则是通过政策与制度实现，产生的最直接影响即政策导向决定教育资源的配置方向，影响高等教育系统中各要素发展。应用型本科院校就是构成高等教育系统中的组织要素之一。

多样化、多层次的经济发展结构推动多样化、多层次的高等教育发展，加上高等教育大众化带来的高校差异化、特色化发展诉求，我国政府先后出台系列政策，明确引导高等教育分类改革、高等院校分类发展，成为高等教育系统改革和高等院校特色发展的动力。《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（教发〔2017〕3号）基于人才培养的定位，确立了研究型、应用型和职业技能型三大类高等教育结构及处于此结构中的高校的职能定位。这表明，应用型是类型，不是层次，这给应用型本科院校发展提供了生机、动力。

一、高等教育分类的动因及政策追踪

（一）高等教育分类发展的动因

高等教育的内部规律揭示的是教育内在、本质的属性，反映的是教育的“本我”，关注教育与人的发展问题；而高等教育的外部规律反映教育与政治、经济等其他社会系统之间的关系，揭示的是教育的社会属性[1]，关注的是教育与社会的和谐共生。

外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。对高等教育分类改革“源”的认识，离不开对高等教育外部环境和自身发展阶段的把握。

首先，经济社会发展的需求变化构成了高等教育分类改革与发展的条件。我国经济体制从政府配置到市场导向，生产方式经历劳动密集型——技能密集型——科技密集型——研究与创新密集型演进与升级，经济结构由一元转向多元①该观点取自于笔者2015年10月在西交利物浦大学听取的周光礼教授“以创新应对挑战中国大学的变革与转型”的讲座。，产业与教育从分离到关联进而融合发展，这些都是经济发展从传统向现代转型的标志。教育必须与社会发展相适应，为社会经济发展服务。经济体制在相当程度上决定着教育体制，前者的转型必然带来后者的变革。在今天以高科技、信息化为特征的知识经济时代，经济结构呈现多样化、多层次等特征，必然要求高等教育的人才结构与之相适应，高等教育的分类改革与发展正是高等教育系统提高适应经济社会发展能力，增强其社会适切性的选择。

其次，高等教育内部差异化发展需求成为分类改革与发展的根据。高等教育差异化的需求根植于大众化阶段的时代背景及人的需求多样化要求。

可以将我国高等教育的发展划分为三个阶段，一是精英化阶段，即毛入学率在15%以下；二是大众化阶段，即毛入学率在15%—50%区间；三是普及化阶段，即毛入学率达50%以上。自1999年高等教育扩招政策以来，我国高等教育规模迅速增长，计划2010年实现的高等教育大众化（即15%以上）的目标已于2002年提前完成。2018年毛入学率已达到48.1%。与此同时，普通高等学校由1022所（1998年，下同）增长到2663所（2018年，下同），年均增长率为4.91%；学生规模由108.36万人增加至790.99万人，年均增长10.45%。

同时，现代高等教育发展的一个最为普遍和最为本质的特征是多样性。多样性正是在高等教育数量增长与规模扩张背景下形成的。在大众化发展进程中，高等教育规模与结构日益复杂，呈现多样化态势，包括生源和需求的多样化、价值取向与职能的多样化、资源供给的多样化、人才培养方式的多样化、教育评价方式的多样化、人才出口的多样化，等等。多层次、多类型、多特色的高等院校频频涌现。多样化成为大众化及后大众化时期高等教育的重要特征。

高等教育多样性既是高等教育从传统发展到现代的结果性现象，又是现代高等教育发展出现的种种新现象、新特征和新问题的原因或根源所在，或可称之为原因性现象。我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[2]。作为高等教育领域而言，必须具备多样化的功能，提供多样化的类型与结构、办学方式和教育模式等，才能为日益增长的高等教育需求多样化提供可能，高等院校必须以自身的特色来满足多样化的社会需求。

（二）我国高等教育分类发展的政策追踪

多样化发展与分类发展相比，前者更多地体现高校自主选择，而后者偏重政府作为[3]。我国高等教育计划用10年左右的时间实现从精英向大众化的转型，而实际仅用了3年左右，这与政府的引导和政策的推动正向关联。研究者认为，我国高等教育已经进入了后大众化时期，是政府驱动的应然结果。

1993年国务院的《中国教育改革和发展纲要》就提出了制订高校分类的标准以及相应的政策措施，主要是引导不同地区和不同科类的学校要合理分工，明确自己的发展目标和重点，各个学校办出各自的特色[4]。

教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）促进了我国高等教育大众化的进程，高等教育因此得到快速发展。2002年毛入学率达到15%， 2010年这一数值达到26.5%。伴随而来的是高等教育中出现的盲目竞争和盲目攀比，高等院校职责界定不清，使命不明确，办学趋同、职能错位等现象，影响了人才的有效供给，大学生结构性失业矛盾加剧。如何引导不同层次、不同类别的高等院校在自身的领域办出水平、办出特色成为高等教育领域的难题，成为政府政策困境，引导高等院校的分类改革与分类发展成为政府制定政策的必修课。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》文件明确提出克服高校办学的同质化倾向，实行高校分类管理，引导高校形成各自办学理念和风格，在不同层次和领域办出特色、争创一流[5]。

2018年我国高等教育毛入学率进一步提高到48.1%，预计2020年左右迈进普及化阶段。与此同时，出现了高等教育的大众化与高校办学趋同化并存现象，这与经济社会多元发展对高等教育多样化的需求产生了矛盾。于是，引导高等教育分类发展以及高校分类改革，已经成为中央、地方和高校三方的基本共识。高等教育进入“后大众化”以后，国家教育规划再次强调“推进高等教育分类发展”“努力形成高等学校科学定位、特色发展的局面”[6]。为促进高校科学定位和差异化发展，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017年），要求相关部门制定高等院校分类管理的办法。

二、高等教育分类对应用型本科院校发展的驱动

（一）高等教育分类驱动部分地方普通本科高校向应用型转变

地方普通本科高校转型是高校分类发展的战略性措施。在没有实施高校分类发展的情况下，部分地方普通本科高校被“向何处去”所困扰，也会时常模仿研究型大学的发展路径，但研究型大学的发展路径并不完全符合应用型本科高校。对于应用型本科高校来说，实施高校分类发展，明确了其办学定位、主要职能及发展方向，使其走出发展的迷茫和困境。

在中国高等教育的发展过程中，重学术轻应用的观念和做法，是导致应用型技术技能型人才供给短缺的重要因素。于是，党中央、国务院部署引导部分地方普通本科高校向应用型转变。而这一决策部署的重要内容是实施高校分类发展。

为落实党中央、国务院的决策部署，教育部等三部门2015年联合发布了指导意见，引导地方普通本科高校转型发展。高校转型重点涵盖办学思路转变、产教融合与校企合作、应用型技术技能型人才培养和学生就业创业能力提升四个方面。这四个方面体现着学校的发展方向，人才培养的途径、人才培养的规格和学生发展所需要的基本功。

（二）高等教育分类驱动应用型本科院校特色发展

英国高等教育发展理论家阿什比指出：任何类型的大学都是遗传与环境的产物，辩证唯物主义强调共性与个性、一致性与多样性的辩证统一性。这为高等教育分类改革和高校特色发展提供了依据。

构建高等教育分类发展体系是我国教育政策，引导高等教育分类发展旨在通过引导高校合理定位，实现特色发展。可以说，高等教育分类构筑了高校特色发展根基。从“985”、非“985”二分式到“985”“211”、一般普通高校的三分法，再到当前双一流大学、其他院校二维法，体现了不同时期我国高等教育分类发展的形态和政策导向。如“211”注重资源的均衡配置，旨在打造具有省域特色的地方重点大学；“985”着力于站在世界舞台，建设一批具有中国特色、国际水准的高水平研究型大学及世界一流大学。而当今的“双一流”，在目标上将大学建设分类为大学的一流建设和学科的一流建设，注重建设绩效，激发高校内生动力和发展活力，是新时期我国高等教育分类发展的新形态，亦是政府促进高等教育发展的政策新导向。

地方政府结合区域高等教育发展需要，也出台了引导分类发展和评价体系。如广东省实施高等教育“创新强校工程”计划，按高水平大学、高水平理工大学、应用型本科院校、高职院校分类发展与评估，引导不同高校利用自身的优势与特色，认清自身职能，有效实现服务经济与社会发展及创新驱动的功能。

地方本科院校隶属于各省、自治区、直辖市，以地方财政供养为主，着力为地方培养人才、服务经济发展[7]，是我国高等教育大众化的产物。我国地方本科院校占普通本科院校90.9%，其中新建占55.6%①教育部高等教育教学评估中心的内部资料《新建本科院校质量报告》。，已实实在在地占据了我国高等教育主体，成为地方发展的生力军。将“创新”和“应用”喻为国家经济、社会发展的“发动机”和维持“发动机”良性运行的“血液”[8]，充分展现了应用、创新的重要价值。而为地方和行业生产、建设、管理与服务培养创新性应用型人才，服务区域经济和创新驱动发展正是地方本科院校的职能所在。

相对中央部属院校而言，地方本科院校基础较薄弱，且一直跟跑研究型大学的发展模式，存在路径依赖倾向，而立足地方，面向区域、面向行业培育和发展特色的意识却薄弱，人才培养结构与地方经济产业结构失衡（即供给侧与需求侧错位），地方经济社会发展和创新驱动对应用技术型、创新型人才的渴求与大学生找不到理想的工作现象同时空并存。新时代，地方本科院校面临的已然不是持续发展规模问题，而是在高等教育普及化的浪潮冲击下，在新背景、新机遇和新挑战大局下，如何在竞争中胜出的问题。

早在2014年2月，国务院常务会议就提出要引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。同年4月，178所高校发布的《驻马店共识》，号召“推进向应用技术转型”。2015年10月，教育部等三部门联合发文，明确转型目标与路径，鼓励举办应用技术类型高校。2016年3月，政府工作报告再次强调“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变”。地方本科院校转型既是基于国家经济结构调整和产业升级要求的战略选择，也是推进高等学校分类管理、特色发展的关键步伐，更是地方本科院校融入社会与区域经济、化解办学趋同的重要路径。要鼓励地方本科院校紧密对接区域需求，结合自身历史和发展阶段，立足自身比较优势走错位竞争战略，进而实现可持续发展。

高等教育分类发展为地方本科院校向应用型转变提供了可能，并在“十二五”中后期纳入国家发展战略高度，成为高等教育分类改革政策的关键步伐，也为传统地方本科院校“变轨超车”计划开辟蹊径。有着新型大学之称的应用技术大学成为部分地方本科院校转型发展的奋进方向，是诸多学院探索特色发展与创新发展的自主选择。

（三）高等教育分类驱动应用型本科院校比较优势形成

英国古典政治经济学家大卫·李嘉图在《政治经济学与赋税原理》（1817年）一书中提出了比较优势理论。该理论认为，各个国家应集中生产并出口其优势产品，进口其具有比较劣势的商品，各获其利。比较优势理论强调所有参与者均有自己的优势，竞争中各参与者应充分发挥自身比较优势，形成自信、良性的发展态势[9]。

任何社会成员和组织都有自己擅长的领域，比较优势这个历史久远的经济学原理同样适合于高等教育领域。以人才培养定位为基础，在教育部指导高校设置的有关文件中，将我国高等教育总体上划分为研究型、应用型和职业技能型[10]。相对于职业技能型院校，应用型本科院校在层次与水平上显现优势。相对研究型高校，应用型院校特征表现为：一是体现地方性，根植地方、融入地方，主要服务所在区域经济社会发展；二是突出应用性，从人才培养的目标定位、培养过程到成果评价等各环节均突出应用、强化应用，并注重开展应用研究与成果的转化，着力加强“双师双能型”教师资源建设，等等；三是彰显融合性[11]，表现为融入区域经济社会发展、融入企业行业实施产教融合、校企合作，重视资源整合与协同发展，加强与兄弟院校、科研院校合作培养、协同研究。

不同类型院校所拥有的资源不同。尽管与研究型大学相比，应用型院校的科研资源和成果等总体水平处于劣势，但是，在洞察市场对应用型人才需求的敏感度则显现比较优势，对如何培养应用型人才，即人才的适应度上具有比较优势。高等教育分类为应用型本科院校发展带来无限生机。地方本科院校应坚定不移地向应用型转变，利用自身所具备的比较优势，在培养应用型人才方面尽其应有的社会责任。

经济社会的发展需要硕士和博士，而其他学历和学力的劳动者，对于经济社会发展也是极其宝贵的资源。应用型院校的重点不是培养硕士和博士，而是以培养各类应用型技术技能型人才为“主业”。相反，如果忽略了自身的比较优势，在“比较劣势”方面投入更多的资源，不仅会付出很高的机会成本，而且难以达到理想的结果。

需要指出，本文的重点是分析高等教育分类政策及其对应用型本科院校发展的驱动，至于部分地方普通本科高校采取什么样的具体方式，以及如何向应用型转变问题则另文讨论。

三、结 语

第一，政府政策的价值取向影响着高等院校的办学方向和办学质量。鼓励高等院校找准办学定位、分类发展和特色发展，是政府在政策方面的鲜明立场。旨在落实政府对高等院校和高等教育的要求，应用型本科院校提出了坚持内涵式发展，以及创办一流应用型本科教育的目标。

高等教育分类发展，不仅是建设以地方性、应用型和融合性为主要特征的应用型本科院校发挥自身优势的重要措施，而且最为重要的是，应用型本科院校应该担负起为经济社会发展提供人才需要的社会责任。

第二，就未来研究方向而言，针对高等教育分类发展和特色发展的政策指引，应用型本科院校亟待突破陈旧的思维，以改革创新的精神，明确其办学定位和办学特色，进而实现既定的目标。