杜特尔特政府执政以来中菲关系发展、演变及前景

曹云华，王 琴

（暨南大学 国际关系学院/华侨华人研究院，广东 广州 510632）

菲律宾杜特尔特政府主张“再平衡”和“独立外交”的外交政策，试图摆脱对美国的过度依赖，进而与俄罗斯、中国、日本等国家建立友好的联系，以期实现其国家利益的最大化。近年来，杜特尔特政府实行有别于阿基诺三世针对中国的激进主义外交政策，两国领导人就建立“全面战略伙伴关系”也达成了共识，中菲关系取得了突破性进展。在中菲南海问题上，杜特尔特政府主张以双边对话的方式和平解决争端，共同开发南海油气资源。目前中菲就南海问题进行了五次双边磋商会（BCM），分别是：2017 年5 月19 日（贵阳），2018 年2 月13 日（北京），2018年10月18日（北京），2019年4月3日（马尼拉），2019 年10 月28 日（北京）。通过磋商机制，双方推进海上务实合作、增加互信，为中菲关系进一步发展奠定了基础。此外，中菲政治关系的发展，为中菲双方在经贸、投资、基础设施建设、农产品、促进就业等方面的合作也带来了新的机遇。

一、1946 年～2015 年中菲关系简要回顾

历史上对于中菲外交关系的描述常用的有“僵硬”“跌入冰点”“黄金时期”等，这与当时特定的历史背景、国际环境以及两国基于本国国家利益制定的外交政策有关，中菲关系的发展过程比较曲折。有关两国亲密度的考量，孙忆、孙宇辰认为有以下参考变量：两国元首互访次数、是否签订FTA、与美国立场的一致性、贸易相互依存度、民生指数、军费开支占比。［1］在其参考变量中元首外交更是国家亲密度的重要表现。笔者对于中菲关系时期划分的依据以中菲之间大事件：战后菲律宾独立、中菲正式建交以及两国领导人互访频率等为依托，简要回顾1946 年～2016 年中菲关系的发展。

1946 年至1974 年期间，中菲关系由僵硬到解冻。菲律宾自1946 年宣告独立后，在政治、经济、文化、军事等方方面面追随美国的外交政策，同时加入以美国为首的资本主义阵营，“亲美反共”，不承认中国反而与台湾缔结外交关系。1965 年至1974 年期间，中菲关系开始解冻，菲律宾总统马科斯在公开讲话中表示愿意与中国缔结外交关系，原因可追溯为国际环境由两极格局逐渐向多极格局转变，美国深陷越南战争的泥潭实行战略收缩政策。同时，“关岛主义”的发表以及1972 年尼克松访华也直接影响着菲律宾的对华政策。［2］此外，这十年期间菲律宾也积极谋求经济发展，在加强东盟地区的经济合作的同时，菲律宾也把目光转向了经济建设不断发展的中国。

1975 年至2010 年，中菲关系经历建交、步入正轨和中菲关系倒退三个时期。上世纪70 年代中国大力宣传“和平共处五项基本原则”、两国互派代表团访问增加沟通和互信，最终于1975 年6 月9 日，中菲正式缔结外交关系，菲律宾承认中华人民共和国为中国唯一合法政府并且断绝与台湾的关系。中菲在正式建交后，在政治和科技文化交流方面取得了很大的进步，在经济贸易合作方面也取得了一定的进展。1986 年至1995 年期间，中菲关系经历了一定程度的倒退。当时菲律宾遭受经济倒退加上金融危机重创，国内失业率和通货膨胀率高，此期间菲律宾政府公布的“对台关系法案”“菲台互惠关系法”等都有损中国主权，破坏中菲正常邦交关系。虽然2001 年时任菲律宾总统阿罗约两次访华以及派出总统特使访华，但是“9·11”事件后，菲美在安全与防务反恐问题上的合作促使菲美关系迅速升温。2009 年美国奥巴马政府上台后，菲律宾借力美国“亚太战略”，在南海问题上向中国施压，中菲两国关系出现一定程度的倒退。

2010 年至2015 年，阿基诺三世执政期间推行“联美制华”的对外政策，中菲关系一度再次僵持，陷入1975 年建交后的最低谷。菲律宾政府加强了与美国的战略伙伴关系，在美国的支持下提交南海仲裁案，同时与美国深化军事和防务合作，积极加强与日、韩、澳等盟友的关系，多次在南海问题上挑衅中国底线。将中菲南海争端诉诸国际仲裁的同时，菲律宾还在2013 年继续实行联合东盟各国向中国施压的政策。［3］

二、2016 年至今杜特尔特政府执政期间中菲关系的发展

（一）外交关系

2016 年至今，中菲关系进入黄金时期。时任达沃市长的杜特尔特经过三轮美国式选举辩论，凭借其强硬政治风格成为菲律宾第16任总统（2016～2022年）。菲律宾杜特尔特政府主张再平衡“独立外交”政策，试图摆脱对美国的片面依赖，进而与俄罗斯、中国、日本等国家交涉，恢复与中、俄的外交关系。在菲律宾对外国家关系中，中菲关系的发展与演变引起国内外的重点关注。具体表现在杜特尔特上任不久后将中国作为其上任后非东盟国家的首次外访目的地，此举备受国内外舆论关注。菲媒《菲律宾星报》发表了《再见美国、你好中国》［4］评述性文章，杜特尔特外交政策转变的信号已经十分清晰。杜特尔特当时宣布，他将切断与美国的军事和经济联系，并将转向中国，同意通过谈判解决与中国的海上争端，中菲两国进入一个新的“春天”。并且杜特尔特总统多次在公开场合提及中国是菲律宾的“兄弟”“朋友”。习近平主席去年对菲律宾进行国事访问期间，双边再次发表《联合声明》，再次重申多边对话机制，保持密切高层交往的方式加强对双边关系的引领规划，就重大地区国际问题及时沟通，增进治国理政经验交流，菲律宾重申一个中国原则。2019年8 月29 日至9 月1 日，杜特尔特任期内第5 次访华，为中菲友好关系再次夯实基础。从目前情况来看，菲律宾杜特尔特政府上台以来，中菲关系重新走向正轨并且有持续升温的趋势。

（二）杜特尔特政府南海政策的调整

目前国内外有大量文献对菲律宾政府南海政策的调整和修正进行了探讨，其南海政策调整的原因大致可归纳为：为了经济利益寻求改善中菲经贸关系；国家利益的务实选择；菲律宾国内政治影响；域外大国行为的制约；杜特尔特个人反美情结等。杜特尔特前任政府在南海问题上提交“南海仲裁法案”，并且联合美国、日本、澳大利亚等国家对中国施压。相反，杜特尔特政府采取温和的和平谈判方式处理中菲南海争端，主张与中国进行“一对一”双边对话的形式来解决海洋争端和维护菲律宾的权利。［5］中菲南海问题双边磋商机制（BCM）会议应运而生。中菲双方目前已经进行了五次BCM 会谈，双方多次声明南海争端不代表中菲关系的全部，双方寻求共同勘探和开发在南中国海的油气资源。五次中菲双边磋商机制会议传达的精神都是一致的，即通过中菲双方的努力，加强海上管控和海上对话，以此来增加互信、有效控制南海争端、共同勘探和开发油气资源，维持和平稳定的南海地区局势。

（三）中菲经贸合作的发展

杜特尔特执政期间，中菲经贸合作的成绩是有目共睹的。据菲律宾统计署统计，2016 年菲中贸易总额211.75 亿美元，同比增长20%，中国是菲律宾仅次于日本的第二大贸易伙伴，第一大进口来源地和第四大出口市场。2016 年11 月，杜特尔特组阁不久后，中国跃升为菲律宾第一大贸易伙伴。2017 年，菲中双边贸易额达237.4 亿美元，同比增长8.2%，中国是菲律宾第一大贸易伙伴、第一大进口来源地、第四大出口目的地。2018 年，菲中双边贸易额上升至300.93 亿美元，同比增长18.1%，中国仍是菲律宾第一大贸易伙伴和第一大进口来源地①数据来源于中国商务部网站驻菲律宾经参处官网http://ph.mofcom.gov.cn中菲关系升温，促进菲律宾旅游业发展。2017 年中国赴菲律宾旅游人数为96.8 万人，增长了43.33%，成为菲第二大客源国。随着中菲关系的日益升温，中国在长滩岛外国游客来源中居首，已成为长滩岛最大外国游客来源地，2017年中国游客人数首次超过韩国，达到375284 人②数据来源于中国商务部网站驻菲律宾经参处官网http://ph.mofcom.gov.cn2018年，中国仍是菲律宾第二的旅游市场及游客来源国，共有125 万游客到访，比2017 年增长29.62%。

2016 年菲律宾总统杜特尔特访华期间，中菲双方签署总额为135 亿美元的13 项双边合作文件，涵盖了经贸、投资、产能、农业、新闻、质检、旅游、禁毒、金融、海警、基础设施建设等众多领域。［6］此次随杜特尔特访华的菲律宾商务代表团与多家中国企业签署了80 多亿美元投资协议，这些协议未来可为菲律宾创造200 多万个就业机会。菲律宾工商部2018年12 月的报告指出，2018 年菲律宾获得的总投资额为9072 亿比索（约合人民币1178 亿元），其中中国投资为487亿比索，与2017年5.75 亿比索相比，中国对菲律宾投资增长8364%①数据来源于菲律宾世界日报官网https://worldnews.net.ph

中菲经贸合作和中菲关系是个双向影响的过程。菲律宾和中国建交以来，中菲经贸合作水平相较东盟其他国家来说比较慢，但是总体保持着曲折向前发展的趋势。同时两国经贸合作容易受到中菲南海争端及两国贸易政策的影响，这是由经贸活动自身的敏感性的特征决定的。目前中菲两国在政治上增加互信，和平解决南海争端，增加南海相关海域渔业和油气领域合作，积极应对贸易上存在的问题，为中菲经贸合作进一步发展扫除了障碍，促使中菲经贸合作快速发展。反过来，快速发展的中菲经贸合作也对中菲关系的良好发展产生了积极影响。

三、中菲关系面临的挑战

从中菲关系发展的历史脉络中可以看出，菲律宾政府对外关系的变化着眼于美国对外政策、南海问题、菲律宾经济发展对中国经济的需求等。基于2016 年以来菲律宾国际国内形势的变化，菲律宾政府对外政策及南海政策有较大的调整。

（一）菲律宾传统盟友美国对菲律宾外交政策的影响

纵观历史，美国在菲律宾殖民时期，灌输美国价值观念，实行美国政治体制，对菲律宾产生了根深蒂固的影响。

直至今日，美国对菲律宾政治、经济、军事仍有重大影响。政治上，2009 年奥巴马上台后提出的“再平衡”战略和“重返亚洲”有意遏制中国的发展，菲律宾也有意借力美国战略实现菲律宾自身的利益诉求，这一定程度上影响到菲律宾对中国的政策；经济上，美国对菲律宾的经济援助和投资在菲律宾独立后一直存在，菲律宾严重依赖美国的经济援助计划，同时，美国一直是菲律宾最大的贸易伙伴之一；军事上，1992 年美国从菲律宾撤出军事基地后仍然大致维持着1951 年签订的《美菲共同防御条约》军事安全关系。9·11 恐怖袭击事件后，美菲两国加强了在反恐方面的合作，并且还同意进一步扩大安全合作，共同解决地区安全问题。

从菲律宾外交政策的历史轨迹和持续性看，其外交政策是否能够完全脱离美国还是一个未知数。有学者认为菲律宾现任政府对于美菲关系的调整是出于自身利益的考量。马博将杜特尔特“疏美亲中”的政策转变的原因归纳为：菲律宾回归传统的“大国平衡”战略，美国干涉菲律宾内政，杜特尔特本人反美倾向和领导风格，以及中菲两国经贸合作的潜力。同时他也指出，菲律宾暂时还不能在军事上摆脱对美国的依赖，其政策的延续性难以考量。［7］蒋琛娴、鞠海龙认为尽管杜特尔特政府对南海政策进行了一定幅度的修正，但是这一政策的本质是服务于菲律宾国家利益的，杜特尔特的南海政策不可能完全推翻其前任政策，二者具有明显的连续性。［8］菲律宾对美国的外交政策摆动性大，出于战略考量，“大国平衡”的“支点”也有可能偏向美国。毋庸置疑，美国仍然是菲律宾外交政策走向的重要因素。

此外，从经济角度来说，当前菲律宾政府在外交上的疏远美国并不意味着在经济上的疏远。美国一直是菲律宾最大的贸易伙伴之一，2008～2018 年连续10 年是菲律宾前三的贸易伙伴，2016 年菲美贸易额158.64 亿美元，菲对美贸易顺差14.28 亿美元。2018 年10 月，菲美发布了一份联合声明，宣布与美国在双边贸易和投资框架协议（TIFA）机制下解决反复出现的双边贸易问题，称该联合声明是菲美强有力合作的产物，这表明菲律宾准备进一步深化与最大经贸伙伴的关系，双方也将进一步讨论如何深化贸易和投资关系②资料来源于中国商务部驻菲律宾经商参处：http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201810/20181002800129.shtml因此，出于经济利益考量，菲律宾的外交政策的调整也一定会考虑美国因素。

菲律宾的外交政策出于现实利益的考虑，如果美国的援助、投资、贸易政策以及对南海政策上偏向于菲律宾，难保菲律宾其外交立场不会改变。是否会中断目前发展良好的中菲关系、重回冷战时期僵硬对峙时期，仍是一个值得深思和警惕的问题。

（二）中菲南海纠纷

菲律宾因为领土争端使它与邻国的关系变得紧张。菲律宾有7000 多个岛屿，南沙群岛主要的捕鱼水域环绕着大约100 个岛屿，还有近海的石油和天然气储藏。菲律宾、马来西亚、越南和文莱都宣称对中国南沙群岛拥有主权。南海有其重要地缘政治价值以及丰富的油气资源，中国与菲律宾的南海纠纷直接影响到中菲关系的发展。2002 年发布的《南海各方行为宣言》在一定程度上缓解了南海地区的紧张局势，但它并没有达到几个当事国所希望的具有法律约束力的“行为准则”。2005 年3 月，中国、菲律宾和越南的国家石油公司签署了一项联合协议，允许在南沙群岛进行海洋石油资源勘探活动。美国奥巴马时期“再平衡”战略推动菲律宾在应对中菲南海争端时采取强硬态度。阿基诺三世挑起南海仲裁案并不断扩大与美国的联合军演的规模和力度，升级美菲同盟，试图以此增加菲律宾在南海问题上的话语权，南海局势一度紧张，影响到整个东南亚安全格局。

杜特尔特政府上台后虽然采取了与前任政府不同的外交政策以及南海政策，但是此举遭到了菲律宾国内民众的反对。2018 年6 月菲律宾社会气象站对1200 民众进行了全国性调查采访，调查显示：菲律宾政府对中国“侵入”南海争议海域无动于衷，81%的参与调查的民众对政府行为不满，80%的民众希望政府加强海军实力。菲律宾社会气象站指出：对南海问题了解越深入，民众对于中国的信任度越低①资料来源于菲律宾世界日报官网https://worldnews.net.ph民众意见和看法对于政府对外政策的决策有一定影响。然而菲律宾杜特尔特政府自身是否完全放弃南海仲裁案结果，答案并不是绝对的。杜特尔特在出席2019 年世界杯篮球赛开幕式时，迫于菲律宾国内反对派以及亲美势力的压力，再次提及了南海仲裁案。可以看出，南海问题的不确定性仍会是中菲关系发展中的阻碍因素。

（三）菲律宾国内党派斗争

杜特尔特参选菲律宾总统竞选时提出的主要政治纲领是：“反犯罪、反毒品、反腐败；将政府体制转变为联邦制；恢复死刑；修改宪法”。［9］在其上台后就进行毒品战争，严厉打击菲律宾国内贩毒，被“法外处决”人数上升至7000 多人，遭到了国内部分民众的抗议以及美国的强烈谴责。这为杜特尔特政权带来一定消极影响。另外，强行推动修宪运动也可能会造成政局动荡。

菲律宾自由党推举出来的副总统罗布雷多作为反对派领导人与杜特尔特总统关系紧张。她在接受媒体采访时表示杜特尔特在禁毒方面的暴力言论助长了警察有罪不罚的风气，政府需要改变策略，寻求国际援助。在南海问题上，她持与杜特尔特相反的观点，认为政府应该抓住国际仲裁有利于菲律宾的结果，对中国采取强硬态度。同时加入美国的“航海自由行动”，与马来西亚、越南等声索主权国一起起草有利于菲律宾国家利益和主权的公约。

杜特尔特个人雷厉风行的性格因素虽然有利于其推行各种政策，但政府依旧会面临反对派对政府外交政策施加的压力，使得政府在做决策时会有所顾忌。另外，菲律宾副总统有继任总统的先例，若是总统遭到弹劾或者反对党获得更多的政权优势，杜特尔特“亲中”外交政策就有中断的可能，进而对中菲关系产生影响。

（四）菲律宾国内媒体涉华负面报道

菲律宾主流媒体报道具有引导社会舆论作用，对中菲关系的发展产生影响。2019 年9 月社会气象站调查显示，鉴于中国和菲律宾相对于西菲律宾海的立场相互矛盾，中国是菲律宾人最不信任的国家，调查结果显示菲律宾民众对中国的净信任值为“差”（-33）。［10］这一结果与2018 年6 月调查结果具有一致性（-35），菲律宾对于中国的信任值与菲律宾民众对于南海问题争端所持态度有关。有学者就2018 年7 月至12 月《马尼拉公报》为分析样本探讨菲律宾主流媒体对中国国家形象的构建得出结论，即中国国家形象呈中立倾向，但是涉华形象负面报道（20%）多于正面报道（18%）［11］，尤其对中国政治形象、社会形象及军事形象负面报道居多。《马尼拉公报》的涉华报道主要来自法新社、路透社、美联社等西方通讯社，使得菲律宾主流媒体传播的新闻舆论带有西方社会的偏见。在2014 至2017 年三年里，《马尼拉时报》涉及的有关南海问题的报道中，对于中国的情感持负面态度的报道达78 篇。［12］

中菲南海局势紧张时，菲律宾国内借南海问题使得“反华”活动也一度活络起来。菲律宾民间组织还呼吁抵制中国商品，以“非暴力”的方式抗议中国。菲律宾主流媒体对“反华”渲染加大了民众对华的负面情绪，极大地影响了菲律宾民众对中国的认知。《马尼拉时报》对南海问题的报道，抢占南海问题话语权，制造“中菲对立”的舆论氛围。可见，菲律宾主流社会涉华报道对于中菲关系具有相当大的影响。

此外，越来越多的华人或经商或打工或留学或旅游进入菲律宾，除了助力菲律宾经济的发展，也给菲律宾社会带来一定的消极影响。越来越多的菲律宾媒体报道菲律宾华人涉及非法网络赌博、绑架、打黑工、走私等非法行为，给中菲关系的发展也带来一定的负面影响。

四、理论与思考

2016 年杜特尔特上台以来，中菲关系发展良好，五次中菲南海问题双边磋商机制（BCM）会议效果显著，菲律宾总统杜特尔特也五次访华，2019 年8 月的“篮球外交”再一次引领着中菲关系的良好发展。但是，中菲关系仍然面临美国因素、菲律宾国内反对派势力、南海纠纷以及菲国内媒体涉华负面舆论报道等四个方面的挑战。如何恰当处理与化解这些不利因素，最大程度减少中菲关系发展的阻力？我们认为，未来中菲关系的积极发展有赖于以下三个方面：

（一）中菲两国共同推动“全面战略伙伴关系”的持续发展，实现互利共赢

在夯实中菲“全面战略伙伴关系”基础上，落实两国领导人达成的重要共识，将两国签署的相关合作协议落到实处，用事实证明务实合作带给菲方的积极成果。在这样的情况下，尽管菲律宾“亲美”外交政策具有一定延续性和顺延性，但是基于杜特尔特总统个人因素及现实利益的考量，杜特尔特政府未来依旧可能采取大国平衡外交，继续奉行对华友好外交政策，将“大国平衡”的“支点”继续偏离美国，亲近中国。

（二）继续目前中菲双边对话磋商机制，搁置南海争议，寻求共同发展和合作

杜特尔特政府并没有放弃在南海的权益以及南海仲裁案结果，只是暂时采取了和平谈判的方式，未来杜特尔特迫于国内压力以及借力美国而对南海政策采取强硬政策的可能性也是很大的。因此，中国政府在继续坚持对仲裁不接受、不参与、不承认和不执行的“四不”政策的情况下，坚决反对菲律宾以裁决为前提条件的任何谈判的同时，将共同开发和勘探南海油气资源落到实处，积极开展矿产、能源及其他海洋资源可持续利用、海洋环境保护在内的海上合作，共同维护南海地区的和平与稳定局势。

（三）深化中菲双方政治、经济关系的同时，增加民间跨党派互动互信、减少误解和偏见

菲律宾国内反对党抨击杜特尔特政府对华态度及南海政策，为杜特尔特的执政带来了一定的危机。同时菲律宾国内主流媒体、舆论涉华负面报道居多，也为中菲关系的良好发展增加了更多的不稳定因素。中国政府一方面可通过官方线上和线下网络平台推广国家形象，减少菲律宾国内反对派以及民众对中国的负面认知，矫正菲律宾对中国长期存在的刻板印象和偏见。同时发挥菲律宾华侨华人桥梁作用，与菲律宾主流社会增加互动形成共识，“传播中华文化”，“发出中国声音”。国家之间的关系健康、持续和稳定发展，国家领导人的作用无疑是非常重要的，但是，真正起长期的决定性作用的，却是人民之间的交往，文化的交流，也就是我们现在常常说的“民心相通”。如果真正实现了民心相通，纵使领导人不断地更替，国家间关系也能够持续稳定地向前发展，因此，我们要下决心在中菲两国的人文交流方面做出更多的努力，让两国人民之间有更多的沟通和交流，让两国人民之间减少误会和猜疑。

综上所述，要抓住菲律宾杜特尔特政府对华友好外交政策以及“全面战略伙伴关系”带来的契机，增加中菲两国的政治互信、文化交流、经贸合作，积极面对中菲关系面临的挑战和风险，促进中菲关系维持良好的发展趋势。