新中国成立以来0～3岁婴幼儿保教政策的发展演进

周燕,林仕浩

(广州大学 教育学院， 广东 广州 510006)

0～3岁婴幼儿保教事业与社会的变革和发展紧紧联系在一起，保教政策的演变与婴幼儿的成长状况是社会变迁的缩影。随着“全面二孩”政策的实施，新生人口的增加对托育服务提出了新挑战。近年来，家庭教养职能持续受限、弱化，3岁以下婴幼儿托育服务供给严重不足，结构严重失衡，服务质量无保障，成为了许多家庭面临的困境。与此同时，党和政府已将“托育”视为重要的民生议题，关注0～3岁婴幼儿保教存在的一系列问题，并采取措施，制定政策，稳步推进婴幼儿照护/托育服务体系的建构。

政策的表达方式主要包括法律、法规、规范、条例、决定、通知、管理办法、指导意见等。婴幼儿保教政策是婴幼儿保教事业健康发展的保障，本文结合历史分期和婴幼儿保教事业自身发展特点，对新中国成立以来0～3岁婴幼儿保教政策进行梳理，以期为当前婴幼儿照护/托育服务体系的建构提供历史借鉴。

一、婴幼儿保教政策的确立与变迁(1949—1976年)

新中国成立至“文革”前的这段时期是我国各方面建设包括法制建设的初始阶段，带有“社会主义”性质的学前教育体系仍在探索与初步建构。作为学前教育体系的一部分，婴幼儿保教事业相关政策相继发布，但专门性的政策比较欠缺，而“文革”时期出现了保教政策的断层。

(一)婴幼儿保教政策的确立(1949—1957年)

1949年11月，中华人民共和国教育部正式成立并运作，幼儿教育处设立为初等教育司的下属单位；3年后，幼儿教育处由原来的下属单位提升为教育部的直属单位，承担领导与管理全国幼儿教育事业的职能。

1951年初，教育部、全国妇联等单位根据政务院、教育部的有关《条例》与《指示》，对由外国设立并保留的育婴堂、孤儿院、慈幼院等慈善机构开展接收与规划工作[1]。1952年3月，中央人民政府颁发试行《幼儿园暂行规程(草案)》，以法规形式进一步确立了幼儿教育方针，明确幼儿教育的双重任务是“根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们在入小学前获得健全的发育；同时减轻母亲在幼儿方面的负担，以便母亲有时间精力参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等”[2]。1956年2月，教育部、卫生部、内务部联合发出《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，对“又多、又快、又好、又省”的发展方针、托儿所与幼儿园的儿童年龄划分标准(即托儿所接收3周岁以下的儿童，幼儿园接收3～6周岁的儿童)、托儿所和幼儿园分别由卫生部和教育部领导与管理、幼教师资的培养作了明确的规定。当时托儿所的主办机构主要是厂矿等企业的工会组织，托儿所对工人而言带有社会福利性质。1956年3月，教育部、教育工会等部门联合颁发《关于中、小学、师范学校的托儿所工作的指示》，文件强调“要在教育工会组织的引导、协助下，依靠群众力量，兴办各类型托儿所”，加强和完善了学校托儿所的领导与管理。

1949—1957年，0～3岁婴幼儿保教政策见于开展托儿所幼儿园工作的文件中，具体的保教内容与标准亦未丰富与细化。在“教育为工农服务，为生产建设服务”的总方针指导下，农忙托儿所和工矿托儿所发展最快，承担着双重任务的幼儿教育颇具该时期的时代特征与色彩。

(二)婴幼儿保教政策的“跃进”与调整(1958—1965年)

1958年，国内社会主义改造基本完成,“大跃进”运动接踵而至。

1958年9月，《中共中央、国务院关于教育工作的指示》颁发，提到“要让大多数学龄前儿童能够入托儿所幼儿园，全国范围应在三到五年的时间内基本完成这一任务”。同年12月，《关于人民公社若干问题的决议》颁发，对公社导向的托育工作作出指示，提及“公社要大力办好托儿所幼儿园，使每位孩子比在家里生活得好，教育得好”。在此政策背景下，全国幼儿园数量从1957年的1．6万处，猛增至1958年的69万处，1960年又增至78万处[1]。“跃进”浪潮掀至了学前教育领域，主要体现为，所颁布的政策多强调高目标，忽视经济现状，违背了教育发展规律，众多托儿所幼儿园难以为继，学前教育质量下降。

1961年，受中央“调整、巩固、充实、提高”方针指引，学前教育政策随之调整，根据经济、师资等实际情况对托儿所幼儿园进行保留、充实、撤销等调整，学前教育的规模得到合理控制，逐步恢复了正常发展。

(三)婴幼儿保教政策的断层(1966—1976年)

文化大革命导致了教育事业的动乱，损失严重。国家在此十年间没有出台学前教育政策，出现政策断层。

二、婴幼儿保教政策的重建与变革(1977—2005年)

1978年12月，党的十一届三中全会召开，我国进入中国特色社会主义建设时期，幼教事业随之步入了新的发展阶段。随着社会主义市场经济体制的确立及新世纪的到来，婴幼儿保教政策开始了新一轮的变革。

(一)婴幼儿保教政策的重建(1977—1995年)

党的十一届三中全会召开以后，全国面临拨乱反正、改革开放的新局面，幼儿教育在此背景下开始了重建与新的探索。

1978年，教育部在普通教育司设立幼教特教处，经历“文革”动乱后，幼教事业又有了专门的行政领导机构。同年7月，在中央教育科学研究所重建之际，我国首个国家级幼儿教育科研机构——“幼儿教育研究室”得以设立。

1979年6月，五届全国人大二次会议《政府工作报告》将发展学前教育提上议程，报告强调：“必须充分重视发展托儿所与幼儿园，加强幼儿教育。”在此指示下，7月，教育部、卫生部、国家劳动总局、全国妇联等单位在京召开全国托幼工作会议，成立“托幼工作领导小组”，进一步讨论落实该阶段托幼工作的领导与分工、经费投入和保教从业人员的薪资待遇，恢复、整顿、发展各类托幼组织机构及保教队伍建设等问题。并在随即发文的《全国托幼工作会议纪要》中强调：“做好婴幼儿的保健与教育工作，培养身体健壮、品德优良、智力发达的下一代，是事关国家和民族前途的根本大计，各级党委和各级政府务必发挥职能、加强工作，关心重视托幼事业的发展”，“农村要加快发展农忙托幼组织及服务，有条件的社队应组织举办常年性的托儿所、幼儿园，要推广普及有关婴幼儿卫生保健和教育的知识，提高目前的保教专业水平”。这起到了加强领导、统筹规划、拨乱反正的作用。

1980年以前，按照1956年颁布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》相关规定，卫生部与教育部对托儿所与幼儿园实行分管。尽管托儿所和幼儿园的称呼与管理有了明确的规定，但在政策法规的落实过程中，教育政策明显偏向于幼儿园教育，对3岁前的托儿所教育缺乏针对性的政策、规范[3]。直至1980年11月，卫生部颁布了《城市托儿所工作条例(试行草案)》，以政策文本形式阐明了托儿所的性质，确定了托儿所制度。文件指出，托儿所是3岁以下婴幼儿集体保教的组织机构，务必贯彻以保为主、保教并重的方针。1981年6月，卫生部印发《三岁前小儿教养大纲(草案)》，根据3岁前儿童的生理及心理发展特点，明确托儿所教养工作的内容和任务。1985年12月，卫生部颁布《托儿所、幼儿园卫生保健制度》，详细规定了托幼机构的各项卫生保健工作。

1987年9月，城乡建设环境保护部、国家教委会共同印发《托儿所、幼儿园建筑设计规范》。10月，国务院办公厅转发国家教委等部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工请示的通知》，文件提到：幼儿教育事业必须坚持政府的统一领导，除地方政府举办幼儿园以外，主要依靠部门、单位和集体、个人等主体力量发展幼教事业，要求贯彻“地方负责，分级管理”和有关部门分工负责的原则。1988年8月，国务院办公厅转发国家教委、国家计委等部门《关于加强幼儿教育工作的意见》。1992年2月，国务院颁发《九十年代中国儿童发展规划纲要》，文件规划了当时我国儿童生存、保护与发展的主要目标、措施、领导与监测等内容。1994年10月，全国人大表决通过《中华人民共和国母婴保健法》。12月，卫生部、国家教委颁发《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，详细列明了对托儿所的保健设备、保健人员和保健内容的要求。

1977—1995年，党和政府加强领导、厘清职责，根据现实情况及未来要求，制定与落实政策，学前教育发展日渐规范，城市与农村幼儿教育工作迎来新局面。在社会经济的发展和政策的推动下，各级政府、企事业单位和街道社区举办托幼机构的积极性得到充分调动，依靠集体的力量建立托育服务体系。婴幼儿保教工作稳步开展，0～3岁婴幼儿的安全健康、教育得到有效保障。

(二)婴幼儿保教政策的变革(1996—2005年)

1992年，党的十四大报告正式确定我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会发出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对建立社会主义市场经济体制的总体规划作出指示。随着企事业单位社会职能的剥离、弱化，集体经济的萎缩，企事业单位和集体主办的托儿所与幼儿园大幅减少。从1997年开始，国有企业改革是经济体制改革的重点，也是政府工作的突出任务，政府提出：应将国有企业改革、改组与加强企业经营管理联系起来，采取针对性、有效性措施，搞好大的，放活小的，抓好国有企业减员提质，促进兼并，规范破产和职工再就业工作。国有企业改革步入深水区，企业开始大规模分离托儿所幼儿园等社会性职能[4]。由教育部的统计文献可知，1996年至2005年，教育部门办园、其他部门办园和集体办园数量大大减少，其中集体办园降幅达到70%以上；同时，民办园则被注入了新活力，数量逐年递增。从城市、乡镇和农村幼儿园的数量来看，农村幼儿园减少的幅度最大。已有的托育服务体系呈解构趋势。在此背景下，婴幼儿保教政策变革，符合市场经济改革的总基调。1999年6月，中共中央、国务院下达《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，文件强调“加快推进与发展以社区为依托、公办与民办相结合的幼儿教育”。2003年，教育部等部门联合发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，对幼儿教育改革与发展的目标、管理制度、事业发展等方面作出指示，提出今后5年幼教改革的总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，但未精准提及0～3岁托儿所这一主体。

1997年7月，国家教委颁发了《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》。1998年12月，教育部制定施行《面向2l世纪教育振兴行动计划》，提出“实施素质教育，从幼儿阶段开始抓起，要增强幼儿体质、启迪和开发幼儿智力、培养幼儿良好的生活习惯与求知欲望”。2001年5月，国务院颁发《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》，文件阐述了儿童与健康、法律保护、环境等方面的规划，提出2001—2010年促进儿童成长发展的具体目标和措施。到2003年，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中提及的“为0～6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”“全面提高0～6岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力”等指导意见，提高了幼儿教育质量。

整体而言，1977—2005年这个时期恰逢社会转型与深化改革，学前教育事业在曲折中取得一定发展[5]。企事业单位的社会福利制度日渐消解，政府和单位大幅削减了关于生育和家庭照料方面的人财物投入，大多数企业迫于利润压力停止提供托幼服务，已有的托育服务体系受到强烈冲击。另一方面，系列鼓励与引导的政策，也为21世纪婴幼儿保教事业的发展打下基础。

三、婴幼儿保教政策的调整与发展(2006年至今)

这一时期，社会经济文化高速发展，生活模式发生了巨变，0～3岁婴幼儿保教的供需矛盾愈发激烈，婴幼儿保教政策一度滞后。在此背景下，党和政府日渐重视0～3岁婴幼儿保教存在的一系列问题，将“托育”视为重要的民生议题，颁布了相关的政策，婴幼儿保教政策得以调整与发展。

(一)婴幼儿保教现状

进入21世纪，国家发展迎来新局面，社会经济文化高速发展。随着早教行业分工精细化和家庭职能弱化，人们生活模式，特别是婴幼儿养育模式发生了巨变，一方面对0～3岁婴幼儿保教量与质的需求越来越高；另一方面，众多父母无暇或无能力为孩子提供高质量的保教。因此，对婴幼儿照护服务的提供、0～3岁托育服务体系的建立，呼声愈发增大。2016年上半年，原国家卫计委和中国人口发展与研究中心在北京、上海、广州、沈阳等十个城市展开调查，旨在了解3岁以下婴幼儿托育服务现状及需求情况，结果显示，超过1/3的受访对象明确表示有此需求，婴幼儿家长对托育服务的需求强烈。2017年中国人民大学与国务院妇儿工委联合进行的四省市托育服务调查显示，48%的受访者有托育服务需求。

但我国婴幼儿保教现状仍不乐观。当前我国0～3岁婴幼儿托育服务供给严重不足、结构失衡、质量无保障、效能低下，已成为众多家庭尤其是年轻女性面临的主要难题[6]。原国家卫计委与中国人口发展与研究中心的“十城市调查”发现，婴幼儿无人照顾、得不到专业养护是家长不考虑二孩、无法就业的主要原因，婴幼儿照护服务供需矛盾突出。我国托育服务发展仍存在许多问题：一是公办托育服务完全萎缩，各地公办幼儿园基本不招收3岁以下孩子，0～3岁婴幼儿照护在现有托育服务体系中难以得到覆盖与保障。二是非正规托育服务质量参差不齐，国家层面缺乏严格统一的托育服务法律法规及专业标准，托育机构在师资人才、卫生安全、服务标准等方面都亟待规范。三是保姆托育和承担部分托育服务职能的早教机构收费昂贵，超出一般家庭的承受能力，加重了家庭的经济负担和时间成本[7]。

(二)婴幼儿保教政策的调整与发展

2010年，中共中央、国务院下发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，在普及学前教育的总目标下，对学前教育发展作出了10年规划。同年，国务院颁发重要文件《关于当前发展学前教育的若干意见》(国十条)，要求做好政府管理、财政支持、体制改革、师资培养工作，保证学前教育2010—2020年发展任务的顺利完成[8]。按照要求，从2011年开始，全国范围内普遍开展了“学前教育三年行动计划”，教育部分别于2011、2014、2017年发布《关于实施学前教育三年行动计划的意见》。2012年，教育部办公厅发布《关于开展0～3 岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》，探索发展0～3岁婴幼儿早期教育的模式和经验。国家标准化管理委员会分别于2012、2015年发布《家庭育婴服务基本要求》和《家政服务母婴生活护理服务质量规范》，对家庭婴幼儿养护服务、母婴生活护理服务质量提出了标准与规范。上述政策的制定及实施对促进学前教育事业的发展起到了重要作用，但对0～3岁婴幼儿保教的关注仍然不足，随着家长对托育的需求增大，逐渐暴露出政策滞后的问题。

2017年10月，党的十九大召开。十九大报告强调办好人民满意的教育，要坚持在发展中保障和改善民生，应在“幼有所育”上取得新进展。“幼有所育”是一项重大的民生议题，也是摆在政府和社会各界面前的重大课题[9]。同时，“二孩政策”不断推进，国家统计局人口司司长李希如指出：“全面两孩”政策实施以来，在2016年、2017年得到集中释放，虽然2018年政策释放效应有所减弱，但仍高于二孩政策实施前的水平，二孩生育呈现平稳趋势[10]，托育供需矛盾缺口进一步增大。在此背景下，“幼有所育”、0～3岁婴幼儿保教得到空前的重视。

2017年12月召开的中央经济工作会议明确指出“要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2018年，全国首个有关幼儿托育工作的规范和标准诞生，上海市政府颁布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》，强调多方参与、强化监管的重要性。2018年11月，中共中央、国务院颁发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对学前教育事业发展、进一步完善学前教育公共服务体系、更好实现“幼有所育”，提出指导意见。2019年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提到，全面二孩政策实施后家庭结构有了新变化，婴幼儿照护事业关系到千家万户，要加快发展多形式、多种类的婴幼儿照护服务，鼓励社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全与健康保障[11]。2019年4月，国务院办公厅印发重要文件——《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《意见》)，从总体要求、主要任务、保障措施、组织实施四大方面提出规划与指引，进一步明确了促进婴幼儿照护事业发展的部门职责、分工与合作。《意见》指出，到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规与标准规范体系初步建立，照护服务水平有所提升；到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规与标准规范体系基本健全，多主体、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，照护服务水平显著提升[12]。2019年5月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步促进家政服务业加快发展的措施，决定对托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持[13]，促进家政服务业提质扩容，分担家庭职能。2019年10月，国家卫生健康委颁布实施《托育机构设置标准(试行)》和《托育机构管理规范(试行)》，促进了托育服务的规范化发展。

四、我国婴幼儿保教政策发展的特点

(一)从鲜有关注到重视0～3岁婴幼儿保教

纵观新中国成立至21世纪的0～3岁婴幼儿保教政策，除《关于中、小学、师范学校的托儿所工作的指示》《城市托儿所工作条例(试行草案)》《三岁前小儿教养大纲(草案)》《中华人民共和国母婴保健法》等个别文件，鲜见专门针对0～3岁婴幼儿保教的政策。21世纪以来，政府制定与出台了《关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》《家庭育婴服务基本要求》等政策，促进了婴幼儿保教事业的发展。特别是随着党的十九大提出“幼有所育”，“全面二孩政策”进入集中释放期，托育供需矛盾缺口进一步增大，0～3岁婴幼儿保教得到空前的重视。2019年4月，国务院办公厅印发了《意见》，明确指出要针对社会发展的新形势、新需求，促进婴幼儿照护服务发展，建立健全政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系。

(二)从社会本位价值取向逐渐转向“以儿童为本”

我国婴幼儿保教政策的制定与实施带有浓厚的社会本位价值取向。从政策的功能来看，新中国成立后农忙托儿所和工矿托儿所发展最快，学校等单位也纷纷设置托儿所，托育带有明显的让父母投入生产工作、解放劳动力的社会功能。从政策的内容来看，我国20世纪五六十年代提出“教育为工农服务，为生产建设服务”，教育的工具色彩与集体主义色彩较浓，这体现出我国的教育传统之一，即注重教育为社会政治经济服务。学前教育也是如此。“当时更多强调的是教育的外在价值，强调教育的改革与发展如何适应社会的要求及为社会服务，带有把儿童培养成为为社会服务的‘人力’的倾向”[14]。改革开放后，政策话语逐渐转变为“实现儿童的整体发展、提高受教育者的综合素质”。学前教育从由外部向儿童输入知识，转变为以儿童为主体，促进儿童的全面发展，儿童地位空前提高，“以人为本”的价值取向逐渐得到展现与诠释。

(三)从“保教分离、重保轻教”逐渐走向“保教并重”

新中国成立后一段时间，婴幼儿保教政策“保教分离、重保轻教”的倾向明显。从管理体制看，我国长期以来对早教机构采取分管体制，由教育部领导幼儿园，由卫生部领导托儿所，但在政策法规的落实过程中，教育政策明显偏向于幼儿园教育，对3岁前的托儿所教育缺乏针对性的政策规范，不利于婴幼儿发展内容的整合、托儿所工作的开展。从政策功能看，新中国成立之初面对百废待兴的局面，幼儿教育承担“减轻母亲在幼儿方面的负担，让母亲有时间精力参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等”的任务，托儿所的主要目的是保育儿童。

改革开放后，婴幼儿保教得以重新定位，1979年《全国托幼工作会议纪要》提出“加强对婴幼儿的保健和教育工作”，1981年《城市托儿所工作条例(试行草案)》强调，托儿所承担着3岁前儿童集体保教的任务，必须贯彻实行“以保为主、保教并重”的方针。2019年，国务院办公厅印发《意见》，提出“安全健康，科学规范”的基本原则，强调遵循0～3岁婴幼儿生长与发展的特点和规律，保教并重，尊重婴幼儿个体，支持与促进其在身体发育、动作技能、语言、认知、情感与社会性等方面的发展。婴幼儿照护的“保教并重”理念愈发得以重视与体现，但距离全面贯彻落实还有一段路要走。

五、结语

目前我国0～3岁婴幼儿保教政策仍不完善，存在不少问题。如缺少对0～3岁弱势儿童早期教育的政策关怀，缺少0～3岁婴幼儿个性化发展的相关研究与描述，在师资的标准与培训方面表述模糊，专门人员的职前培养与职后培训体系有待建构，中央与地方政府政策的衔接度待提高，政策落实的效率低,农村托育服务体系的政策支持滞后，教育公平问题亟待关注。另外，婴幼儿保教是教育事业的组成部分，而非仅是一种“服务”，如何处理好政府职能与市场关系的议题应被提上日程。已有公办园转企带来的潜在威胁作为前车之鉴[15]，0～3岁婴幼儿保教事业如何发挥“专业引领”作用，避免“生存性顺应”；如何保证其福利性，避免生产性与去教育性，应成为今后政策制定的思考方向；如何更好解决上述问题，推动“发展型”学前教育政策[16]，“发展型”0～3岁婴幼儿保教政策的出台，也是研究者需关注的重点。