印度职业技能培训的政策演变及启示

王 璐

（天津轻工职业技术学院，天津 300350）

印度早在1936年就出台了针对职业技能培训的政策——《伍德报告》。回首印度职业技能政策发展历程，可分为印度独立以前的职业技能培训政策的萌芽期、1947—1960年的形成期，1960—2000年的发展期，2000—2020年的逐渐完善4个时期，每个时期都有其特点与规律。

1 印度职业技能培训政策的萌芽时期（1947年以前）

印度在被殖民统治早期，技能培训还未正式出现，民间技能传承还多以父子相传、师徒授受的方式进行[1]。随着印度工业化的发展和战争需要，传统的学校教育无法满足社会对技能人才的需求，《伍德报告》（1936年）在这一背景下应运而生，该报告中对职业教育的具体方案做了明确要求，提出印度各辖区，可根据行业对技能人才需求开班对口职业培训，建立了负责行业与教育主管部门的职业教育咨询委员会。因此，《伍德报告》可被认为是印度关于职业技能培训的最早期政策文件，在此推动下，印度开始开办职业教育。后来，又有1941年的“战争技术人员”培训计划；1944年的“萨金报告”等非正式文件。总体来看，印度职业技能培训在该时期发展较缓慢，尚无较完善的针对职业技能培训的政策文件颁布。

2 印度职业技能培训政策的初步形成时期（1947—1960年）

1947 年，印度独立以后，国内工业获得了较快发展，尤其是开始实施第2个五年计划以后，第二产业的支柱行业重工业的迅猛发展导致社会上技能人才严重匮乏，为解决这一问题，印度开始实施“工匠培训”计划，并于1952年成立了负责职业教育和职业培训的专门机构——中等教育委员会，1953年颁布了《中等教育委员会报告》这一政策文件，报告提出，在学校接受职业培训，强调发挥学徒培训的作用；在学校教育中重视培养学生的手工艺和生产技能，学习技术、商业等实用性课程，为以后毕业进入社会做好准备。这一时期，尽管印度政府还未为职业技能培训的发展制定出一套切实可行的方案或政策制度，存在培训师资缺乏、培训各机构沟通不畅等问题。但印度成立了专门的研究职业教育和职业技能培训的相关机构，在学校中注重培养学生的动手能力，还成立了专门的培训学校，技能培训更加重视标准化和规范化，教育政策框架初步形成，为后来的政策制度的发展打下了良好的基础。

3 印度职业技能培训政策的快速发展期（1960—2000年）

进入20世纪六七十年代，印度和世界上其他国家一样，也进行了经济社会改革。随着工业化进程步伐的加快，印度大批农村富余劳动力开始转向劳动市场，加上信息的发展，企业员工的技能水平已无法满足企业生产的需要，社会急需大量的技能人才。为解决技能人才的紧缺，满足经济社会的发展，印度政府积极探索技能发展的政策文件[2]。在这一背景下，印度政府出台了多项涉及职业技能培训的政策，如1961年出台的《学徒法案》《理工学院法案》、1968年和1986年的《国家教育政策》，1966年的《教育委员会报告》，1987年颁布的《全印度技术教育委员会法案》，印度职业技能培训得到快速发展。

这一时间里程碑式的文件是1986年颁布的《国家教育政策》，这个政策是对1968年的《国家教育政策》的发展与完善，并于1992年进行再次修订。涉及技能培训的政策内容：一是教育公平方面，从教育公平的角度开始关注妇女权益，消除教育不平等，注重妇女的教育，让妇女参与到更多的职业培训中，为妇女提供特殊支持；关注发展部落等落后地区民众的教育；为残疾和智障儿童提供正规教育，并进行联合培养。二是在教育体制中方面，“10+2+3”学制在全国得到普及，“10”的前5年为小学教育，中间3年为初中阶段教育，后2年为高中阶段教育；“+2”为教育分流，分为学术流和职业流。

1986 年的《国家教育政策》是一个比较详尽的培训政策文件，文件中重点提出关注妇女、儿童、残障等特殊群体，实现了教育分流，规范了教育过程，这一时期的制度职业培训技能政策文件纷纷出台，使其获得了较快发展，为印度国内职业技能培训提供了政策保障。

4 印度职业技能培训政策的逐渐完善期（2000—2020年）

20世纪末以来，全球各国针对环境变化提出了基于环境保护和可持续发展的经济转型问题，相应地，印度也面临着这样的经济转型发展，基于印度整体劳动力素质偏低，在印度实现经济转型面临的首要问题是技能短缺，如何培养劳动者以使其技能匹配于转型发展需求，是必须面对的难题。

当前，印度劳动力总量大约为4.87亿人，约57%在非农业部门就业。只有4.69%的劳动力接受过正式技能培训，这与发达国家的差距非常大，英国为68%、德国为75%、美国为52%、日本为80%、韩国为96%。若将接受过正规技能培训、接受过高等教育的劳动力排除在外，那么低技能劳动力约有4.504亿。其中，接受过正规培训且能熟练运用培训成果的非农业工人最多占5.4%，即印度大部分劳动力不具备熟练技能，而现有技能也多为通过非正规渠道获得。可见，印度要提高劳动生产率，必须在现有劳动力素质基础上促进其接受必要的技能提升培训。国家技能开发公司在2010—2014年间做过的一项调查结果显示，一直到2022年，印度的24个关键部门需求的技能人才数量会超过1亿。印度每年有2 614万人达到劳动年龄，假设男性和女性的平均劳动参与率分别为90%和30%[3]，那么每年至少有1 616万人进入劳动力市场，他们除了少数接受过高等教育的人之外，剩下的绝大部分劳动力都需要获得技能，2014—2022年间需要进行技能提升的人数会超过1亿人。

在这些背景下，印度政府出台了《2003—2004年度发展计划》《第十一个五年计划》，对劳动者技能开发问题进行了专门规定。2009年出台了《国家技能开发政策》是印度政府针对劳动者技能提升的第1个专门的官方文件，该政策在2015年修订为《国家技能发展与创业政策》，2012年出台了《国家职业资格框架》，这些政策对职业技能培训做了详尽的规定，这一时期印度的职业技能培训政策逐渐得到完善。

4.1 《2003—2004年度发展计划》

《2003—2004年度发展计划》单列章节对劳动者技能开发问题进行专门规划，成为印度历史上第1个将劳动者技能开发问题单列章节呈现的官方文件。《2003—2004年度发展计划》提出了印度劳动者技能开发的几个重要理念：其一，倡导包容性技能开发理念，强调关注农村青年、女性、种姓、部落、少数民族、辍学人员等弱势群体的技能开发；其二，提出基于个体需求提供适宜的技能培训，充分考虑到个体的技能基础差异和所在行业差异；其三，根据就业市场技能需求制定培训课程及内容。

4.2 2009年《国家技能开发政策》

《国家技能开发政策》认为提升弱势群体技能水平是印度技能开发的前提，故虽然政策的核心目标是培养熟练劳动力和高技能人才，但同时贯彻包容性发展的理念，非常重视弱势群体的技能培训，女性、穷人、固定种姓和固定部落、少数民族、残疾人、失学儿童均覆盖在内，政府为其提供技能培训机会，解决交通不便、资金不足等培训困难，旨在提升印度弱势群体和下层阶级的技能水平，同时考虑到区域发展均衡、民族发展均衡等问题[4]。

《国家技能开发政策》分行业实施技能培训计划，技能培训工作在农业和制造业分别铺开，按培训目标群体的技能现状分层推进培训计划，既关注培训效率也兼顾社会公平。以制造业中的食品加工业的技能培训为例，其技能培训计划分3个层次开展。其一，针对没有食品加工业从业经历者，开展定位于食品加工行业管理人员、技术人员和企业家的技能培训。政府资助326个食品加工培训中心向弱势群体开放，提供能快速掌握的实践课程，培训设计以短期灵活性课程为主。其二，针对食品加工业从业者，技能培训的目标是根据市场需求进行技能更新和技能提升，以短期培训为主。其三，针对高级技能人才定位于企业家、管理者的技能培训，培训内容为较为复杂的食品加工和企业管理内容，以长期培训为主。

4.3 2015年《国家技能发展与创业政策》

印度政府于2009年颁布《国家技能开发政策》，其后每5年根据国内外发展新形势修订一次。2015年颁布的《国家技能发展与创业政策》是对《国家技能开发政策》的继承和发展，该政策的首要目标是为了应对新形势下的快速技能发展需求，以及提高技能水平和可持续性。《国家技能发展与创业政策》着眼于印度全国范围内的技能活动，旨在统一技能标准以使各项技能更好地与需求对接。该政策指出，技能发展是政府、行业、企业、社会、个人、行业组织等共同的责任，要紧跟国家的发展步伐，通过发展技能来提高就业率和生产力水平。印度政府根据《国家技能发展与创业政策》成立了技能发展和创业部（MSDE），作为该政策的主要领导部门，负责制定技能开发框架解决技术人才供需脱节问题，负责相关政策的执行与协调，通过提高劳动力技能水平培养具备新技能和创新思维的人才[5]。

《国家技能发展与创业政策》旨在打造一个高标准、大规模、快速学习技能的生态系统，打造能够创造财富和就业的创新创业文化，从而确保全国公民具备保持长久生计的能力。

4.3.1 技能发展政策核心目标

《国家技能发展与创业政策》技能发展部分的核心目标是促使劳动者通过终身学习不断地开发个人潜能，不断为国家和社会提供劳动者个人技能发展的红利，具体包括以下内容：1）着眼于青年成长需求和雇主生产发展需求，为年轻人和雇主提供高质量技能培训；2）从横向和纵向为劳动力提供成长机会，促进技能培训与正规教育的无缝衔接；3）注重结果导向，通过高质量技能培训提高个人就业能力从而改善个人生计，同时提高三次产业的生产力；4）提高培训机构和培训者的质量和能力，为人们接受技能培训提供最方便快捷的服务；5）开发人力资源，培养熟练技术工人以满足行业需求和国家发展战略需要；6）以信息技术为基础建立劳动力供求信息系统，实现技术劳动力供求匹配；7）鼓励雇主积极参与制定职业标准、开发培训课程、提供学徒机会、参与培训评估、提供就业机会，促进国家技能培训标准不断提高；8）实施符合全球标准的劳动力培养质量保证体系以拓展劳动力流动范围、促进劳动力流动；9）利用现代技术对国家技能发展情况进行统筹和监督；10）充分重视在职培训的价值，将工作场所的学徒培训作为所有技能开发的重要组成部分；11）确保社会底层和偏远地区的人群有同样的机会接受技能培训；12）开发女性人力资源，或者制定适宜的技能培训内容，或者开展专门面向女性的技能培训，促进女性就业，提升女性劳动力参与率；13）促进所有利益相关者均承担起技能发展的责任，建立有效的协调机制。

4.3.2 创新创业部分政策核心目标

《国家技能发展与创业政策》创新创业部分的政策核心目标是协调和加强全国创新创业发展所必需的因素，具体包括：一是促进创新创业文化发展，激发创新创业热情；二是倡导将创新创业作为一种职业选择；三是为潜在的创业者提供支持；四是在学校教育系统整合创新创业教育资源；五是培育创新驱动的精神，解决社会底层人口的需求；六是为创新创业扫清发展障碍；七是为创新创业提供信贷支持；八是促进女性创业；九是满足社会底层和偏远地区的创业需求。

4.3.3 促进技能发展方面的措施

《国家技能发展与创业政策》紧密配合“技能印度（Skill India）”的目标展开，为劳动者的技能发展提供了激励和支持，以达到技能发展的目标，具体措施如下。

1）针对劳动者的措施。《国家技能发展与创业政策》旨在激发劳动者接受技能培训的渴望和热情，通过建立纵向衔接的教育体系，确保技能教育和技能培训也能够像普通教育一样获得学位，并获得相应的职业资格，促进劳动者具备建构可持续生计的能力，为劳动者带来更高的收入。为实现上述目标，印度政府提供了如下支持。一是从国家层面协同著名人士、社会媒体等发起技能发展运动，来提升国民意识，营造良好的社会氛围。二是将大学和相关机构作为技能发展的研究和培训中心。三是普通教育引入职业培训方式，将技能培训整合到9年级及以上学生的普通教育内容中，技能培训的比重不低于25%。四是政府在各类制度中加入特定条款，鼓励用人单位聘用经过认证的、技能熟练的劳动力，同时为劳动者提供就业咨询。五是关注年轻人和女性技能提升，为无法继续接受更高层次教育的年轻人和缺乏就业能力的妇女提供获取生计的能力。六是政府与产业合作不断扩展学徒制培训机会。

2）针对培训主体的措施。印度政府出台激励政策鼓励私人培训机构提供技能培训以增加技能人才供给。一是充分调用公共和私人培训资源，鼓励更多参与者进入技能培训领域，印度政府承诺为现存的和新建的培训机构提供资金支持，为社会底层劳动力和边远地区劳动力提供技能培训的机构可得到政府的定向支持。二是将目前未被充分利用的楼宇、师资等软硬件资源调配到技能培训领域，例如利用学校的假期、放学后等时间段为社会提供技能培训服务，或是利用商场、酒店等作为技能培训的场所。三是国家技能开发公司（NSDC）授权私人机构承担起技能培训的任务，NSDC则以市场需求为导向分析技能人才需求，并为私人机构提供相关信息和长期资金支持，从而不断增加印度技能人才数量。四是提出 “印度制造”（Make in India）和“技能印度”（Skill India）2个相辅相成的口号，“印度制造”着眼于促进25个部门的生产制造能力提升，以提供更多技能性工作岗位，“技能印度”着眼于劳动者技能水平提升以使技能劳动者更好地满足产业、行业和企业需求，通过两个战略的行动配合最终达到发展产业和提升生产力的目标。印度为此成立专门的委员会以促进25个关键部门的协同发展，新兴产业可据本领域技能人才需求设立技能培训机构。

3）保证技能培训标准和质量的措施。在《国家技能发展与创业政策》出台之前，印度中央政府的多个部门承担着不同的技能发展项目，这些技能发展项目因承担主体不同、设定目标不同、培训内容不同而执行不同的标准，虽然相对灵活，但因为缺乏统一的标准而存在衡量技能培训效果难的问题。《国家技能发展与创业政策》为促进项目之间的协调和统一作了方向性的改变。一是要求国家技能发展与创业部（MSDE）制定统一的技能发展标准，建立国家级劳动力市场信息系统（Labour Market Information System，简称LMIS）作为提供经济社会数据模型的数据库，为政府和行业相关政策的制定提供关键性分析和支持。二是由国家技能资格框架（NSQF）制定质量保障框架（Quality Assurance Framework，简称QA），旨在保证技能培训的产出标准统一，且能与劳动力市场对接，同时要求普通教育和职业教育均要与NSQF标准对接。QA是配合NSQF推动技能培训的重要手段，不仅明确设定了不同职业资格的最低标准，还能为职业技能评估提供更可行、更可靠、更公平、更透明的指导，通过不断加强对评估主体的认证来打造良好的技能评估生态系统。

5 启示

印度职业技能培训的相关政策，经历殖民时期到独立建国后的发展，到21世纪后已经不断朝着法制化、信息化、国际化、全民化的方向发展。印度在21世纪制定的技能发展政策，有原有政策的基础上，更加关注技能发展的质量保障、管理体制，不断推动技能发展的相关政策更加有序、更加成熟，体现了政策与时俱进的特点。这些政策内容丰富、体系完备，更具备可行性。

5.1 政策执行参与主体权责明确，保证政策高效执行

印度的技能发展政策明确了从中央到地方、从政府到非政府、从行业到个人等不同参与主体的权责和目标；特别是设立了国家技能发展与创业部作为主导全国技能发展的最高实施机构，由总理直接负责，并将原有的NSDA和NSDC进行改制调整，共同构成国家层面的技能发展领导框架；同时，还要求各邦建立邦一级的领导机构，从而形成中央、地位两级管理体制。印度的技能发展呈现出多元化的特点，既有政府设立的培训机构等，也有行业企业、非政府组织等设立的私立培训机构。其中最典型的是私立工业培训中心，其数量约是公立工业培训学校的5.2倍。在各项技能发展项目运行过程中，不同主体各尽其职，极大地提高了技能发展和创新创业的质量和效益。这对于满足社会对技能劳动者的需求、大幅度提高技能劳动者的培养质量大有裨益。

5.2 扩展职业技能培训对象范围，实现教育对象全民化

21世纪以来制定的技能发展政策，最大的进步就是强调让全民都有接受技能培训的权利。受殖民时期英国精英教育理念与印度种姓制度影响，英政府创办的多数职校主要招收社会上层人士的子女，仅部分学生来自社会底层家庭。印度独立后，《教育委员会报告》首次提出应注重女性职业教育。进入21世纪，特别是在《国家技能发展与创业政策》中着重强调要重视对女性、残疾人士、农村边远地区等弱势群体的技能培训，教育对象逐趋全民化。此外，自 1986 年《国家教育政策》发布以来，印度政府一直致力于融通普通教育和职业教育，最新的技能资格框架的出台，更是架构了普职双向流动的路径，打破了职业教育的终结性，为职业教育学生提供了学历晋升渠道，使其有机会进一步深造。

5.3 注重国际化人才培养，满足国际技能人才需求

由于语言等先天优势及政府的国际化战略，印度在技能发展政策的实施过程中，有目的地造就了规模庞大的国际性专业人才。以软件行业为例，美国、欧洲等发达国家和地区的高技术企业大量聘用印度高素质的软件人才。据估计，微软公司在西雅图地区的员工中约 15%为印度人。印度软件人才已被认为是印度的名片之一。注重国际化技能人才的培养是现今印度技能发展政策的突出特点，将国际技能培养项目作为政府重点项目予以推进，旨在为有意向赴境外就业的青年提供专门的职业技术培训。由此，印度政府一方面从政策规范上强调形成更加开放的职业教育体系，同时，还将国际化人才培训付诸实践，培养学生的全球就业能力。