总体国家安全观视域下应急工作人员应急能力构成及其提升路径——基于2020抗击新冠病毒肺炎疫情事件典型人物行为的分析

□ 姜 卉 文冠群

(中国科学院大学 工程科学学院, 北京 100049)

一、引 言

新时代,国家安全形势发生了广泛而深刻的变化。2014年,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出了“总体国家安全观”的思想,提到“坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨”。2020年,我国经历了新冠病毒肺炎疫情,人民安全遭受重大威胁。在整个疫情防控与治理工作中,既涌现出一批敢于担责、能力突出的应急典范,也出现一些临时退缩、能力不足的人物。此次疫情为我国应急管理工作敲响了警钟,提高应急工作人员的应急能力乃应急管理事业的重中之重。

目前国内关于应急能力的研究,多集中在各级政府应急能力[1,2]和城市各类突发事件的应急能力,如城市突发公共卫生事件应急能力[3],城市重要基础设施灾害应用能力[4],台风灾害应急能力[5]等方面。这类研究或构建应急能力指标,或分析某些要素对应急能力的影响。关于人员应急能力的研究涵盖的群体比较广泛,但通常并不深入。张培良[6]构建了公务员应急能力模型,但其指标较为繁多,且缺乏实际案例与数据支撑。刘玲玉等[7]对医务人员应急能力做了整体性的评估。阚庭等[8]从应急预防、应急准备、应急救援三个阶段构建了医护人员在传染病突发事件中的核心应急能力指标体系,形成了由3个一级指标,11个二级指标,38个三级指标构成的指标体系,但缺乏管理维度的应急能力。侯亚红和邸红军[9]从职业素质、心理素质、专业技能、军事能力4个维度分析了ICU护理人员应急救援能力。赵鹏飞等[10]采用收缩压、舒张压、脉压、体温、心率、R-R 间期、R 波振幅、呼吸率8个生理指标来反映煤矿企业员工的心理应急能力。李文艳和郭裴裴[11]构建了消防队伍应急救援人员能力评估型。此外,变电站值班员,空中交通管制员等群体的应急能力也有学者涉猎。在以上关于人员应急能力的研究中,只有阚庭等[8]针对传染病突发事件中的医护人员提出了较为科学的核心应急能力指标体系,其余研究要么指标选取过于随意,要么不涉及具体指标。

二、研究方法

本研究涉及的典型人物并不从属于同一职业,平时他们是政府工作人员,医院院长,普通医生,在此次疫情中,本文将他们统称为应急工作人员。利用电视、网络上公开的新闻视频、文字,采用主题分析技术来挖掘应急工作人员应当具备的应急能力。主题分析技术一般需要先进行行为事件访谈,然后在行为事件访谈的文字资料上进行分析。疫情当前,行为事件访谈工作无法开展,但通过电视及网络公开的新闻视频可以直接观察到人物行为,而一些应急工作人员的自述或采访记录又完全符合行为事件访谈的STAR(S,Situation; T,Task; A,Action; R,Result)原则。因此,研究直接以这些新闻视频及文字资料作为主题分析的资料,通过这些资料,可以分析出在抗击新冠病毒肺炎疫情中应急工作人员应具备的一些素质和能力。对他们在抗击疫情中的行为分析,可以为后续确定我国类似突发事件的应急管理相关人员能力要求、培训目标的设定培训目标等提供借鉴。

三、政府工作人员应当具备的应急能力

(一)高情境意识

情境意识(Situation Awareness, SA)是在一定时间和空间下,对周围环境中的元素的感知、对它们意义的理解和对不久的将来它们状态的预测[12]。姜卉等[13，14]的研究表明,情境意识是应急决策人员应当具备的重要素质之一。湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先在这次抗击疫情中就表现出了极高的情境意识。2019年12月26日,她在接诊一对老夫妻时发现二人肺部呈现出与其他病毒性肺炎完全不同的改变,立刻要求老夫妻的儿子也来就诊,并发现类似的肺部变化。由于是家庭聚集性病例,张继先敏感地意识到这可能是一种传染病。在检查排除了流感的可能性之后,她意识到事态的严重性,并预测到医护人员可能面对的传染风险,在27日就要求所有医护人员戴口罩,并着手购置防护服。她28日将情况向医院相关部门作了汇报,医院当天就将信息上报给江汉区疾控中心。张继先的高情境意识为抗疫赢得了时间,使得关于该病的流行病学调查得以在12月29日开展[15]。此次抗击疫情中,离汉通道关闭,各省县市纷纷采取交通阻断,居民在家隔离等多种阻断疫情传播的举措。相应的应急工作人员就需要开始考虑这一系列举措可能会引发的新的问题,如公众的心理恐慌与心理疏导,物流阻断导致的物价上升,应急资源的调配部署,舆情的管控,虚假信息的识别与辟谣,对经济的打击,国际关系问题等等,要提前感知、理解到,并能预测接下来可能面临的各种问题,做好各部门的协同联动,资源的保障与配置。只有具备高情境意识,提前部署下去,整个国家的综合风险才是可控的。

(二)敢于承担责任

应急情境下,做决策要“坚持国家利益至上,以人民安全为宗旨”,敢于承担责任。应急决策是一种高度不确性下的决策,信息缺口大,情景演变复杂,发展机理不清晰,往往影响因素繁多且事关重大,各种后果难以预料,因此需要把控好 “方向”和“度”。在“方向”上,决策者面临着各种可能的选择,每一种选择的后果都不是清晰的,且难以掌控,而每一种后果又可能引发新的多个问题,方向选择不当,可能会酿成大祸;在“度”上,响应过度与响应不及时、不到位都可能酿成灾祸。在此情境下,更需要决策者有为人民服务的初心,有承担责任的勇气。此次疫情中,截至本文定稿日2020年5月18日,湖北省潜江市是湖北省除神农架林区确诊病例最少的,这一方面与当地的区域面积、人口数量、人员流动强度等因素有关;另一方面与潜江市委在关键时刻,敢于承担责任,提前做了部署也有很大关系。潜江市委书记吴祖云接受采访时说:“我和市长从武汉得到消息后,觉得这个事情太大了,所以我们先下手,哪怕冒了一点点不是太合规的风险。”[16]由此可见,对于应急决策,关键时刻要敢于承担责任。

(三)压力下决策的能力

压力是指为了完成某项任务,由于感知到的所需要的资源超出实际拥有资源,所导致的生理、情绪、认知和社会等因素的变化。这个定义着眼于需求与供给之间的矛盾性。这些需求产自对灾害、环境、社会等因素的感知,供给则依赖于个人认知、生理限制、培训和经验等多种因素。应急决策是一种典型的压力下的决策,决策者会面临时间压力、生命压力、公众压力、舆情压力、上级压力等等[17，18]。这就要求决策者一要有抗压能力,二要有在压力下决策的能力。湖北省金银潭医院院长张定宇是善于在压力下决策的一个典型代表。自2019年12月29日转入首批7名新型冠状病毒感染的肺炎患者以来,武汉市金银潭医院在张定宇的带领下已在抗疫的烽火线上连续奋战一个多月了。在疫情中坚守的30多天,他往往是凌晨2点刚躺下,4点就得爬起来,各种突发事件、电话,应接不暇。这里是武汉最大的专科传染病医院,收治的全部为确诊新型冠状病毒肺炎的危重患者。张定宇患有渐冻症,其爱人也是一名医护人员,在这次抗疫中也感染了新冠病毒。面对巨大的内外压力,张定宇统筹调度医院内外资源,投入全部心力对感染者展开救治[19],既体现出敢于承担责任的勇气,又表现出极强的抗压能力,以及在压力下做决策的能力。

(四)统筹调度能力、信息及时获取能力、沟通能力

应急决策是基于实时信息的,信息的准确性、完备性、及时性非常关键。作为决策者,需要具备相应的信息获取能力。此外,多部门、多主体的协调需要当事的应急工作人员具有强沟通能力。北京地坛医院院长李昂,在越来越多的新型冠状病毒肺炎患者入院后,组织医院“搬家”5次,合并病区,腾挪病床,抢救床位从最初的8张扩展到200张,一线的医护人员从40～50人增长到600多人,极大提升了收治能力。地坛医院承接了大量境外输入病例的发热筛查。为妥善安置各类人员,李昂和领导班子成员各司其职,紧急联系市政府、上级机关,调拨帐篷、移动卫生间、采血车等必需物资、增派医务人员支援感染急诊科筛查,体现出了优秀的统筹调度能力。李昂每天和前往武汉的医院感染中心首席专家李兴旺电话联系了解武汉前线新冠肺炎的最新情况,和重症医学科主任刘景院随时用微信联系,掌握重症救治的情况,表现出良好的信息获取能力和沟通能力[20]。在他的带领下,地坛医院实现了医务人员的零感染。

(五)识人、用人能力

抗疫关键时期,上海医疗救治专家组组长、华山医院感染科主任张文宏在接受采访时说:“把所有岗位的医生全部换下,换成谁?换成共产党员。”[21]。

大疫是试金石,什么样的人有担当、有能力,就会在抗疫过程中脱颖而出,而那些不作为、乱作为、能力欠缺的工作人员也会暴露出来。多地发生相关工作人员被问责,处分、调岗甚至撤职的情况,也从侧面印证了这点。

大疫当前,用人是关键。因此,在疫情中,承担管理职责的应急工作人员要尽力挖掘有能力、有态度、有潜力的人才并委以重任,同时要识别出那些不能胜任,总想推脱责任,甚至有不正当行为的人,并及时做出处理。

(六)强行动力

对于情势有敏锐的感知、理解和预测,敢于承担责任,能够在压力下做决策,这一切最终要落实到具体的行为上,要依靠强行动力。湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先,在敏锐地意识到可能会有疫情的情况下,立刻采取了行动:先是要求所有医护人员戴口罩,购置防护服,在没明确疫情前先保护好医护人员;接着向医院上级汇报,并由医院汇报给汉江区疾控中心,为抗疫争取到了极其宝贵的时间。武汉市第五医院吕小红也凭借着职业敏感性察觉到了未来疫情的严峻性,随后在自己职责范围内开展了一系列行动,尽可能地让医护人员做好自我保护的同时救治更多的人。这两位医生的表现证明了强行动力在应急活动中的重要性。

四、政府工作人员应急能力提升路径

(一)培育鼓励担责的组织伦理文化

敢于承担责任,一般与个体的性格特征有关,还和组织环境有关。如果一个组织有较为宽容性的环境,能够容纳不同意见,并对出于崇高目的,但并没获得好的结果的行为有较高的宽容,那么这个组织中的个体是比较敢于在紧急情况下承担责任的,反之,组织中的个体成员则更可能出于私利选择保护自己的行为。因此,建设鼓励讲真话,讲实话,并对可能给组织带来风险,但却是出于崇高目的行为给予认可的组织伦理文化,对于培养敢于在应急工作中承担责任的人才至关重要。

(二)基于案例库与预案的培训与演练

分析张继先、张文宏、吕小红医生的履历,发现他们有一个相似点:都参加过2003年抗击非典工作,都有重大传染病疫情的救援经验。经验一方面可提高应急工作人员的情境意识,让他们利用存储在自己长期记忆中的宝贵经验,与当前的模式进行快速匹配,发现问题,寻求可行的解决方案。另一方面还可以有效减缓压力。当应急工作人员在长期记忆中搜寻到与当前情境相似的经验时,他们对当前事件的处理会更加胸有成竹,而这无形中会削减他们的压力,使他们更能够在压力下从容地做出决策与部署。然而类似抗击非典这样的经验非常难得,必须寻找其它的有效途径来获得类似的经验,培训与演练即是最重要的手段。

培训与演练的前提是开发突发事件案例库与情景库。如非典过后,访谈一些关键人员,还原当时的情形,形成案例库与情景库,在这基础上设计开发预案,然后进行培训、演练。当前关于预案、培训与演练的研究非常多,但现实中仍然普遍存在着预案缺乏实操性,培训与演练形式大于效果等问题。但如果在案例库、情景库、预案、培训与演练之间建立起一条逻辑链路,并选择具有相应能力与意愿的人推动此项工作,这些问题均可以得到较为有效的解决。本研究提供的逻辑链路如下。

首先,案例库与情景库的建设,需要有一个强有力的组织者,能够组织参与过传染病防控的骨干人员,以事件回溯性的方法,按时间轴对事件进行回顾,记录所有关键事件与关键情景,这是纵向事件链路。横向则以一个较为完整的子事件为分析对象,识别此事件的相关利益者,分析事件对相关利益者的影响和相关利益者对事件的影响,以及彼此之间的交织关系,形成事件的横向链路。这样的案例库与情景库才是有应用价值的。

其次,预案的编制可以当前的预案体例为参考,但要强化事件或情景的假定与推演。可以设置几个影响事件发展的关键变量,根据经验以及对未来的推演,赋予变量一定的变化空间。采用案例推理技术,结合之前案例库建设中通过还原事件而得到的值得借鉴的行为与需要修正的行为,来调整预案当中的应急组织架构、流程与具体的处置措施。这样预案的实操性会大大增强。

再次,结合预案开展案例、情景特征,预案等的培训。前两者的培训有利于提高受训者的情境意识,建立他们对事件或情景的敏感性。关于预案的培训还应包括预案中需要相关人员了解的各种法规、条例,规章等。但这些内容本身枯燥难懂,也很难操作,所以不仅要让学员能够牢记相关内容,更重要的让他们知道遇到什么情况该怎么办,什么是法律保护的,什么是法律不允许的。为实现这个目标,让学员在牢记相关知识的基础上开展多轮情景扮演是培训的好方式。通过设定情景,让学员们在其中展开行动,将知识进行内化,进而转化为行为,才能在真实的应急环境下有效应用。

最后,一定要重视演练。演练是目前最能够接近现实场景而对人员进行训练的方式。演练的时间和金钱成本都较高,因此更需谨慎设计脚本,营造与现实相当的紧急氛围。

如果以上四点能够做好,那么即便没有真实的应急经验,也能通过这样二手经验的获得,提高应急人员的情境意识,减轻他们的压力,同时有效提升统筹调度能力、信息及时获取能力、沟通能力等。

需要说明的是,识人、用人能力与强行动力更多地是个性特征及日常工作积累相互促进形成的能力。一般的培训对此用处并不大,能力的提升更在于个体自身对自己的要求与鞭策。因此,本文不对此两种能力的提升做进一步分析。但从应急工作人员行为中提取出这两种能力,可以为应急管理人员的选拔提供标准。

五、结 论

本文通过分析抗击新冠病毒肺炎疫情的几位典型人物的行为,提取出应急工作人员应当具备高情境意识、敢于承担责任、压力下决策的能力、统筹调度能力、信息及时获取能力、沟通能力、识人用人能力、强行动力等8种能力;依照可操作性与可实现性的原则,提出了提升这些能力的两种路径,分别是培育鼓励担责行为的组织伦理文化和基于案例库与预案的培训与演练,并对如何进行培训与演练提出了建议。□